中央與地方政府間的支出事項(xiàng)及責(zé)任劃分研究

河北省財(cái)政科學(xué)與政策研究所 成 軍

一、中央與地方政府間財(cái)政支出事項(xiàng)及責(zé)任劃分的現(xiàn)狀

現(xiàn)在中央與地方政府之間的事權(quán)有一個(gè)總體的劃分，中央財(cái)政主要承擔(dān)國防、武警、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)等所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出;地方財(cái)政則主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。

本文以2011年政府收支分類科目的支出功能分類和經(jīng)濟(jì)分類科目為參考，按照省內(nèi)支出全覆蓋的要求初步歸納出了一般公共服務(wù)、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化文物、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)節(jié)、人口與計(jì)劃生育、體育、傳媒、國土資源管理、市場(chǎng)監(jiān)管等18個(gè)類249項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任。其中，中央承擔(dān)10項(xiàng)，占總數(shù)的4%;地方承擔(dān)161項(xiàng)，占總數(shù)的64.7%;中央與地方共擔(dān)支出責(zé)任78項(xiàng)，占總數(shù)的31.3%。按照中央承擔(dān)程度，中央與地方共擔(dān)支出責(zé)任又可分為:中央承擔(dān)絕大部分支出責(zé)任31項(xiàng)，以中央負(fù)擔(dān)為主的10項(xiàng)，中央與地方均擔(dān)的8項(xiàng)，中央對(duì)地方補(bǔ)助的29項(xiàng)。

中央承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任，包括:農(nóng)村貧困家庭學(xué)生免教科書費(fèi)、天然林保護(hù)、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草、外來物種管理、鐵路建設(shè)、避孕藥具、氣象專項(xiàng)、國稅征管、國家安全系統(tǒng)業(yè)務(wù)基本支出等。

中央承擔(dān)絕大部分支出責(zé)任，包括:全國專項(xiàng)普查活動(dòng)、國家專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)、地震管理事務(wù)、地震其他專項(xiàng)、氣象管理事務(wù)、氣象服務(wù)、預(yù)備役部隊(duì)、公共安全信息化建設(shè)、武警駐地營房建設(shè)、武警生活補(bǔ)貼、消防業(yè)務(wù)費(fèi)、警衛(wèi)業(yè)務(wù)費(fèi)、國家級(jí)重大專項(xiàng)文物保護(hù)工程、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)縣耕地地力保護(hù)、退耕還林、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、防沙治沙、大型水利工程、人畜飲水、國家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國家重點(diǎn)企業(yè)技術(shù)改造、按中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的軍供糧差價(jià)補(bǔ)貼、老少邊窮地區(qū)廣播電視“村村通”工程、國土資源大調(diào)查、地質(zhì)及礦產(chǎn)資源調(diào)查、特大型地質(zhì)災(zāi)害防治、國外風(fēng)險(xiǎn)勘查、海洋調(diào)查評(píng)價(jià)、海洋防災(zāi)減災(zāi)等。

以中央負(fù)擔(dān)為主的支出責(zé)任，包括:中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)、財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助、就業(yè)補(bǔ)助、撫恤、城市居民最低生活保障、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、國道新建改建、土地資源調(diào)查等。

中央與地方各承擔(dān)50%的支出責(zé)任，包括:中小學(xué)校舍修建、農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村沼氣建設(shè)、重大畜牧疫情防治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食財(cái)務(wù)掛賬利息補(bǔ)貼、計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)等。

中央對(duì)地方補(bǔ)助事項(xiàng)，包括:紀(jì)檢監(jiān)察大要案辦案、民族宗教工作專項(xiàng)、禁毒、公共安全技術(shù)裝備、公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維修、困難地區(qū)中小學(xué)教職工工資、退役安置、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理、重大疾病預(yù)防控制、農(nóng)村衛(wèi)生、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、城鎮(zhèn)排污設(shè)施建設(shè)、危險(xiǎn)污染源治理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、糧食風(fēng)險(xiǎn)金、小型農(nóng)田水利建設(shè)、節(jié)水灌溉、港口建設(shè)、民用航空建設(shè)、節(jié)能降耗、高新技術(shù)應(yīng)用、市場(chǎng)建設(shè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)、儲(chǔ)備糧(油)庫建設(shè)、中小企業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)、耕地開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)、土地整理、地質(zhì)及礦產(chǎn)資源調(diào)查等。

以上統(tǒng)計(jì)顯示，在我國現(xiàn)行的中央集權(quán)行政管理模式和財(cái)權(quán)相對(duì)集中財(cái)政管理體制下，中央與地方的事權(quán)間有著千絲萬縷的聯(lián)系，中央財(cái)政以各種專款的形式對(duì)地方除科學(xué)技術(shù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、體育、市場(chǎng)監(jiān)管以外的14類中近1/3的財(cái)政支出責(zé)任事項(xiàng)產(chǎn)生著程度不同的影響。現(xiàn)行中央與地方政府間支出責(zé)任劃分格局是在長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中逐步演變、不斷完善的結(jié)果，有其合理性的一面，但也存在著一定的不可回避的問題。

二、中央與地方間財(cái)政支出責(zé)任劃分的問題及原因

(一)中央與地方政府職責(zé)和財(cái)政責(zé)權(quán)不對(duì)稱，降低了公共資源的配置效率。

1.不屬于地方政府的職責(zé)，卻由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)較多。由于缺乏制度化的政府間職能劃分規(guī)則，一些本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的財(cái)政支出，卻轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)政府，加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。如預(yù)備役部隊(duì)、兵役征集、民兵預(yù)備役部隊(duì)訓(xùn)練基地及武器彈藥倉庫建設(shè)與管理、執(zhí)勤部隊(duì)營房建設(shè)、生活補(bǔ)貼、消防業(yè)務(wù)費(fèi)、警衛(wèi)業(yè)務(wù)費(fèi)等國防支出，財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助、退役安置、扶貧開發(fā)等社會(huì)保障和就業(yè)支出，海域使用管理、海洋環(huán)境保護(hù)與監(jiān)測(cè)、海洋調(diào)查評(píng)價(jià)、海洋執(zhí)法監(jiān)察、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋資源社會(huì)公益服務(wù)等國土海洋資源管理支出，地震、氣象等部門的個(gè)人和公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等中央部門支出。

2.屬于地方政府職責(zé)，但財(cái)政支出責(zé)任和財(cái)力卻集中在中央。如技術(shù)裝備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維修、信息化建設(shè)等公共安全支出，中小學(xué)教職工工資、中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)、中小學(xué)校舍修建等教育支出，就業(yè)補(bǔ)助、撫恤、城市居民最低生活保障、農(nóng)村居民最低生活保障等社會(huì)保障和就業(yè)支出，農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村衛(wèi)生等醫(yī)療衛(wèi)生支出，城鎮(zhèn)排污設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等環(huán)境保護(hù)，糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、耕地地力保護(hù)、小型農(nóng)田水利建設(shè)、節(jié)水灌溉、人畜飲水、農(nóng)村沼氣建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等農(nóng)業(yè)支出，公路建設(shè)等交通運(yùn)輸支出，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能降耗、市場(chǎng)建設(shè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)、中小企業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)節(jié)支出，土地整理等國土海洋資源支出，存在責(zé)權(quán)與財(cái)力相分離問題。

3.中央和地方政府職責(zé)交叉嚴(yán)重，財(cái)政支出責(zé)任的共擔(dān)事項(xiàng)過多。從現(xiàn)狀中可以看出，地方政府近1/3的財(cái)政支出事項(xiàng)由中央財(cái)政承擔(dān)著不同程度的責(zé)任。中央與地方財(cái)政對(duì)義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等中部分事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了按比例承擔(dān)，但仍有近40%的事項(xiàng)是以中央對(duì)地方補(bǔ)助的形式出現(xiàn)的，也就是說，中央財(cái)政承擔(dān)著若有若無的責(zé)任，需要各地通過不同形式的爭取。由于中央各主管部門掌管著大量?？睿胤秸扇　芭懿窟M(jìn)京跑步進(jìn)廳”等辦法，而且從中央財(cái)政得到最多的是一次性資助項(xiàng)目。這不但需要投入一定的爭取成本，而且由于中央主管部門的一些決策多是依據(jù)請(qǐng)示和報(bào)告做出的，很不規(guī)范，還容易出現(xiàn)“撒芝麻鹽”現(xiàn)象，體現(xiàn)出了資金分配的低效率和資金分配的不科學(xué)性、不準(zhǔn)確性。

(二)現(xiàn)行行政體制體現(xiàn)了集權(quán)模式，卻影響了分級(jí)財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性。

1.地方財(cái)政支出受上級(jí)政策干預(yù)過多、有責(zé)無權(quán)。許多政策法規(guī)對(duì)財(cái)政支出規(guī)定了明確增長要求，如農(nóng)業(yè)、科技、教育、政法、計(jì)劃生育、文化、衛(wèi)生等法規(guī)，比較大的財(cái)政支出項(xiàng)目幾乎都涵蓋了，當(dāng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不樂觀時(shí)，這些規(guī)定的增長幅度可能會(huì)超出地方財(cái)力的承受范圍，沖擊著地方財(cái)政的穩(wěn)固和平衡。

2.上級(jí)政府出政策，下級(jí)政府“買單”。如調(diào)整工資、軍轉(zhuǎn)干部安置、學(xué)生畢業(yè)分配等政策性增人增資，下級(jí)很難控制，增加了地方財(cái)政預(yù)算編制的不可預(yù)測(cè)性。

3.上級(jí)安排的多為“釣魚”項(xiàng)目，要求地方配套相應(yīng)比例資金。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，地方近幾年省級(jí)新增財(cái)力部分，多由于中央財(cái)政對(duì)地方的農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、社保等方面項(xiàng)目的配套，多數(shù)市縣財(cái)政受財(cái)力所限配套資金容易出現(xiàn)難以落實(shí)的情況。既加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不利于項(xiàng)目的順利實(shí)施。

究其原因:一是中央與地方政府的事權(quán)邊界不清。我國憲法第107條規(guī)定了地方政府行使的職權(quán):“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。”至于省、市、縣、鄉(xiāng)的具體職責(zé)并沒有進(jìn)行分別闡述。轄區(qū)是重疊的，省級(jí)政府包括市級(jí)政府，市級(jí)政府包括縣級(jí)政府，縣級(jí)政府又包括鄉(xiāng)級(jí)政府，各層級(jí)政府具體事務(wù)界定不清、責(zé)權(quán)交叉，再加上地方政府與市場(chǎng)的邊界不清，導(dǎo)致政府間相互推諉、事權(quán)交叉等現(xiàn)象。同時(shí)，我國當(dāng)前正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等一系列新的政府管理責(zé)權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任也需要界定。二是中央對(duì)地方的財(cái)政支出范圍界定不清。1994年，我國全面實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，確定了中央對(duì)地方財(cái)政收入和財(cái)政支出責(zé)任劃分的總體框架。這次改革對(duì)于財(cái)政收入的劃分比較明確，但對(duì)于財(cái)政支出責(zé)任的界定卻十分籠統(tǒng)，中央與地方財(cái)政支出的具體范圍很不明確，中央與地方政府間財(cái)政支出責(zé)任在具體實(shí)施過程中出現(xiàn)了范圍不清、界限不明、支出責(zé)任交叉等問題。三是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度不完善。均衡撥款形式的轉(zhuǎn)移支付力度太小，幾次財(cái)政體制調(diào)整都是中央和省集中地方的財(cái)力，而轉(zhuǎn)移支付卻沒有相應(yīng)跟上，在地方財(cái)力增量相對(duì)縮減的情況下，加劇了地方財(cái)政，特別是市縣財(cái)政的困難程度。轉(zhuǎn)移支付種類過多，體系過于龐雜。目前省對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付，有稅收返還、原財(cái)政體制定額補(bǔ)助、增加工資轉(zhuǎn)移支付、專款補(bǔ)助、年終結(jié)算補(bǔ)助、臨時(shí)補(bǔ)助等6種。此外，原財(cái)政體制上解也算一種自下而上的轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)撥款形式的轉(zhuǎn)移支付力度相對(duì)過大，且在轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法上對(duì)因素選擇不夠全面，對(duì)特殊因素考慮不夠，不利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

三、合理劃分中央與地方事權(quán)及財(cái)政支出責(zé)任的基本思路

(一)劃分中央與地方政府間事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的指導(dǎo)思想。

國家在行使對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的經(jīng)濟(jì)管理責(zé)權(quán)時(shí)，中央與地方政府應(yīng)有所側(cè)重。中央政府負(fù)責(zé)涉及國家整體利益和核心競(jìng)爭力的、跨區(qū)域的、地方政府無法獨(dú)立承擔(dān)或完成的公共管理事務(wù)及屬于國家基本政策執(zhí)行中的公共管理事務(wù)。而地方政府則側(cè)重于中央政策的執(zhí)行和規(guī)劃的實(shí)施等執(zhí)行性公共事務(wù)管理責(zé)任，其中，省級(jí)政府管理國家授權(quán)或委托的及全省范圍內(nèi)綜合管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、社會(huì)穩(wěn)定、事業(yè)發(fā)展、督導(dǎo)檢查等宏觀管理和支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展職能;凡是轄區(qū)內(nèi)需要執(zhí)行的、與轄區(qū)利益最直接的、能夠獨(dú)立完成和負(fù)擔(dān)的公共管理事務(wù)，由市、縣級(jí)政府來管理。

以中央與地方政府間的事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，以解決財(cái)政職能越位、缺位和錯(cuò)位問題為突破口，同時(shí)考慮到公共物品的層次性、效益外溢性，以及政府提供公共物品的效率性、公平性、民主性，合理劃分中央與地方的財(cái)政支出責(zé)任，理順國家財(cái)政管理體制，使中央和地方財(cái)力與責(zé)權(quán)基本上相統(tǒng)一，形成劃分科學(xué)、責(zé)權(quán)匹配、集散適度、調(diào)控有力的配置格局。一方面，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力差距，增強(qiáng)中央政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的能力;另一方面，通過充分調(diào)動(dòng)地方政府增收節(jié)支的積極性提高其根據(jù)本轄區(qū)居民公共需求偏好提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。

(二)劃分中央與地方政府間財(cái)政支出責(zé)任的總體目標(biāo)。

1.實(shí)現(xiàn)中央與地方政府間的責(zé)任清晰、負(fù)擔(dān)明確。重點(diǎn)劃分義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、涉農(nóng)服務(wù)、政法建設(shè)、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、資源管理、文化事業(yè)、科技研發(fā)、市場(chǎng)監(jiān)管、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的支出責(zé)任。凡屬中央政府承擔(dān)的財(cái)政支出，不得以任何形式轉(zhuǎn)嫁給地方財(cái)政;中央委托地方政府承辦的事務(wù)，要足額安排對(duì)下專項(xiàng)經(jīng)費(fèi);屬于共同事務(wù)，應(yīng)根據(jù)各方受益程度，確定合理的負(fù)擔(dān)比例。

2.保證國家宏觀政策和發(fā)展規(guī)劃的順利實(shí)施。通過把握好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系，科學(xué)界定政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大職責(zé)，強(qiáng)化宏觀政策調(diào)控，優(yōu)化政府資源配置，促進(jìn)國家宏觀政策的落實(shí)，著力解決地區(qū)貧困、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大問題，推動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的較快、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

(三)中央與地方政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分的主要原則。

1.按照分級(jí)財(cái)政要求劃分財(cái)政支出責(zé)任的原則。在分級(jí)財(cái)政體制下，中央與地方政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分的基本原則是財(cái)政支出責(zé)任分級(jí)負(fù)擔(dān)原則，即哪一級(jí)政府擁有某項(xiàng)職責(zé)，那么該級(jí)政府就應(yīng)履行與之相對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任。凡屬兩級(jí)以上政府或兩個(gè)以上同級(jí)政府共同承辦的公共事務(wù)，就要建立政府共擔(dān)機(jī)制，并確定財(cái)政支出的合理分擔(dān)比例。

2.按照受益范圍劃分財(cái)政支出責(zé)任的原則。指依照公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍來有效地劃分地方各級(jí)政府的職能，并依此作為劃分財(cái)政支出責(zé)任的依據(jù)。一般公共服務(wù)事項(xiàng)的運(yùn)行管理應(yīng)以屬地為主，凡是適宜于基層政府管理和實(shí)施的義務(wù)教育、公共安全、農(nóng)業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社區(qū)管理等事項(xiàng)，其相應(yīng)的事項(xiàng)管理財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)下放到地方政府，以提高公共管理的效率和政治民主的廣泛性。對(duì)于跨區(qū)域和需要上級(jí)協(xié)調(diào)的事項(xiàng)(如河流域整治、環(huán)境治理、地界勘定、道路建設(shè)等)由中央政府負(fù)責(zé)，并承擔(dān)主要財(cái)政支出責(zé)任。

3.按照效益外溢性劃分財(cái)政支出責(zé)任的原則。作為城鄉(xiāng)社區(qū)居民必需的生存與發(fā)展條件所涉及的重要公共物品，如義務(wù)教育、社會(huì)治安、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等，不僅需要大量的財(cái)力投入，而且具有正效益的外溢性。為了實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，中央政府必須通過轉(zhuǎn)移支付以不同比例分擔(dān)地方政府直接提供這些重要公共物品的成本，對(duì)其正效益外溢性進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，以保證提供這些公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上的基本需求。

4.按照財(cái)政收入籌集能力劃分財(cái)政支出責(zé)任的原則。為了滿足地方政府履行公共物品提供責(zé)權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任配置的需要，必須以相應(yīng)層次政府財(cái)政收入籌集能力、財(cái)政收入種類的縱向配置相適應(yīng)。按照財(cái)政支出責(zé)任配置與財(cái)政收入籌集能力相適應(yīng)的原則，中央財(cái)政須通過加大一般轉(zhuǎn)移支付力度和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，來保證地方政府為轄區(qū)居民提供基本公共服務(wù)的需要。

(四)中央與地方政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分的目標(biāo)模式。

1.一般公共服務(wù)。地方財(cái)政按隸屬關(guān)系承擔(dān)行政管理事務(wù)的基本支出。信息統(tǒng)計(jì)、防震減災(zāi)、氣象服務(wù)等公共管理支出，由中央與地方財(cái)政，建立政府間聯(lián)辦公共事項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)共擔(dān)機(jī)制。中央財(cái)政對(duì)地方民族宗教事務(wù)給予補(bǔ)助。

2.國防。國防直接關(guān)系到國家主權(quán)，國防支出屬于中央政府的財(cái)政支出責(zé)任，將地方政府承擔(dān)的民兵、人民防空、國防教育、民兵預(yù)備役部隊(duì)訓(xùn)練基地及武器彈藥倉庫建設(shè)與管理等支出上劃為中央支出責(zé)任。

3.公共安全。公共安全支出由地方財(cái)政按照隸屬關(guān)系負(fù)擔(dān)。省財(cái)政對(duì)市縣基層法院建設(shè)、信息化建設(shè)、特別業(yè)務(wù)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)助，以確保按照正常標(biāo)準(zhǔn)提供公共安全服務(wù)。中央財(cái)政對(duì)地方禁毒事務(wù)給予補(bǔ)助。

4.教育。目前實(shí)行的是中央與地方財(cái)政間的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)共擔(dān)機(jī)制。當(dāng)這種經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制完善后，應(yīng)將基數(shù)劃給地方政府，由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，以提高義務(wù)教育的針對(duì)性和有效性。其他教育相關(guān)支出由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

5.文物。國家級(jí)文物保護(hù)，應(yīng)采取中央負(fù)擔(dān)為主、地方負(fù)擔(dān)為輔的財(cái)政支出責(zé)任劃分模式。其他文物保護(hù)支出由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

6.社會(huì)保障。應(yīng)建立全國統(tǒng)一、可自由流動(dòng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助由中央負(fù)擔(dān);退役安置由中央負(fù)擔(dān)。中央財(cái)政對(duì)地方自然災(zāi)害根據(jù)災(zāi)害程度給予補(bǔ)助。其他社會(huì)保障支出由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

7.醫(yī)療衛(wèi)生。一般醫(yī)療衛(wèi)生支出由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。中央財(cái)政對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理和重大疾病預(yù)防控制給予補(bǔ)助。

8.環(huán)境保護(hù)。一般環(huán)境保護(hù)支出由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。中央財(cái)政負(fù)擔(dān)天然林保護(hù)、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草及環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察專項(xiàng)支出，并對(duì)危險(xiǎn)污染源治理給予補(bǔ)助。

9.農(nóng)業(yè)。外來物種管理和扶貧開發(fā)，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān);防沙治沙和大型水利工程，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方財(cái)政配套;糧食風(fēng)險(xiǎn)金和重大畜牧疫情防治，由中央和地方財(cái)政按比例承擔(dān);退耕還林、森林生態(tài)效益補(bǔ)償，采取中央負(fù)擔(dān)為主、地方負(fù)擔(dān)為輔的財(cái)政支出劃分模式;中央財(cái)政對(duì)草原草場(chǎng)保護(hù)和防汛歲修抗旱給予補(bǔ)助。

10.交通運(yùn)輸。鐵路建設(shè)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān);港口建設(shè)和民用航空建設(shè)，采取中央負(fù)擔(dān)為主、地方負(fù)擔(dān)為輔的財(cái)政支出劃分模式。公路建設(shè)和維護(hù)支出由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

11.經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)節(jié)。國家糧油差價(jià)補(bǔ)貼，由中央和地方財(cái)政按比例承擔(dān);中央財(cái)政對(duì)高新技術(shù)應(yīng)用、儲(chǔ)備糧(油)庫建設(shè)、糧食財(cái)務(wù)掛賬利息補(bǔ)貼給予補(bǔ)助。

12.人口與計(jì)劃生育。避孕藥具計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)，由中央和地方財(cái)政按比例承擔(dān)。其他人口與計(jì)劃生育支出由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

13.傳媒。中央財(cái)政對(duì)廣播電視能力建設(shè)給予相應(yīng)的補(bǔ)助。其他傳媒支出由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

14.國土資源。國土資源大調(diào)查和海洋資源管理，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān);地方配套耕地開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)，由中央和地方財(cái)政按比例承擔(dān);中央財(cái)政對(duì)土地資源調(diào)查、地質(zhì)及礦產(chǎn)資源調(diào)查、地質(zhì)災(zāi)害防治、國外風(fēng)險(xiǎn)勘查給予補(bǔ)助。

四、實(shí)現(xiàn)我國中央與地方事權(quán)合理劃分的對(duì)策建議

(一)調(diào)整完善中央與地方政府間財(cái)政支出責(zé)任事項(xiàng)。

1.將體現(xiàn)國家主權(quán)(如軍隊(duì))和全國性財(cái)政支出事項(xiàng)(如地震、氣象、海洋、基本養(yǎng)老保險(xiǎn))，調(diào)整為由中央財(cái)政承擔(dān)。包括:預(yù)備役部隊(duì)、兵役征集、執(zhí)勤部隊(duì)營房建設(shè)、生活補(bǔ)貼、消防業(yè)務(wù)費(fèi)、警衛(wèi)業(yè)務(wù)費(fèi)等國防支出，財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助、退役安置、扶貧開發(fā)等社會(huì)保障和就業(yè)支出，海域使用管理、海洋環(huán)境保護(hù)與監(jiān)測(cè)、海洋調(diào)查評(píng)價(jià)、海洋執(zhí)法監(jiān)察、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋資源社會(huì)公益服務(wù)等國土海洋資源管理支出，地震、氣象等部門的個(gè)人和公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等中央部門支出。

2.將便于地方管理(如公共安全)和地方性財(cái)政支出事項(xiàng)(如基本的義務(wù)教育、社會(huì)保障、衛(wèi)生醫(yī)療和一般性的環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、公路交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)節(jié))，調(diào)整為由地方財(cái)政承擔(dān)。包括:技術(shù)裝備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維修、信息化建設(shè)等公共安全支出，中小學(xué)教職工工資、中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)、中小學(xué)校舍修建等教育支出，就業(yè)補(bǔ)助、撫恤、城市居民最低生活保障、農(nóng)村居民最低生活保障等社會(huì)保障和就業(yè)支出，農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村衛(wèi)生等醫(yī)療衛(wèi)生支出，城鎮(zhèn)排污設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等環(huán)境保護(hù)，糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、耕地地力保護(hù)、小型農(nóng)田水利建設(shè)、節(jié)水灌溉、人畜飲水、農(nóng)村沼氣建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等農(nóng)業(yè)支出，公路建設(shè)等交通運(yùn)輸支出，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能降耗、市場(chǎng)建設(shè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)、中小企業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)節(jié)支出，土地整理等國土海洋資源支出。

3.將具有外部性(如防震減災(zāi))和共同財(cái)政支出事項(xiàng)(如民兵)，調(diào)整為由中央與地方財(cái)政共同承擔(dān)。包括:防震減災(zāi)、民兵預(yù)備役部隊(duì)訓(xùn)練基地及武器彈藥倉庫建設(shè)與管理。

(二)規(guī)范中央與地方政府間財(cái)政收入劃分格局。

遵循財(cái)政支出責(zé)任配置與財(cái)政收入籌集能力相適應(yīng)的原則，合理界定中央與地方財(cái)政支出責(zé)任之后，需要相應(yīng)地進(jìn)行財(cái)政收入的調(diào)整，達(dá)到盡可能地匹配。要從有利于政府職能轉(zhuǎn)變和國家與地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來劃分收入，將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用強(qiáng)的稅種作為共享收入，涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)的稅種作為地方財(cái)政收入，使中央和地方都有主體稅種，解決中央與地方財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收入劃分不盡銜接，財(cái)力不配套等問題。

(三)完善中央與地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，財(cái)政收入差距很大，必然產(chǎn)生財(cái)政支出責(zé)任需要的財(cái)力與統(tǒng)一劃分的稅種配置的財(cái)政收入能力之間大小不等的差異。需要建立和完善一套科學(xué)合理、透明規(guī)范的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，來解決財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收入能力之間縱向上和橫向上的不平衡問題，最終形成完整規(guī)范的省以下政府間財(cái)政管理體制。

1.將一般轉(zhuǎn)移支付定為轉(zhuǎn)移支付的主體形式。加大一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，減少對(duì)地方財(cái)政支出的政策干預(yù)和直接參與，給地方政府更大的自主權(quán)，更好地在財(cái)政體制中體現(xiàn)民主。

2.將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定為轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充形式。逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的類別和規(guī)模，并將其補(bǔ)助范圍相對(duì)集中到義務(wù)教育、社會(huì)保障、扶貧救災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、公共交通等主要項(xiàng)目上，并建立規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方案，按照不同用途對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方案進(jìn)行分類設(shè)計(jì)，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效益。