新型城鎮(zhèn)化的投融資體制機(jī)制創(chuàng)新

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 李萬峰

新型城鎮(zhèn)化的投融資體制機(jī)制創(chuàng)新

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 李萬峰

在中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，財政投入一直是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，但是地方政府特別是基層政府財力薄弱，投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)之中的資金十分有限，特別是與當(dāng)前迅速擴(kuò)大的城鎮(zhèn)規(guī)模相比，公共服務(wù)體系建設(shè)與城鎮(zhèn)軟環(huán)境承載能力明顯滯后。如何走好中央提出的新型城鎮(zhèn)化之路，找到發(fā)展過程中投融資體制的可持續(xù)發(fā)展之道，從而推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展的頂層設(shè)計與創(chuàng)新發(fā)展我國城鎮(zhèn)化投融資體制機(jī)制的具體措施，構(gòu)建科學(xué)、完善和發(fā)達(dá)的投融資體系，當(dāng)前需要我們認(rèn)真研究和迫切解決。

新型城鎮(zhèn)化;投融資體制機(jī)制創(chuàng)新

在中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，財政投入一直是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，但是地方政府特別是基層政府財力薄弱，投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)之中的資金十分有限，特別是與當(dāng)前迅速擴(kuò)大的城鎮(zhèn)規(guī)模相比，公共服務(wù)體系建設(shè)與城鎮(zhèn)軟環(huán)境承載能力明顯滯后。如何尋求城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中投融資體制的可持續(xù)發(fā)展之道，構(gòu)建科學(xué)、完善和發(fā)達(dá)的投融資體系，從而有力促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，為現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，值得認(rèn)真研究和迫切解決。

一、推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展的頂層設(shè)計

所謂“頂層設(shè)計”(top-down design)，來自網(wǎng)絡(luò)工程學(xué)，原意是進(jìn)行一個大系統(tǒng)的建設(shè)前，要從頂層開始，由上到下地進(jìn)行設(shè)計，后來被引入中國的改革領(lǐng)域。構(gòu)建城鎮(zhèn)化投融資的頂層設(shè)計，就是中央權(quán)威部門站在國家的戰(zhàn)略高度、從人民的根本利益出發(fā)，對制約我國城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問題進(jìn)行判斷，提出解決通盤問題的整體思路和框架，作為具體改革政策制定的根本依據(jù)，最終形成涉及城鎮(zhèn)化投融資改革各階段、各方面“一攬子改革”的總體方案和具體時間表、路線圖，從而最大限度地化解投融資改革的阻力，降低城鎮(zhèn)化的風(fēng)險，確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)。城鎮(zhèn)化投融資過程中必須下大氣力解決好一下幾個全局性、關(guān)鍵性問題:

1.政府引導(dǎo)和市場機(jī)制相結(jié)合。公共物品理論和外部性理論，為政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了部分理論依據(jù)，而我國在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府主導(dǎo)型的投資模式，更使許多人認(rèn)為，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。其實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)中的許多內(nèi)容并非純公共物品，而是具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，無論是政府投資還是私人投資，都可能引起產(chǎn)品服務(wù)供給嚴(yán)重不足或存在缺陷;而政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的資金不足、效率低下、人才缺乏和管理不當(dāng)?shù)戎T多問題，也使政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化投資模式面臨廣泛質(zhì)疑。

城鎮(zhèn)化建設(shè)中要妥善處理政府與市場的關(guān)系，既要防止政府大包大攬又要避免政府該管不管。市場經(jīng)濟(jì)體制是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，城鎮(zhèn)化投融資也應(yīng)該堅(jiān)持市場化導(dǎo)向，更加借助市場機(jī)制和市場運(yùn)作形式，逐步形成財政資金引導(dǎo)、市場資金介入的市場化融資模式。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化投資大都經(jīng)歷了從政府投資到私人投資再到公私合作的發(fā)展模式，我們應(yīng)該根據(jù)各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際情況，更多的采用公司合作模式，引入社會資本和專業(yè)人才，以提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和效率。

2.各級政府財力與事權(quán)相匹配。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府應(yīng)該比中央政府發(fā)揮更加重要的作用，因?yàn)榈胤秸淤N近居民，了解居民的實(shí)際需求，提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)更有針對性;地方政府更加熟悉地方情況，在進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)分配時也就更有效率，這對于在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和財富的公平分配具有重要意義。也正因?yàn)槿绱?，一些公共產(chǎn)品和服務(wù)帶有鮮明的地域性特點(diǎn)。

中央和地方財稅體制變革是城鎮(zhèn)化投融資模式變遷的主要推動力，明晰各級政府的財政責(zé)任，建立起財力與事權(quán)的動態(tài)匹配機(jī)制，是應(yīng)對城鎮(zhèn)化發(fā)展挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。在現(xiàn)行財政管理分配制度，中央與地方財力與事權(quán)不匹配，形成了中央財政“結(jié)構(gòu)性剩余”和地方財政“結(jié)構(gòu)性赤字”，地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口普遍較大，增加了地方政府債務(wù)融資的風(fēng)險。要對地方政府性債務(wù)融資風(fēng)險進(jìn)行控制，關(guān)鍵在于控制債務(wù)增量引起的風(fēng)險，這不僅限于微觀層面上有無現(xiàn)金流，或者有沒有償還債務(wù)的資金來源，更重要的在于地方經(jīng)濟(jì)增長與債務(wù)能否形成良性循環(huán)，因?yàn)閷γ恳患壵畞碚f，最重要的不是財權(quán)、事權(quán)和財力這三個要素形成固定的剛性組合，而在于是否能夠形成動態(tài)匹配的體制要素組合，所以必須建立財力和事權(quán)動態(tài)匹配機(jī)制，以有效防控地方債務(wù)融資風(fēng)險。

3.頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新相配合。對城鎮(zhèn)化投融資進(jìn)行頂層設(shè)計，是因?yàn)槌擎?zhèn)化投融資作為一個涉及政府和市場、中央和地方、城市和農(nóng)村、金融機(jī)構(gòu)等諸多方面，為了保證各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和互動，必須要有從上到下的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，充分發(fā)揮中央的權(quán)威，協(xié)調(diào)各地方、各部門、社會各種利益相關(guān)者之間的行為，從而減少投融資改革中的阻力，保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)。但進(jìn)行頂層設(shè)計時也必須仔細(xì)傾聽民眾訴求，與從下到上的創(chuàng)新相結(jié)合，從地方政府的主動探索中獲得啟發(fā)和經(jīng)驗(yàn)。

總之，學(xué)習(xí)興趣、鋼琴技巧和音樂內(nèi)容之間的關(guān)系是相輔相成的，也始終貫穿在鋼琴學(xué)習(xí)中。古人云：“涉淺水者得魚蝦，涉深水者得蛟龍”。只有領(lǐng)會鋼琴教育的本質(zhì)或者說是精髓，才能取得成功，這才是我們鋼琴學(xué)習(xí)的目的與境界。

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，我們必須尊重人民的主體地位，發(fā)揮人民的首創(chuàng)精神。我國改革之初進(jìn)行的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、城市工業(yè)企業(yè)改革以及稍晚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，都是由基層創(chuàng)造的，這些改革經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過中央決策，在全國進(jìn)行推廣，取得了巨大的成就。近年來的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、民營企業(yè)改革、科技創(chuàng)新、金融改革等一系列地方實(shí)踐也為中央決策提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

在城鎮(zhèn)化投融資的總體規(guī)劃中，自上而下的頂層設(shè)計使投融資改革更具科學(xué)性和前瞻性，而自下而上的基層創(chuàng)新使投融資措施在小范圍、微觀層面上獲得試錯空間，是中央政策的調(diào)整和糾錯的機(jī)制，避免了政策失誤對宏觀層面造成的沖擊，只有二者配合，才能保證頂層設(shè)計的正確有效。

4.城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)相協(xié)調(diào)。在大力推進(jìn)城市化進(jìn)程中，我們必須清醒的認(rèn)識到，到2030年我國人口預(yù)計將達(dá)到15億人左右，即使那時候城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，但農(nóng)村人口仍將占30%，也就是說仍將有近4.5億的巨量人口在農(nóng)村生產(chǎn)和生活。城鎮(zhèn)化過程通過農(nóng)民市民化能夠解決部分“三農(nóng)”問題，但不可能徹底解決“三農(nóng)”問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、讓廣大農(nóng)村居民分享到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果始終是我們促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

中國的龐大人口基數(shù)決定了，中國不可能走美日歐等國家城鎮(zhèn)化的老路，即以城市化為中心任務(wù)解決農(nóng)村發(fā)展問題，在全面建設(shè)小康社會和推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，必須堅(jiān)持大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展并行不悖，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)并行不悖，逐步讓農(nóng)民在進(jìn)城還是留鄉(xiāng)問題上享有充分的自主選擇權(quán)，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居，逐步轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口改善農(nóng)村民生，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，最終形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)雙贏的新格局。

5.投融資機(jī)制創(chuàng)新和風(fēng)險防范相統(tǒng)一。完善投融資政策，嚴(yán)格界定地方政府財政投資的范圍，在城鎮(zhèn)化投融資過程中，政府主要任務(wù)應(yīng)該是搞好規(guī)劃、加強(qiáng)監(jiān)督，為社會資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化投資領(lǐng)域創(chuàng)造一個良好的政策環(huán)境，只要項(xiàng)目符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，就應(yīng)該大力鼓勵和引導(dǎo)有實(shí)力的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)通過公開、公平、競爭的招投標(biāo)方式進(jìn)行公用事業(yè)投資、參與市政公用企事業(yè)單位的改組改制。

地方投融資平臺建設(shè)要規(guī)范化、透明化和市場化。投融資平臺應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建立起完整的法人治理結(jié)構(gòu)，大力完善內(nèi)控制度、業(yè)務(wù)操作規(guī)程和信息披露機(jī)制，建立合理有效的政績考核與評價機(jī)制;要將平臺資金納入政府預(yù)算管理，提高投融資平臺信息透明度，按時公開平臺信貸規(guī)模、融資來源、資金投向和項(xiàng)目效益，并接受地方人大以及廣大投資者和社會公眾的監(jiān)督;要推動投融資平臺市場化，吸引戰(zhàn)略投資者，努力實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多樣化、管理手段現(xiàn)代化。

城鎮(zhèn)化是未來20年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變革的重大任務(wù)，是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高人民生活水平的基本途徑。城鎮(zhèn)化投融資需要一系列公共政策的推動，城鎮(zhèn)化投融資的健康發(fā)展離不開體制機(jī)制創(chuàng)新，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須突出頂層設(shè)計在城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展的首要位置。

二、創(chuàng)新發(fā)展我國城鎮(zhèn)化投融資體制機(jī)制的具體措施

(一)為城鎮(zhèn)化提供多樣化的金融服務(wù)。

加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合，明確金融支持的重點(diǎn)。出臺適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的針對性措施，特別注意城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整做好金融支持文章，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵。加強(qiáng)政策宣傳，做好相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合和信息溝通，形成政策合力。繼續(xù)加大創(chuàng)新城鎮(zhèn)化金融產(chǎn)品力度，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

我國金融體系由銀行主導(dǎo)，通過金融中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行儲蓄的分配。這種模式對推動工業(yè)化非常有利，但并不適合以城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。原因是銀行資金來源主要為短期存款，如果用于支持長期投資就會產(chǎn)生期限錯配問題，在工業(yè)化過程中也存在這樣的問題，但是一般來說工業(yè)化項(xiàng)目由于是商業(yè)性項(xiàng)目，有比較明確且相對較短的投資回收期。但是在城鎮(zhèn)化過程中，大量投資的商業(yè)化性質(zhì)并不明確，而且需要的資金量也非常大。所以，在這種結(jié)構(gòu)下，投資結(jié)構(gòu)錯配問題會更加突出。同時，如果過多使用銀行貸款會顯著提高企業(yè)和投資企業(yè)的杠桿率，增加潛在風(fēng)險。而支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的金融改革需要做好以下幾個方面:

1.多種渠道解決中小企業(yè)融資難問題。

一是政府應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵商業(yè)銀行加快產(chǎn)品創(chuàng)新，改善金融服務(wù)。適當(dāng)下放中小企業(yè)流動資金貸款審批權(quán)限，對有市場、有效益、有信用的中小企業(yè)發(fā)放信用貸款，積極推動股權(quán)質(zhì)押貸款和應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款等業(yè)務(wù)，簡化審貸手續(xù)，完善授信制度，擴(kuò)大信貸比例，降低企業(yè)的融資成本和銀行的運(yùn)營成本。二是健全金融組織體系，建立和發(fā)展地方性中小金融機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)服務(wù)縣域小企業(yè)的生力軍作用，努力推動地方中小銀行發(fā)展成為中小企業(yè)的伙伴銀行，有序擴(kuò)大村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司等新型金融組織試點(diǎn)。同時，大力引導(dǎo)國有商業(yè)銀行設(shè)立中小企業(yè)信貸專營機(jī)構(gòu)。三是適當(dāng)放寬對中小企業(yè)貸款利率浮動范圍，調(diào)動商業(yè)銀行對中小企業(yè)加大信貸投入的積極性。應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)利率的市場化，優(yōu)化金融資源配置。四是加強(qiáng)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)，建立健全中小企業(yè)貸款的擔(dān)?；?、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和擔(dān)保方式，并逐步建立和完善中小企業(yè)征信系統(tǒng)和信用評價體系。五是拓寬多元融資體系，鼓勵中小企業(yè)依法以股權(quán)融資、項(xiàng)目融資、債券融資、租賃融資等方式籌集資金。

2.發(fā)揮金融體系對產(chǎn)業(yè)調(diào)整的支持作用。商業(yè)銀行要把握城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，分析預(yù)測信貸資產(chǎn)的行業(yè)風(fēng)險和地區(qū)風(fēng)險狀況，積極調(diào)整信貸投入和客戶的行業(yè)結(jié)構(gòu)與地區(qū)結(jié)構(gòu)，積極支持符合各地城鎮(zhèn)資源稟賦、具有發(fā)展前景的優(yōu)勢行業(yè)和企業(yè)，對生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品落后，重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目和污染城鎮(zhèn)環(huán)境、浪費(fèi)資源嚴(yán)重的項(xiàng)目，實(shí)行限制貸款或禁止貸款，同時加強(qiáng)清收已發(fā)放的貸款本息。

3.提高商業(yè)銀行綜合化和個性化服務(wù)能力。隨著我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)居民的數(shù)量增加、生活質(zhì)量隨之提高，人們的金融需求也日益增多。金融部門要根據(jù)城鎮(zhèn)化過程中居民的需要創(chuàng)新金融產(chǎn)品，如積極開辦購建房、購買農(nóng)機(jī)具、大宗耐用消費(fèi)品、子女上學(xué)等消費(fèi)性貸款，努力滿足城鎮(zhèn)居民對信貸資金的需要。

(二)規(guī)范地方政府投融資平臺風(fēng)險。

解決地方投融資平臺的超速發(fā)展是城鎮(zhèn)化投融資面臨的另一重要問題，要加強(qiáng)對政府投融資平臺和地方債務(wù)的管理，切實(shí)防范財政風(fēng)險。地方政府投融資平臺的大量借貸在本質(zhì)上是一個體制性問題，要高度重視其產(chǎn)生的“宏觀風(fēng)險”，即地方政府融資膨脹和地方融資平臺風(fēng)險。

一要重新定位、加快重組。國家應(yīng)制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將地方政府投融資平臺嚴(yán)格限制在某些領(lǐng)域，比如說基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，對地方政府平臺進(jìn)行重組。這其中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個原則，即在市場經(jīng)濟(jì)條件下，凡是民營企業(yè)能做的事情，就盡量讓民營企業(yè)去做。只有民營企業(yè)做不了、做不好的事情，才應(yīng)由地方政府投融資平臺來做。

二要做實(shí)資本金，限制負(fù)債率。應(yīng)當(dāng)對地方政府平臺的資本金狀況進(jìn)行一次統(tǒng)一的檢查。在收縮重組的基礎(chǔ)上把地方平臺的資本金限期做實(shí)。對于平臺的負(fù)債率，國家有關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)做出統(tǒng)一規(guī)定，并且與地方政府的財政狀況適當(dāng)掛鉤。

三要健全治理結(jié)構(gòu)，培訓(xùn)平臺高管。地方平臺肩負(fù)著為地方城市建設(shè)投融資的艱巨任務(wù)，應(yīng)規(guī)范企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)，提高平臺的經(jīng)營水平和運(yùn)營效率。地方平臺在投資和融資兩個方面都需要專業(yè)化的人才。因此，一方面要對現(xiàn)有的高管人員進(jìn)行培訓(xùn)，盡快提高高管人員的經(jīng)營素質(zhì)。另一方面要改變目前的選人機(jī)制，盡可能地從經(jīng)理人市場招聘職業(yè)經(jīng)理人，來提高地方平臺的管理水平。

四要提高地方政府投融資平臺的透明度。推動當(dāng)前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負(fù)債向及時公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。要明確平臺應(yīng)當(dāng)披露的信息范圍，包括地方平臺資本金狀況，負(fù)債規(guī)模、承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目的基本情況，項(xiàng)目貸款情況，項(xiàng)目擔(dān)保情況以及貸款資金使用情況等。要把這些信息予以及時的披露，結(jié)束投資者和社會公眾的監(jiān)督。

五要推動地方政府融資平臺融資行為的市場化。從各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴(yán)格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機(jī)制密切相關(guān)。在當(dāng)前的狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件推動市政債券等的發(fā)展，鼓勵這些融資平臺發(fā)行企業(yè)債券，也可以創(chuàng)造條件申請?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園，同時也可以嘗試運(yùn)用更為市場化的投融資方式來經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司，這主要是包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

六是銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的對地方政府融資的風(fēng)險管理舉措。這包括對項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險。

七要建立地方政府投融資責(zé)任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都有必要要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致。要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為。同時在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時探索實(shí)施地方政府財政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，否則一個軟的預(yù)算約束加上一個寬松的信貸投放環(huán)境，必然會鼓勵一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用。

總之，組建政府投融資平臺公司的主要目的就在于加強(qiáng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施投資。與一些西方發(fā)達(dá)國家政府“寅吃卯糧”的主要用于消費(fèi)的債務(wù)性質(zhì)完全不同，我國地方政府通過融資平臺籌措的債務(wù)性資金主要用于城鎮(zhèn)化相關(guān)工程項(xiàng)目建設(shè)，尤其是地方急需發(fā)展的市政設(shè)施、交通、水利、土地開發(fā)(收儲)、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。其不僅有助于拉動即期地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更進(jìn)一步夯實(shí)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的中長期發(fā)展具有重要的作用?？紤]到“十二五”期間我國仍將處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，地方政府尤其是相對落后的中西部地區(qū)仍需面對交通、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和水利、保障性住房等民生領(lǐng)域的巨大投融資需求，我們應(yīng)按照“管理科學(xué)、責(zé)任明確、運(yùn)作透明、監(jiān)督有力、風(fēng)險可控”的原則，繼續(xù)規(guī)范審慎地推進(jìn)地方政府融資平臺發(fā)展。實(shí)踐中，如果不能正確認(rèn)識融資平臺的債務(wù)及其風(fēng)險和客觀評判融資平臺的積極意義，簡單地實(shí)行“一刀切”的做法，過于限制甚至不允許對政府融資平臺公司發(fā)放新的貸款，從而切斷地方政府巨大投融資需求與資本市場之間的有機(jī)“接口”，是不可取的。

(三)審慎推行地方政府市政債券改革。

由于城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金量需求巨大，而各地政府的財政狀況參差不齊，因此應(yīng)設(shè)法解決地方政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的融資途徑問題。發(fā)行地方政府債券可以作為理想的選擇。我國從2010年開始由中央政府代發(fā)地方債。但是這種做法畢竟有它的缺陷，第一是規(guī)模有限，杯水車薪。第二是由中央政府代發(fā)，風(fēng)險仍然集中在中央政府，而且沒有辦法借助市場的力量來對地方政府進(jìn)行約束，所以還是應(yīng)該由地方政府在資本市場上公開發(fā)債。地方政府發(fā)債會有幾個約束環(huán)節(jié):一是當(dāng)?shù)厝舜笠獙彶?二是中央政府主管部門要有一個總量控制;三是發(fā)揮信用評級機(jī)構(gòu)，中介組織的作用;四是投資者，包括商業(yè)銀行在內(nèi)，買和不買主動權(quán)在自己手里。有了這樣四個環(huán)節(jié)來進(jìn)行約束，總比銀行一家“獨(dú)當(dāng)一面”要好。所以，我們還是主張通過發(fā)行地方債的方式從根本上解決地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題。當(dāng)然，我們也要清楚地意識到其中蘊(yùn)含的風(fēng)險，一旦地方債務(wù)難以清償，將導(dǎo)致公眾對政府的信任危機(jī)。因此在允許發(fā)行地方政府債券的同時，也應(yīng)對其進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險防范:一是嚴(yán)格控制發(fā)債規(guī)模，二是加強(qiáng)地方政府募集資金使用管理，三是建立完善的地方政府債券信息披露制度，通過信息的透明化來防范風(fēng)險。

從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，不論是市場主導(dǎo)的金融體系還是銀行主導(dǎo)的金融體系，通過發(fā)行市政債券來為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資，都是最重要的市場化融資手段。從長期來看，推行市政債券是發(fā)展我國資本市場的重要方向，也是支持城市化發(fā)展必需的金融基礎(chǔ)要素，有利于積極推動和促使地方行為理性化。在“十二五”規(guī)劃的建議中，發(fā)展地方政府金融管理體系有很多內(nèi)容，其中支持投融資體制改革的就有三條:一是發(fā)展市政債券市場，二是深化政策性銀行體制改革，三是要建立多層次區(qū)域性金融中心。而且“十二五”規(guī)劃綱要已明確提出“要深化城市建設(shè)投融資體制改革，發(fā)行市政項(xiàng)目建設(shè)債券”。未來地方政府發(fā)行市政債券，需在制定法律法規(guī)、加強(qiáng)制度建設(shè)和完善金融體系等方面予以支持與完善。從目前實(shí)施情況看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都由地方政府實(shí)施，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往是用上一代或者上好幾代人積累的資金來進(jìn)行，建設(shè)周期通常比較長，而建成以后享用的往往是下代或者下幾代人。在這種情況下，就出現(xiàn)一個在不同代際之間的“縱向不公平”。此外，還有一個“橫向不公平”:這個人建設(shè)的時候在這個城市作貢獻(xiàn)，建成以后又到別的地方去了。為解決這些不公平問題，建議最好是要允許地方政府通過發(fā)債來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這樣既可以解決“縱向不公平”，又可以解決“橫向不公平”，還能避免商業(yè)銀行短存長貸風(fēng)險。另外，也要徹底改變當(dāng)前以地方政府融資平臺為主體、以土地儲備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，構(gòu)建以市政債券為基礎(chǔ)的多元化的地方政府公共資本融資模式，如今地方債務(wù)的顯性化和透明化，是現(xiàn)階段推進(jìn)地方政府金融管理體制改革的關(guān)鍵。“城投債”作為標(biāo)準(zhǔn)化的債務(wù)性融資方式，需要認(rèn)識到其存在的合理性，建議盡快給予其合法的地位，使其發(fā)揮更大作用。

(四)大力促進(jìn)城鎮(zhèn)化投融資的多元化發(fā)展模式。

當(dāng)前，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資模式勢在必行，已經(jīng)成為社會各界共識。那就要切實(shí)落實(shí)政府主導(dǎo)、各級政府合理分工、合理負(fù)擔(dān)的公共財政體制。政府財政在融資過程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)和杠桿作用，民營資本應(yīng)該成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是營利性基礎(chǔ)設(shè)施的重要力量，在一定時期內(nèi)，外資也可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮積極作用。這就迫切需要建立多元化的融資主體和融資方式。

要根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，采取不同的融資主體或項(xiàng)目管理主體，有效劃分資產(chǎn)邊界，實(shí)行多元化的融資主體，拓寬融資方式。第一類公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，部分或完全依靠財政補(bǔ)貼還款。這類項(xiàng)目可以通過成立投資公司等政府出資主體，通過銀行貸款和發(fā)行企業(yè)債券的方式融資。第二類是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，但市場化運(yùn)作模式成熟，以收費(fèi)收入為主要還款來源。可以采取成立項(xiàng)目公司或委托民間資本代理運(yùn)作，選擇有實(shí)力有經(jīng)驗(yàn)的法人實(shí)體，收費(fèi)權(quán)的注入作為融資的要件，此類融資的償還以項(xiàng)目運(yùn)營收益為主，并依靠部分財政資金。第三類是土地、房產(chǎn)等收益性項(xiàng)目，屬于完全商業(yè)項(xiàng)目，依靠項(xiàng)目自身收入保障歸還融資，其還款來源主要為土地出讓收入或項(xiàng)目運(yùn)營后的綜合收益，不涉及財政資金。因此，地方政府可在充分研究所轄地區(qū)的建設(shè)需求，合理預(yù)測可支配財政收入和債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元化的融資主體體系，合理配置財政資金，引入民間資本、銀行貸款等多渠道資金，加強(qiáng)對融資平臺公司的管理。所以，可從以下兩個維度去考慮城鎮(zhèn)化投融資的多元化發(fā)展模式。

一方面，要推進(jìn)城建投融資主體多元化。推進(jìn)城建投融資主體多元化是城建投融資體制改革的主要方向，是解決城建投融資需求快速增長與供給短缺這一根本矛盾的基本途徑。推進(jìn)城建投融資主體多元化，要打破傳統(tǒng)的城建投融資以政府為主體的模式。根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求，政府應(yīng)從經(jīng)營型基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域逐步退出，而通過項(xiàng)目招標(biāo)的方式確定投資主體，中標(biāo)者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建和運(yùn)行，堅(jiān)持投資、回報、風(fēng)險等由投資主體承擔(dān)的方式，加快經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)投融資主體的多元化。

另一方面，也要推進(jìn)城建投融資方式多元化。要突破傳統(tǒng)的城建投融資方式的單一化模式，加快資本市場的建設(shè)和規(guī)范，根據(jù)城建具體項(xiàng)目的不同情況，合理利用銀行信貸資金、國債資金、外商直接投資、國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款;逐步引入各類基金，或者采取出售、上市、發(fā)行債券、實(shí)施資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等形式引進(jìn)社會和民間資金;有條件的城市也可探索發(fā)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債;根據(jù)我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制的實(shí)際，可適當(dāng)引進(jìn)國際上基礎(chǔ)設(shè)施投融資中出現(xiàn)的新的融資工具和方式，如在公用事業(yè)方面，采用PPP模式，可通過使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼結(jié)合的方式，使投資者順利收回投資并獲得合理回報。公共服務(wù)方面，可通過政府購買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)，政府的公共部門要確定所需服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、私人部門提供具體服務(wù)、通過公開招標(biāo)的價格聽證會或者是雙方議價等方式提供價格。

(五)加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化投融資情況的實(shí)證地區(qū)案例研究。

我國是正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中的大國，不同地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)和情況不同，采取的政策也有所不同，應(yīng)差異化考量和選擇符合各地實(shí)際情況的城鎮(zhèn)化投融資體制機(jī)制。要確實(shí)能夠針對城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，不同地區(qū)的先行實(shí)踐做法進(jìn)行研究，試圖找出符合不同地區(qū)實(shí)際特點(diǎn)的好的模式、方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升理論，以促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化投融資的發(fā)展。應(yīng)該說，工業(yè)化和城市化是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的兩條重要途徑，而金融支持則是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的保障，在分析對國外發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程采取的金融支持手段基礎(chǔ)上，應(yīng)該對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化互動發(fā)展過程中的金融支持加強(qiáng)研究，特別是要對政府誘導(dǎo)型的金融支持民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的相關(guān)案例進(jìn)行研究。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般相對薄弱，多處于城鎮(zhèn)化初期和中期，作為一種要素集聚的金融融資方式，能有效支持當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化建設(shè)。比如，有關(guān)學(xué)者在相關(guān)研究中表明，政府在金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)中讓位于私人部門，加強(qiáng)引導(dǎo)形成強(qiáng)金融市場誘導(dǎo)機(jī)制，可吸引外源性資本，通過誘導(dǎo)型商業(yè)性金融、擔(dān)保體系、開發(fā)性金融、銀保合作和金融服務(wù)，推動民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，為如何解決民族地區(qū)城鎮(zhèn)化提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。再比如，還有學(xué)者調(diào)研分析了金融發(fā)展在農(nóng)村城鎮(zhèn)化中的助推作用，并對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的資源配置自發(fā)性失衡、金融供給沒有適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)演變、風(fēng)險管理型結(jié)構(gòu)發(fā)展緩慢等問題進(jìn)行探討，在此基礎(chǔ)上提出提高資金就地轉(zhuǎn)化水平、創(chuàng)新融資服務(wù)模式、通過區(qū)域金融中心的輻射能力來提升城市功能、提高城鎮(zhèn)化水平等完善金融支持城鎮(zhèn)化的政策建議。同時，我們也應(yīng)該加強(qiáng)對國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展相對較好的地區(qū)進(jìn)行案例研究，提煉好的做法與經(jīng)驗(yàn)，對城鎮(zhèn)化發(fā)展與金融支持的相關(guān)性進(jìn)行解剖和研究，找出城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化相互促進(jìn)、互為因果的邏輯和路徑，特別是在深入探討較發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展概況后，應(yīng)對城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要指標(biāo)進(jìn)行互動分析，對未來進(jìn)一步發(fā)揮金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用提出符合各地實(shí)際情況的差異性具體政策建議。中國人民銀行聊城市中心支行課題組在此方面就做出了有益的探討，課題組通過對煙店軸承產(chǎn)業(yè)集群在金融推力的作用下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行回顧，結(jié)合其他城鎮(zhèn)化發(fā)展方式進(jìn)行比較分析，得出產(chǎn)業(yè)集群是一種有效實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑，認(rèn)為煙店模式一種可供借鑒的產(chǎn)業(yè)集群、金融滲透和城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。

我國地域遼闊，各地情況不同，對城鎮(zhèn)化投融資體制的具體設(shè)計也應(yīng)該有所不同，不能再采用“一個人有病，全家吃藥”的政策模式，用姚明與潘長江的身高平均值去設(shè)計政策機(jī)制，結(jié)果出臺的政策機(jī)制可能既不符合姚明的實(shí)際情況，也不符合潘長江的實(shí)際情況，以至于政策無法在現(xiàn)實(shí)中接地氣，成為一紙空文。所以期望有更多的學(xué)者能在結(jié)合不同地區(qū)實(shí)際特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)實(shí)際調(diào)查研究，找出符合不同地區(qū)情況、不同模式特點(diǎn)的差異化城鎮(zhèn)化投融資政策機(jī)制模式，切實(shí)促進(jìn)我國不同地區(qū)、各具特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展。

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2095-3151(2014)8-0046-09