行政精神的歷史類型*

王 鋒

理解行政精神，首先在于把握公共行政的本質(zhì)。在我們看來(lái)，公共行政具有技術(shù)與價(jià)值的兩重性，公共行政是技術(shù)性與價(jià)值性的統(tǒng)一。美國(guó)著名管理學(xué)家西蒙指出:“決策不僅包括事實(shí)命題。當(dāng)然，就其有關(guān)事物未來(lái)狀態(tài)的說(shuō)明而言，決策是描述性的……決策還有某種規(guī)范性——它們都是選定一種未來(lái)狀態(tài)作為最佳者，并讓行為直接指向選好的方案。簡(jiǎn)言之，決策既有事實(shí)成分，又有倫理成分。”①就技術(shù)性一面來(lái)說(shuō)，它所追求的是公共行政的科學(xué)化，當(dāng)我們把公共行政當(dāng)作對(duì)國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)的管理時(shí)，我們所遵循的是科學(xué)的、技術(shù)的邏輯，即尋求公共行政的科學(xué)化。就價(jià)值性的一面來(lái)說(shuō)，正如弗雷德里克森所言，價(jià)值是公共行政的靈魂，價(jià)值性因素雖然不那么容易為人們所感知，但卻是理解公共行政的重要維度。

從公共行政的兩重性出發(fā)，我們可以進(jìn)一步理解行政精神的內(nèi)涵，即從科學(xué)精神與倫理精神兩個(gè)方面來(lái)把握。公共行政技術(shù)化的一面所追求的是理性精神，一種建立在工具理性基礎(chǔ)上的科學(xué)精神、專業(yè)精神、客觀精神;而公共行政價(jià)值性的一面所追求的是一種倫理精神，即一種價(jià)值精神，這種價(jià)值精神強(qiáng)調(diào)作為行政管理主體的主體性、反思性，強(qiáng)調(diào)他們?cè)诠芾砩鐣?huì)公共事務(wù)過(guò)程中的主動(dòng)性與服務(wù)性。根據(jù)技術(shù)性與價(jià)值性在不同歷史時(shí)期的具體構(gòu)成，我們可以把行政精神劃分為經(jīng)驗(yàn)性行政精神、理性化行政精神及超越性行政精神三種基本類型。

一

農(nóng)業(yè)社會(huì)中政治與行政混沌一體，政治、行政、宗教、道德等都處于一種未分化的狀態(tài)，用黑格爾的話來(lái)說(shuō)，“塵世政府就是神權(quán)政治，統(tǒng)治者也就是高級(jí)僧侶或上帝;國(guó)家制度和立法同時(shí)是宗教，而宗教和道德戒律，或更確切些說(shuō)，習(xí)俗，也同時(shí)是國(guó)家法律和自然法”②。雖然行政管理以某種方式頑強(qiáng)地表現(xiàn)出自己的某種存在，但這種所謂的行政一方面處于未分化狀態(tài)，和政治等混為一體，另一方面注定不過(guò)是政治統(tǒng)治的工具，和政治本身一樣都是為最高統(tǒng)治者服務(wù)，因而農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政管理就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，屬于統(tǒng)治行政。在這種政治與行政未分化狀態(tài)下的統(tǒng)治行政當(dāng)中，行政管理必然是以國(guó)家統(tǒng)治的形式體現(xiàn)出來(lái)。這種政治統(tǒng)治最典型的表現(xiàn)就是大大小小的統(tǒng)治者基于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的治國(guó)術(shù)。因而農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政精神是一種建立在統(tǒng)治者個(gè)人經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的行政精神，這種行政精神既無(wú)價(jià)值，也無(wú)理性。

農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史上盡管也出現(xiàn)過(guò)所謂的“貞觀之治”“康乾盛世”等，但都回避不了一個(gè)問(wèn)題，即它們的主要統(tǒng)治形式是皇帝或國(guó)王的專制統(tǒng)治。而為了維護(hù)皇帝或國(guó)王的專制統(tǒng)治，政治必然是強(qiáng)權(quán)式的。正如黑格爾在《歷史哲學(xué)》中所說(shuō):“各種政治制度都集中在皇帝一個(gè)人身上;道德的維系不再存在;只有皇帝的意志是最高無(wú)上的，在他的面前一切平等。皇帝周圍的那些被解放了的奴隸，時(shí)常是全帝國(guó)內(nèi)最有勢(shì)力的人;因?yàn)橐磺卸际仟?dú)斷行事，所以沒(méi)有差別?！@個(gè)獨(dú)夫?qū)Ｖ浦皇芤恢叵拗疲磺猩硕家艿降南拗啤褪撬劳?……特殊的主觀性毫無(wú)管束，毫無(wú)內(nèi)在性，既不前瞻，又不后顧，沒(méi)有懊悔，沒(méi)有希望，沒(méi)有恐懼，沒(méi)有思想;……因?yàn)檫@一切都包括著一定的條件和一定的目的，而這里每一個(gè)條件卻純粹是偶然的?！皇墙^無(wú)拘束的任性任意。它在別人意志中間不受絲毫限制，以致意志對(duì)于意志的關(guān)系可能稱為絕對(duì)主權(quán)對(duì)于絕對(duì)奴隸狀態(tài)的關(guān)系?！雹蹚?qiáng)權(quán)政治下的政治統(tǒng)治，其核心在于權(quán)力，政治生活中的核心目的就是為了爭(zhēng)奪最高權(quán)力。奪取權(quán)力，在大多數(shù)情況下也必然以強(qiáng)權(quán)方式進(jìn)行，為了維護(hù)和鞏固這種政治統(tǒng)治，最高統(tǒng)治者及其統(tǒng)治集團(tuán)也往往是通過(guò)炫耀權(quán)力來(lái)達(dá)到其鞏固統(tǒng)治的目的。因而在農(nóng)業(yè)社會(huì)其統(tǒng)治行政中，作為政治附屬物的行政管理不可能孕育出普遍的行政價(jià)值。建立在自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治行政下的君臣關(guān)系及上下級(jí)關(guān)系，就其實(shí)質(zhì)來(lái)講，是一種主奴關(guān)系，是一種建立在人身依附關(guān)系基礎(chǔ)上的上下級(jí)關(guān)系。這種強(qiáng)權(quán)式政治統(tǒng)治是為維護(hù)少數(shù)人利益而存在的，它無(wú)法也不可能承載我們現(xiàn)在所共享的自由、平等、人權(quán)等基本政治價(jià)值，更談不上公共行政所追求的相對(duì)獨(dú)立的基本價(jià)值。如果說(shuō)有，那也不過(guò)是強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治所帶來(lái)的副產(chǎn)品。

農(nóng)業(yè)社會(huì)中最高權(quán)力集中于皇帝或國(guó)王身上，以此種模型為基礎(chǔ)，大大小小的官僚在其統(tǒng)治范圍內(nèi)，也就是大大小小的土皇帝，他們?cè)诠芾砩鐣?huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，往往基于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策與管理，因而這種建立在個(gè)人意志基礎(chǔ)上的決策與管理必然表現(xiàn)出經(jīng)驗(yàn)性、隨意性與盲目性的特點(diǎn)。正像黑格爾在《歷史哲學(xué)》中描述法國(guó)的統(tǒng)治者一樣，“全部政治系統(tǒng)只維系在查理曼一人的權(quán)力和偉大以及他個(gè)人高貴的心靈”之上，雖然有下級(jí)的忠誠(chéng)與服從，但這種忠誠(chéng)與服從不是建立在現(xiàn)代公民意義上的對(duì)于國(guó)家的忠誠(chéng)與服從，而是建立在人身依附關(guān)系基礎(chǔ)上的，因而這種管理與服從雖然有著表面上的秩序與權(quán)威，但由于它執(zhí)著于特殊性、主觀性，因而它經(jīng)常為偶然性、反復(fù)無(wú)常和暴行所左右。④既然大小官僚基于生活經(jīng)驗(yàn)或憑借前人的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策，那么就表現(xiàn)出很強(qiáng)的隨意性，因?yàn)樗闹饕罁?jù)就是官僚自己的主觀意志，它取代了管理過(guò)程中所必須的科學(xué)論證及應(yīng)有的程序，僅僅憑借個(gè)人好惡，既不對(duì)管理過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查，也不對(duì)這種隨意決策所造成的后果進(jìn)行評(píng)估，因而決策就必然是盲目的。同時(shí)，農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政管理也缺乏現(xiàn)代社會(huì)所必需的專業(yè)知識(shí)。以科舉考試為例，它只是一種基于官僚錄用而設(shè)置的資格考試，這種考試主要考查的是一個(gè)人為官所需要的人文方面的知識(shí)，沒(méi)有也不可能有現(xiàn)代行政管理所需要的專業(yè)知識(shí)，因而這種經(jīng)驗(yàn)型管理是在農(nóng)業(yè)社會(huì)公共事務(wù)非常簡(jiǎn)單的情況下而產(chǎn)生的一種管理方式。所以在農(nóng)業(yè)社會(huì)中統(tǒng)治行政下所養(yǎng)成的行政精神只能是一種非理性的行政精神，或者說(shuō)是經(jīng)驗(yàn)性的行政精神——如果說(shuō)在農(nóng)業(yè)社會(huì)中還有行政精神存在的話。

在農(nóng)業(yè)社會(huì)一切都還處于混沌未分的情況下，國(guó)家的統(tǒng)治行為當(dāng)中蘊(yùn)含著最初級(jí)形式的行政管理，在這種行政管理實(shí)踐基礎(chǔ)上所生成的行政精神當(dāng)中包含著行政精神后來(lái)發(fā)育的因子，只不過(guò)在當(dāng)時(shí)，理性化及價(jià)值性的內(nèi)容都還以潛在的形式存在。

二

按照馬克斯·韋伯的說(shuō)法，近代以來(lái)，社會(huì)經(jīng)歷了一個(gè)祛魅化的過(guò)程。⑤世界的祛魅即意味著社會(huì)的理性化，意味著社會(huì)不再匍匐于神性或神秘莫測(cè)力量的控制或引導(dǎo)之下，人們?cè)诶硇缘闹敢拢D精確地解釋和認(rèn)知他所生活的世界。

理性精神在這里被化約為一種計(jì)算的能力，一種對(duì)事物之間因果規(guī)律的追求。在其本質(zhì)上，理性意味著在紛繁復(fù)雜的事物當(dāng)中尋求一種確定性，尋求一種確定性的知識(shí)，它傾向于把世界知識(shí)化，而且這種知識(shí)僅僅是一種技術(shù)的知識(shí)。因此，在追求確定性的過(guò)程中，理性主義就走向了技術(shù)化的道路。它把一切都企圖化約為技術(shù)化的知識(shí)，因?yàn)檫@種技術(shù)化的知識(shí)恰恰與確定性可以畫等號(hào)，與人們對(duì)確定性的追求相合拍。“技術(shù)和確定性在他看來(lái)是不可分隔地連在一起的，因?yàn)榇_定的知識(shí)，在他看來(lái)，是不需要在它自身之外尋找確定性的;知識(shí)，就是不僅以確定性終，而且也從確定性始，確定性貫徹始終的知識(shí)?！雹藜夹g(shù)的知識(shí)就是這樣的知識(shí)。技術(shù)化的知識(shí)，其優(yōu)越性就在于它從純粹無(wú)知中產(chǎn)生，可以被精確制定，確立為普遍化的規(guī)則，甚至可以被培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，成為一種技術(shù)化的力量。在理性精神的影響下，政治已經(jīng)被推進(jìn)為一種技術(shù)，一種可以被訓(xùn)練、掌握、培訓(xùn)的技術(shù)。

受這種理性精神的影響，公共行政也是可以理性化的。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)中公共行政更多的是提供服務(wù)而不是統(tǒng)治與管理，像教育、社會(huì)福利、公共衛(wèi)生、就業(yè)等問(wèn)題更多的具有技術(shù)屬性，需要按照技術(shù)的邏輯來(lái)思考和處理，因而也就需要受過(guò)此類專門訓(xùn)練的技術(shù)專家來(lái)進(jìn)行管理與解決。在這個(gè)意義上，行政管理是可以而且應(yīng)當(dāng)理性化的。公共行政首先被當(dāng)作是可以尋求確定性、排除偶然性的領(lǐng)域，而且是最為可靠的領(lǐng)域。因?yàn)樗幸粋€(gè)可靠的載體，這就是韋伯所說(shuō)的現(xiàn)代理性官僚制。在韋伯看來(lái)，發(fā)育成熟的現(xiàn)代理性官僚制，因其所能提供的精確性、穩(wěn)定性而具有了形式上、技術(shù)上的合理性，成為現(xiàn)代社會(huì)廣泛采用的一種普遍有效的組織形式。

這種建立在理性設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代官僚制行政管理，就成為理性精神的典型代表?，F(xiàn)代行政管理的理性化將從兩個(gè)方面得以繼續(xù)發(fā)展。

其一，是公共行政中的專業(yè)化。如前所述，農(nóng)業(yè)社會(huì)公共事務(wù)比較簡(jiǎn)單，不需要也沒(méi)有發(fā)展出專業(yè)化的行政管理。工業(yè)社會(huì)在其發(fā)展過(guò)程中，一方面，社會(huì)事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，迫切需要專門的組織來(lái)從事協(xié)調(diào)與管理工作，這個(gè)專門組織當(dāng)仁不讓的就是政府;另一方面，社會(huì)公共事務(wù)的日益復(fù)雜化，也在政府內(nèi)部得到體現(xiàn)，這就是政府內(nèi)部的職能分化與日益專門化。它要求政府以其專業(yè)化管理來(lái)回應(yīng)社會(huì)生活中日益發(fā)展的需求，這種需求促使行政管理的專業(yè)化與專門化得到更進(jìn)一步發(fā)展。正如有學(xué)者所說(shuō):“公共行政在很大程度上受到職業(yè)專家集團(tuán)的影響，這些專家包括科學(xué)家、工程師、健康專家、系統(tǒng)分析師、政策分析師、規(guī)劃師、電腦專家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等”，“政府創(chuàng)造了職業(yè)化，它讓職業(yè)具有合理性，它支持所有形式的職業(yè)化努力，它雇用數(shù)量永遠(yuǎn)在增長(zhǎng)的職業(yè)人員。職業(yè)專家為公共機(jī)構(gòu)提供了知識(shí)、培訓(xùn)和領(lǐng)導(dǎo);影響著公共政策進(jìn)程;決定著許多公共機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)。在公共服務(wù)中，職業(yè)專家獲得權(quán)力的途徑顯然是由于他們所受的專業(yè)化培訓(xùn)和擁有的知識(shí)”。⑦

其二，是公共行政中的技術(shù)主義與管理主義。技術(shù)是近代理性主義的本質(zhì)。對(duì)行政管理來(lái)說(shuō)，理性主義意味著行政管理可以被技術(shù)化，可以成為知識(shí)化的領(lǐng)域。當(dāng)威爾遜清晰地表達(dá)出政治與行政二分時(shí)，他所想說(shuō)的實(shí)際是，行政管理是一個(gè)事務(wù)性領(lǐng)域，是一個(gè)技術(shù)性領(lǐng)域，是與政治、價(jià)值無(wú)涉的領(lǐng)域，因而行政管理所遵循的當(dāng)然是技術(shù)的邏輯。正如威爾遜在其論文《行政學(xué)研究》中所指出的:“如果我看到一個(gè)殺氣騰騰的人在敏捷地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法，而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動(dòng)機(jī)。同樣，如果我見(jiàn)到一個(gè)徹底的君主主義者很好地管理著某一個(gè)公共機(jī)關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無(wú)需改變我作為共和主義者的特點(diǎn)。他可以為他的國(guó)王效勞，而我卻將繼續(xù)為民眾服務(wù)。但是我卻希望能像他為其統(tǒng)治者服務(wù)那樣為我的統(tǒng)治者服務(wù)?！雹嗤栠d實(shí)質(zhì)上是把行政管理當(dāng)作一種技術(shù)性的東西來(lái)看待。正因?yàn)槿绱?，它才可以為不同的?guó)家、為不同的統(tǒng)治者服務(wù)。如前所述，借助于現(xiàn)代官僚制這種高度技術(shù)化的組織載體，行政管理技術(shù)性的一面得以充分發(fā)展起來(lái)。此后，圍繞如何更有效地執(zhí)行政治意志，即如何既經(jīng)濟(jì)又有效率地完成政治命令或者政治所決定的任務(wù)，行政管理的技術(shù)化得到進(jìn)一步發(fā)展，這就是行政管理內(nèi)部的職能分工以及行政管理本身的專業(yè)化。法約爾認(rèn)為“管理就是實(shí)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制”⑨。古利克則在法約爾的基礎(chǔ)上，把行政管理的職能由管理的五項(xiàng)職能拓展為七項(xiàng)職能，即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告和預(yù)算。也就是我們所熟悉的POSDCRB。⑩法約爾、古利克等關(guān)于管理的五要素說(shuō)具有經(jīng)典性意義和深遠(yuǎn)影響，至少后來(lái)的管理以及行政管理中的管理過(guò)程學(xué)派都是按照這五種要素來(lái)進(jìn)行管理或行政管理。即使到了今天，行政管理無(wú)論是理論還是實(shí)踐基本上都是按照這種職能劃分來(lái)進(jìn)行的。此后，行政管理的研究與實(shí)踐也是在五種職能的基礎(chǔ)上才得以深入。隨著社會(huì)發(fā)展的需要，隨著社會(huì)公共事務(wù)的增加及日益復(fù)雜，人事管理、財(cái)政管理、審計(jì)管理等專業(yè)性比較強(qiáng)的行政管理部門逐漸發(fā)展起來(lái)。我們今天所看到的行政管理學(xué)科的繁榮以及行政管理學(xué)科之下眾多分支學(xué)科的發(fā)展，在某種意義上是這種理性化行政及理性化行政思維所帶來(lái)的產(chǎn)物。當(dāng)代新技術(shù)的發(fā)展，尤其是計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)的發(fā)展，使行政管理更加醉心于技術(shù)化的追求。

建立在理性設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代行政，從工業(yè)社會(huì)的理性化進(jìn)程中汲取充足的營(yíng)養(yǎng)，并且順應(yīng)這種社會(huì)發(fā)展要求，得到了充分發(fā)展。而這種理性行政的廣泛應(yīng)用也必然孕育出相應(yīng)的理性精神，只不過(guò)，這種理性精神是片面發(fā)展的理性精神。這種片面的理性精神其實(shí)在威爾遜、古德諾兩人政治與行政二分當(dāng)中就埋下了伏筆。當(dāng)行政管理祛除了價(jià)值負(fù)擔(dān)，變成一個(gè)純粹的事實(shí)性領(lǐng)域后，也就必然預(yù)示著行政管理當(dāng)中所孕育的精神只能是一種工具理性得到充分發(fā)展的精神。這意味著，管理行政之下的理性精神“將公共行政看做是一個(gè)領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域中，人們應(yīng)該應(yīng)用科學(xué)的方法來(lái)決定程序、解決問(wèn)題、測(cè)量效率和生產(chǎn)力，以及做許多其他應(yīng)該做的事情。管理科學(xué)的一個(gè)主要目標(biāo)就是客觀和公平地解釋行政現(xiàn)象，并致力于控制組織活動(dòng)中出現(xiàn)的不理性的政治和人類行為”?。

正因?yàn)槿绱?，建立在理性設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代管理行政，其傾向是一種封閉的管理，把行政管理當(dāng)作是一個(gè)封閉的體系，排斥民眾的參與?！靶?、工具理性、職業(yè)主義、實(shí)證主義的和功能主義認(rèn)識(shí)論以及管理領(lǐng)導(dǎo)力均是主流公共行政的根基”，它從功能的角度出發(fā)，把關(guān)注的焦點(diǎn)放在“經(jīng)濟(jì)、效率、績(jī)效、目標(biāo)維持和沖突管理”上，但恰恰是這種理性化的設(shè)計(jì)，忽視了行政管理中的民眾參與，把民眾看作是被動(dòng)的實(shí)體，被動(dòng)地接受政府的管理與干預(yù)，無(wú)法回應(yīng)民眾參與社會(huì)管理中的復(fù)雜性。?

對(duì)于現(xiàn)代理性行政體系中的行政人員來(lái)說(shuō)，盡管他們排除了個(gè)人的主觀任性，帶來(lái)了行政管理中的普遍性、確定性。但是這種普遍性與確定性是以犧牲行政人員的主動(dòng)性為代價(jià)的。在充分發(fā)展的現(xiàn)代官僚體系下，我們看到的是行政人員的按部就班、循規(guī)蹈矩?！肮倭胖髁x者關(guān)于他們的工作雖然有著非常狹隘的觀念，但卻堅(jiān)持認(rèn)為這種工作是重要的。他們堅(jiān)信他們的職責(zé)就是提供有效率的服務(wù)，他們的技術(shù)理性和精確測(cè)量顯示了他們對(duì)其職業(yè)的獻(xiàn)身?！?在這種按部就班、循規(guī)蹈矩中，行政人員成為無(wú)反思的、無(wú)批判性的存在，他們是一群有技術(shù)效率的、盲目效忠的、無(wú)批判的存在者，他們僅僅是政府及其行政管理中的“行動(dòng)的主體”，在某種意義上是無(wú)頭腦的。?

不僅如此，片面的理性化行政以及貫注于其中的工具理性精神，一方面造成行政管理以及行政管理知識(shí)的“碎片化”，另一方面導(dǎo)致行政管理中的工程主義。如前所述，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)分工不斷趨于加深的社會(huì)，表現(xiàn)在行政管理當(dāng)中，就在于隨著社會(huì)分工的加深而產(chǎn)生眾多需要政府進(jìn)行管理與協(xié)調(diào)的領(lǐng)域，進(jìn)而使行政管理內(nèi)部也越來(lái)越專業(yè)化與知識(shí)化。問(wèn)題在于這種專業(yè)化僅僅立足于本領(lǐng)域或者本部門內(nèi)，因而這種專業(yè)知識(shí)從社會(huì)整體來(lái)看，也就意味著“碎片化”，它僅僅是站在本部門的立場(chǎng)上去占有知識(shí)。在這個(gè)意義上，掌握著專門知識(shí)的行政人員確實(shí)也是“專家”，但這種專家必然擁有不充分的知識(shí)，缺乏對(duì)所管理的對(duì)象及問(wèn)題的整體化了解及把握，進(jìn)而也影響了對(duì)所管理的公共事務(wù)的反應(yīng)與判斷，并導(dǎo)致我們所熟悉的本位主義與部門主義。

把社會(huì)科學(xué)乃至人文科學(xué)按照自然科學(xué)的思維去理解，以及對(duì)行政管理領(lǐng)域的“碎片化”理解，導(dǎo)致的一個(gè)直接后果就是在管理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)，傾向于以一種工程主義的思維去解決，但是這種工程化的理解及解決至少產(chǎn)生了如下結(jié)果:越來(lái)越多地運(yùn)用理性和工具的方案來(lái)解決行政管理所面對(duì)的問(wèn)題;越來(lái)越多地集中政策制定以及對(duì)人文與價(jià)值的有意無(wú)意的忽視。?我們當(dāng)下所經(jīng)常看到的“重點(diǎn)工程”“形象工程”等其實(shí)就是這種技術(shù)主義迷思的結(jié)果。

三

后工業(yè)社會(huì)的興起，要求與之相應(yīng)的行政類型，這就是服務(wù)行政。進(jìn)而，也要求與之相適應(yīng)的行政精神類型。作為對(duì)工業(yè)社會(huì)理性行政精神的超越，后工業(yè)社會(huì)超理性的行政精神建立在后工業(yè)社會(huì)的豐富實(shí)踐基礎(chǔ)之上，它要求行政管理實(shí)踐面向處理人與人之間的關(guān)系，行政關(guān)系的核心是如何滿足后工業(yè)社會(huì)人們的差異性存在，并且適應(yīng)這種要求，使行政實(shí)踐在開(kāi)放性中凸顯出其價(jià)值性的一面。與后工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的服務(wù)型政府則歷史性地提出了行政精神的價(jià)值性的一面，確切地說(shuō)，這種價(jià)值精神就是要求行政管理具有一種倫理精神。公共行政具有技術(shù)性與價(jià)值性的兩重性。同樣，考察行政精神也應(yīng)該從這兩個(gè)維度入手。農(nóng)業(yè)社會(huì)行政精神的技術(shù)性與價(jià)值性兩個(gè)方面都是以潛在的形式存在，工業(yè)社會(huì)適應(yīng)理性要求而使行政管理按照理性精神得到充分發(fā)展，并且這種發(fā)展是以事實(shí)與價(jià)值的二分為前提的，這種發(fā)展使公共行政的工具理性精神得到片面張揚(yáng)，使技術(shù)性邏輯得到充分展現(xiàn)，而使公共行政的價(jià)值精神被遮蔽起來(lái)。但后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨，則歷史地提出了服務(wù)行政的要求，這也使公共行政中的價(jià)值精神得以凸顯，這種價(jià)值精神是公共行政原來(lái)就具有的，只不過(guò)，在農(nóng)業(yè)社會(huì)或工業(yè)社會(huì)，公共行政的價(jià)值精神要么被遮蔽，要么以扭曲的形式存在。后工業(yè)社會(huì)，社會(huì)發(fā)展的重心發(fā)生了根本性變化?！皬墓芾硐蚍?wù)的轉(zhuǎn)變，卻要求價(jià)值因素的介入，而且這種價(jià)值因素不是政治價(jià)值，而是一種道德價(jià)值?！比绻f(shuō)政治價(jià)值是一種外生價(jià)值的話，那么服務(wù)行政下的道德價(jià)值則是一種內(nèi)生價(jià)值，它是政府及其行政人員行為的直接依據(jù)。?后工業(yè)社會(huì)服務(wù)行政的日益發(fā)展，要求公共行政內(nèi)生價(jià)值得到充分呈現(xiàn)。這種內(nèi)生價(jià)值的要求，首先來(lái)自于行政管理對(duì)象發(fā)生了根本性變化。用貝爾的話來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)社會(huì)是人與自然之間的競(jìng)爭(zhēng)，因而它以人與自然界的關(guān)系為中心;工業(yè)社會(huì)是人與加工過(guò)的自然界之間的競(jìng)爭(zhēng)，因而它以人與機(jī)器之間的關(guān)系為中心;后工業(yè)社會(huì)則是人與人之間的競(jìng)爭(zhēng)，它以如何有效處理人與人之間的關(guān)系為核心。?在貝爾看來(lái)，后工業(yè)社會(huì)以服務(wù)業(yè)為核心，人與物之間的關(guān)系——不管這物是自然物還是人造物——已基本上得到解決，它主要面對(duì)的就是如何處理人與人之間的關(guān)系，在這里，社會(huì)的核心是如何圍繞人的生活需要而展開(kāi)，即根據(jù)社會(huì)所能提供的保健、教育、娛樂(lè)等社會(huì)服務(wù)來(lái)確定。顯然，這些用以促進(jìn)生活質(zhì)量提升的社會(huì)公共服務(wù)與政府都有著很大的關(guān)系，關(guān)鍵在于政府以什么方式來(lái)提供，是由政府自己獨(dú)自提供，還是由社會(huì)來(lái)共同提供。

行政管理所面對(duì)的任務(wù)以及它所要處理的核心問(wèn)題的歷史性變化，使得服務(wù)型政府成為必然，進(jìn)而也使行政精神中價(jià)值性的一面得到充分呈現(xiàn)。這種價(jià)值精神首先就在于要求公共行政對(duì)人的重視。如前所述，在農(nóng)業(yè)社會(huì)與工業(yè)社會(huì)中，人們主要面對(duì)的是人與物的關(guān)系，甚至人在某種程度上也被當(dāng)作物。工業(yè)社會(huì)中“生活是與經(jīng)過(guò)加工的自然界進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)”，它需人與人、人與物之間的協(xié)調(diào)，為適應(yīng)這種流水線式整齊劃一的生產(chǎn)需要，韋伯式的行政管理體系應(yīng)運(yùn)而生，從而使社會(huì)有效地組織起來(lái)。在這樣一個(gè)官僚化、科層化、組織化的世界中，不僅行政管理對(duì)象被當(dāng)作物來(lái)看待，甚至科層制體系中的行政人員也被當(dāng)作物來(lái)看待，他們只不過(guò)是整個(gè)官僚制機(jī)器高效運(yùn)轉(zhuǎn)、精密協(xié)作的一顆螺絲釘而已。而當(dāng)人與人之間的關(guān)系成為行政管理所要處理的核心，以什么方式為人的生活與發(fā)展提供他們所需要的服務(wù)時(shí)，也就自然而然地提出了要以人的方式來(lái)對(duì)待人的要求。這是行政管理價(jià)值性呈現(xiàn)的歷史支點(diǎn)。

而當(dāng)以人作為思考行政管理的起點(diǎn)時(shí)，這里的人不是抽象化的人，不是自然狀態(tài)中的人，而是處在現(xiàn)實(shí)生活中的人，是在具體社會(huì)情境中去理解的人。從這個(gè)意義上，自然要求行政管理在差異化當(dāng)中去理解人。這意味著行政管理者不再居高臨下，而是在與他人的共同交往中去理解他人的處境，他人的處境顯然不可能是齊一化的，而正是在差異化理解中，行政管理者才能真正了解被服務(wù)者的真正需要，也才能確定以何種方式去提供他們所需要的公共服務(wù)。在這里，需要傾聽(tīng)，需要在非中心化的場(chǎng)域中去關(guān)注后工業(yè)社會(huì)行政關(guān)系或者公共管理關(guān)系的歷史性變化，它需要行政管理者以開(kāi)放的心態(tài)來(lái)面對(duì)這種變化，即要求公共行政不再以權(quán)威方式來(lái)建構(gòu)公共行政實(shí)踐，而是以服務(wù)的態(tài)度來(lái)建構(gòu)其行政實(shí)踐，不再致力于宏大的政治敘事，而是從生活政治的角度去理解后工業(yè)社會(huì)行政實(shí)踐的歷史性變化。

后工業(yè)社會(huì)行政精神對(duì)價(jià)值、倫理的關(guān)注，還意味著對(duì)行政管理者主體性的關(guān)注。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，皇帝與官僚、上級(jí)與下級(jí)之間是一種主奴關(guān)系，存在著各種各樣的人身依附關(guān)系，這也決定了在農(nóng)業(yè)社會(huì)中不可能有行政人員的主體意識(shí)。工業(yè)社會(huì)雖然以主體意識(shí)的確立為前提，也恰恰依靠這種主體意識(shí)獲得了社會(huì)發(fā)展源源不絕的動(dòng)力，但在行政管理領(lǐng)域，行政人員不可能擁有獨(dú)立的主體意識(shí)，不可能有所謂的主體性的獲得，他僅僅是被動(dòng)執(zhí)行上級(jí)命令的工具，僅僅是一個(gè)“行動(dòng)著的主體”，這個(gè)“行動(dòng)著的主體”是不具有主體性的，是無(wú)頭腦的。然而當(dāng)后工業(yè)社會(huì)服務(wù)行政歷史性地出場(chǎng)時(shí)，也就意味著政府必須以一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體的形式出現(xiàn)，意味著它必須獲得主體性?！霸谡捌涔残姓且粋€(gè)相對(duì)純粹的行動(dòng)領(lǐng)域的時(shí)候，按照科學(xué)化、技術(shù)化的路徑加以建構(gòu)是合理的”，“然而，在政府擁有了主體性的時(shí)候，就必須同時(shí)擁有價(jià)值因素。在某種意義上，政府的主體性恰恰是由其所擁有的價(jià)值因素來(lái)確定的，是價(jià)值因素賦予了它主體性”。?正是這種主體性的獲得，使得行政人員不再亦步亦趨，而是根據(jù)對(duì)具體情境的理解，主動(dòng)地、創(chuàng)造性地去完成行政管理任務(wù)。

行政人員主體性的獲得，使得行政人員在歷史上第一次具有了反思性。行政管理并不是純粹的理論思辨，它是一個(gè)行動(dòng)的世界。工業(yè)社會(huì)的管理行政將行政人員設(shè)計(jì)成為被動(dòng)的、機(jī)械的執(zhí)行者，在這種環(huán)境下成長(zhǎng)起來(lái)的行政管理者注定是一群無(wú)反思能力、缺少批判性的群體，他們?cè)趧傂缘墓倭朋w系內(nèi)從事著日常性的、慣例性的工作，日復(fù)一日，年復(fù)一年，循環(huán)往復(fù)。但是，作為行動(dòng)的世界，作為一個(gè)要求提供差異性服務(wù)的領(lǐng)域，服務(wù)行政要求行政管理者是反思性、批判性的?！肮残姓芾碚叩男袆?dòng)總是要求反思式判斷，即什么是‘合適’的行動(dòng)?我對(duì)管理的責(zé)任是什么?我對(duì)自己的責(zé)任是什么?我的行動(dòng)對(duì)于我所服務(wù)的公眾意味著什么?”?對(duì)行政管理者反思能力的強(qiáng)調(diào)，需要行政人員將反思置于行政管理的日常生活世界中來(lái)理解，需要行政人員在與他人的互動(dòng)中來(lái)建構(gòu)行政管理實(shí)踐。對(duì)他者的關(guān)注也就自然而然地需要去關(guān)注他者的差異性。這種反思“不應(yīng)該被限定在一種智力和個(gè)體基礎(chǔ)上的實(shí)踐，它不僅僅包括個(gè)人在組織世界里審視他或她存在或批判知識(shí)和方法。相反，反思應(yīng)該植根于生活經(jīng)驗(yàn)，并承認(rèn)我們通過(guò)與周圍的其他人互動(dòng)來(lái)建構(gòu)我們的社會(huì)世界”?。

強(qiáng)調(diào)后工業(yè)社會(huì)服務(wù)行政條件下的行政價(jià)值精神的歷史性生成及其豐富內(nèi)涵，并不意味著公共行政的技術(shù)性一面不需要了，也不意味著公共行政實(shí)踐中不需要科學(xué)精神、理性精神。后工業(yè)社會(huì)服務(wù)型政府的歷史性生成，為公共行政中的技術(shù)性與價(jià)值性的統(tǒng)一提供了歷史性機(jī)緣，也使行政精神的兩個(gè)方面在后工業(yè)社會(huì)背景下得到完全呈現(xiàn)。服務(wù)型政府“把科學(xué)化、技術(shù)化追求與價(jià)值追求統(tǒng)一起來(lái)，甚至讓科學(xué)化、技術(shù)化追求從屬于和服務(wù)于價(jià)值理念”?。至于行政精神中的科學(xué)性、技術(shù)性的一面如何與價(jià)值性的一面統(tǒng)一，它們?cè)谛姓芾韺?shí)踐中的運(yùn)作邏輯如何，我們會(huì)另文專門闡述。［本文受到江蘇省“青藍(lán)工程資助”項(xiàng)目、中國(guó)博士后特別資助項(xiàng)目“走向服務(wù)型政府的行政精神研究”(項(xiàng)目號(hào):2014T70496)資助］

①赫伯特·西蒙:《管理行為》，楊礫等譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第45頁(yè)。

②黑格爾:《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)等譯，商務(wù)印書館1961年版，第357頁(yè)。

③④黑格爾:《歷史哲學(xué)》，王造時(shí)譯，上海書店出版社2006年版，第294～295、347～349頁(yè)。省略號(hào)為引者所加。

⑤馬克斯·韋伯:《學(xué)術(shù)與政治》，馮克利譯，三聯(lián)書店2005年版，第29頁(yè)。

⑥邁克爾·歐克肖特:《政治中的理性主義》，張汝倫譯，上海譯文出版社2004年版，第11頁(yè)。

⑦??????全鐘燮:《公共行政的社會(huì)建構(gòu):解釋與批判》，孫柏瑛等譯，北京大學(xué)出版社 2008年版，第 4、70、26、133、179、103、131 頁(yè)。

⑧轉(zhuǎn)引自彭和平等編《公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997年版，第24～25頁(yè)。

⑨法約爾:《工業(yè)管理與一般管理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1982年版，第5頁(yè)。

⑩丁煌:《西方行政學(xué)說(shuō)史》，武漢大學(xué)出版社2004年版，第114頁(yè)。

????張康之:《尋找公共行政的倫理視角》(修訂版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012 年版，第303、303、303、303 頁(yè)。

?丹尼爾·貝爾:《后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨》，高銛?shù)茸g，商務(wù)印書館1984年版，第133～134頁(yè)。