包容持續(xù)、精明共享的城鎮(zhèn)化新路:政府一翼的考察*

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 樊繼達(dá)

包容持續(xù)、精明共享的城鎮(zhèn)化新路:政府一翼的考察*

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 樊繼達(dá)

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是一個(gè)自然歷史過(guò)程，已成為衡量一國(guó)現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。中國(guó)順應(yīng)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕，加快建成全面小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)具有至關(guān)重要的作用。未來(lái)應(yīng)走中國(guó)特色、科學(xué)發(fā)展、包容持續(xù)、精明共享的城鎮(zhèn)化新路，既要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，也要更好發(fā)揮政府作用。從政府一翼考察，需要以增進(jìn)城鄉(xiāng)居民福祉為根本，深化公共經(jīng)濟(jì)體制改革，大力推進(jìn)制度創(chuàng)新，優(yōu)化財(cái)稅體制，科學(xué)規(guī)劃，完善考核。

城鎮(zhèn)化;政府作用;制度創(chuàng)新;科學(xué)規(guī)劃

一、引言

一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)化主要由兩種發(fā)展動(dòng)力推動(dòng):一是自下而上的靠市場(chǎng)機(jī)制作用推動(dòng)的市場(chǎng)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化;二是自上而下靠政府行政力量推動(dòng)的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，即政府通過(guò)一系列制度安排和政策設(shè)計(jì)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行干預(yù)，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重大事務(wù)基本上都由政府發(fā)起、推動(dòng)，主要表現(xiàn)為上級(jí)政府憑借行政權(quán)力下達(dá)行政命令，下級(jí)按照上級(jí)要求貫徹落實(shí)，市場(chǎng)在其中的作用難以得到有效的發(fā)揮。

從世界各國(guó)城鎮(zhèn)化歷程來(lái)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化主要由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，政府的作用嚴(yán)格限制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“守夜人”角色上。不過(guò)，西方國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也出現(xiàn)過(guò)各種各樣的城市病，如貧民窟等，但總體來(lái)說(shuō)，西方國(guó)家的城鎮(zhèn)化并未脫離市場(chǎng)主導(dǎo)的軌跡。反觀中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，政府發(fā)揮的作用更大一些，也正是由于政府的不恰當(dāng)干預(yù)，才造成城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的起伏不定，當(dāng)前各地出現(xiàn)的“半城鎮(zhèn)化”、“淺城鎮(zhèn)化”、“偽城鎮(zhèn)化”大多數(shù)和政府的不當(dāng)干預(yù)密切相關(guān)。因而，在新型城鎮(zhèn)化道路中，必須處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系，善用“市場(chǎng)”與“市長(zhǎng)”兩只靈巧的手，促進(jìn)兩者作用的協(xié)同發(fā)揮釋放。

應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，城鎮(zhèn)化是個(gè)內(nèi)生、自然演進(jìn)的過(guò)程，需要一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范的市場(chǎng)體系，主導(dǎo)因素是市場(chǎng)，政府的責(zé)任在于引導(dǎo)。通過(guò)打破區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的壁壘，促進(jìn)勞動(dòng)力、資本、土地等要素充分流動(dòng)，在空間上進(jìn)行重新布局和積聚，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面基礎(chǔ)性作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型。我們認(rèn)為，只有充分發(fā)揮好市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，才能為城鎮(zhèn)化注入源源不斷的動(dòng)力，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的活力。同時(shí)，切實(shí)發(fā)揮好政府的引導(dǎo)功能，與市場(chǎng)分工合作，合理定位其職能，及時(shí)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位，也才能保障市場(chǎng)發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資源配置的決定性作用，兩者相輔相成，互相促進(jìn)，缺一不可。

二、政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共經(jīng)濟(jì)職能

世界銀行在世界發(fā)展報(bào)告《變革世界中的政府》(1997)中，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能范圍界定在三方面:一是政府應(yīng)承擔(dān)保持社會(huì)總需求和總供給的平衡、保證宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的職責(zé);二是健全市場(chǎng)法規(guī)，建立市場(chǎng)規(guī)則，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序;三是組織與實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，調(diào)節(jié)社會(huì)分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障。

從政府一翼考察，新型城鎮(zhèn)化意味著公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求的增加和擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化進(jìn)程是政府行為滿足民眾公共需求的過(guò)程。政府缺位的城鎮(zhèn)化是難以健康、有序、高質(zhì)量發(fā)展的。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫(Richard A.Musgrave)和羅斯托(Walt Whitman Rostow)認(rèn)為，一國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段，政府的職能會(huì)有所側(cè)重。在早期階段，公共投資在社會(huì)總投資中占較大比重，公共部門為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施。在發(fā)展中期，政府繼續(xù)進(jìn)行公共部門投資，而此時(shí)的公共部門投資已經(jīng)開(kāi)始成為日益增長(zhǎng)的私人部門投資的補(bǔ)充。在成熟階段，公共支出將從基礎(chǔ)設(shè)施支出轉(zhuǎn)向不斷增加對(duì)教育、保健和福利服務(wù)的支出，而且這方面的支出增長(zhǎng)將大大超過(guò)其他方面支出的增長(zhǎng)，也快于GDP的增長(zhǎng)速度。中國(guó)現(xiàn)在處于從中期階段向成熟時(shí)期的轉(zhuǎn)折期，滿足群眾日益高漲的公共需求應(yīng)成為其主要任務(wù)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府職能需要從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型政府轉(zhuǎn)向公共經(jīng)濟(jì)治理型政府，將提供公共產(chǎn)品，提升服務(wù)能力作為政府工作重點(diǎn)?！笆濉币?guī)劃提出將基本公共服務(wù)制度作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品向全民提供，這是一個(gè)鮮明的信號(hào)。需要提醒的是，政府在重視提供“經(jīng)濟(jì)性硬公共產(chǎn)品”的同時(shí)，更需要關(guān)注與人發(fā)展關(guān)系更密切的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等“社會(huì)性軟公共產(chǎn)品”的供給。政府應(yīng)樹(shù)立公共經(jīng)濟(jì)思維，提供公共產(chǎn)品，制定公共經(jīng)濟(jì)政策，保障城鎮(zhèn)化包容持續(xù)、精明共享地發(fā)展。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)而非主導(dǎo)，并非否認(rèn)乃至取消政府作用，而是在于轉(zhuǎn)變職能，適當(dāng)發(fā)揮其作用。城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府應(yīng)率先轉(zhuǎn)型為契合城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的現(xiàn)代政府。政府該放開(kāi)的要放開(kāi)，放到位;該管的要管住，管好。政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用是提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平正義創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。其基本特征包括以下四方面:一是職能有限。改變過(guò)去政府大包大攬全能型管理模式，厘清政府與市場(chǎng)、政府與政府、政府與社會(huì)的界限，政府要有所為，有所不為。二是管理有效。政府在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費(fèi)，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。三是責(zé)任明晰。即政府要對(duì)自身行為承擔(dān)起相應(yīng)的行政責(zé)任。對(duì)于決策或執(zhí)行中的重大失誤應(yīng)及時(shí)追究問(wèn)責(zé)，建立終身問(wèn)責(zé)體系。這將有助于減少城鎮(zhèn)化過(guò)程中的各種政績(jī)工程。四是行為透明。政府信息及時(shí)公開(kāi)，便于群眾工作監(jiān)督。城鎮(zhèn)化的重大項(xiàng)目應(yīng)建立聽(tīng)證制度等。

三、制度創(chuàng)新:走包容性城鎮(zhèn)化道路

中國(guó)的城鎮(zhèn)化是規(guī)?？涨暗闹贫茸冞w過(guò)程，政府是提供制度的主體。在市場(chǎng)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的框架下，政府應(yīng)從增進(jìn)城鄉(xiāng)居民福祉的角度出發(fā)對(duì)城鎮(zhèn)化相關(guān)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，這也將直接決定新型城鎮(zhèn)化績(jī)效的高低。

(一)戶籍制度創(chuàng)新。

城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民進(jìn)城，解決好人的問(wèn)題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。戶籍制度是順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的前提。要從有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序轉(zhuǎn)移，有利于保障公民合法權(quán)益，有利于穩(wěn)定社會(huì)秩序的戰(zhàn)略高度出發(fā)，按照“公平公正、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)妥有序”的原則，穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革，為有條件進(jìn)城工作的農(nóng)民提供政策保障。

探索建立并完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的成本分?jǐn)倷C(jī)制，根據(jù)城市規(guī)模和綜合承載能力，制定符合城市發(fā)展水平與城市容量、公平合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口形成合理預(yù)期和流向，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的轉(zhuǎn)移。全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序，充分尊重農(nóng)民意愿，因地制宜，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。當(dāng)前尤其應(yīng)注重解決在城市就業(yè)的新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等重點(diǎn)群體的落戶問(wèn)題，這一群體實(shí)際上已經(jīng)無(wú)法回到農(nóng)村，如若應(yīng)對(duì)不當(dāng)，將會(huì)淪為城市“邊緣人”，形成新的城市二元結(jié)構(gòu)。通過(guò)提高市場(chǎng)管理水平，引導(dǎo)人口有序遷移和適度聚集，在城市群、不同類型城市和小城鎮(zhèn)之間形成合理的人口分布格局。

(二)土地制度創(chuàng)新。

土地是新型城鎮(zhèn)化的載體。正確處理保護(hù)耕地與城鎮(zhèn)用地的關(guān)系，既能適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，又能保障農(nóng)民土地權(quán)益和有限的耕地資源。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度，“不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長(zhǎng)成巨人”。

改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善征地補(bǔ)償安置辦法，建立具有約束力的土地收益分配機(jī)制，保障被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，使城鎮(zhèn)化的過(guò)程成為城鄉(xiāng)共同富裕而不是簡(jiǎn)單地剝奪農(nóng)民利益的過(guò)程。按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌各類土地的功能，實(shí)行差異化的土地利用和管理政策，新增建設(shè)用地要向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人數(shù)較多的城市傾斜，提高耕地占用成本和土地利用綜合效率。

(三)社會(huì)保障制度創(chuàng)新。

應(yīng)當(dāng)看到，2.6億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷家屬雖然被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)范圍，但卻未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受與城鎮(zhèn)居民平等的基本公共服務(wù)。應(yīng)加大社會(huì)保障制度創(chuàng)新步伐，織就牢固的“社會(huì)安全網(wǎng)”。建立健全社會(huì)保障資金來(lái)源，以個(gè)人賬戶為主、多渠道籌措資金。建立起保障方式全覆蓋、多層次，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，有中國(guó)特色的均等化社會(huì)保障制度，讓農(nóng)民、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市居民享受平等的社會(huì)保障服務(wù)。

當(dāng)務(wù)之急的重點(diǎn)工作:首先，應(yīng)抓緊建立瞄向2.6億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)體系，圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活中最迫切需要解決的醫(yī)療、生活保障問(wèn)題出臺(tái)相關(guān)政策，穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保覆蓋率，建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民無(wú)差別的公共就業(yè)服務(wù)體系。其次，大力推進(jìn)保障房建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)廉租房、公租房并軌，完善保障性住房分配制度，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及困難群體的居住條件。再次，優(yōu)先解決城鎮(zhèn)化帶來(lái)的特殊群體的保障問(wèn)題，如80后農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、90后新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成長(zhǎng)發(fā)展、60歲后留守老人的養(yǎng)老問(wèn)題等。最后，以省為單位建設(shè)完善社會(huì)保障網(wǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)與社會(huì)保障的一體化，在此基礎(chǔ)上進(jìn)而構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的保障網(wǎng)，促進(jìn)居民在全國(guó)城市范圍內(nèi)自由流動(dòng)。

(四)行政管理體制創(chuàng)新。

“大管小”、“高管低”的等級(jí)化行政管理體制帶來(lái)的結(jié)果是，城市的行政級(jí)別直接決定其獲取財(cái)政資源的多寡，資源配置向高層級(jí)政府傾斜，無(wú)論是財(cái)力、還是土地指標(biāo)，高層級(jí)政府都占優(yōu)勢(shì)。但事權(quán)與責(zé)任向低層級(jí)政府轉(zhuǎn)移，中小城市和小城鎮(zhèn)因財(cái)力不足而發(fā)展滯后，有些地區(qū)人口已達(dá)中等城市的規(guī)模，但缺乏與之相匹配的政策支持，獲取土地指標(biāo)等非常困難。

設(shè)計(jì)符合中國(guó)國(guó)情，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求的城鎮(zhèn)行政管理體制。中央政府應(yīng)創(chuàng)造平等的城鎮(zhèn)化條件和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，賦予城市以相對(duì)獨(dú)立的管理權(quán)限，引導(dǎo)城市政府從向?qū)ι霞?jí)負(fù)責(zé)向?qū)κ袌?chǎng)和轄區(qū)居民負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度調(diào)整行政區(qū)劃，增強(qiáng)東中部低層級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)的活力，將其逐步培育成中小城市。在公共資源配置上決不能“以大欺小”，而應(yīng)相互銜接，因地制宜，合理布局。

四、財(cái)稅改革:走持續(xù)城鎮(zhèn)化之路

財(cái)稅是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)尤為重要，穩(wěn)健持續(xù)、低風(fēng)險(xiǎn)的地方資金支持體系直接關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化能否持續(xù)健康推進(jìn)，必須予以高度重視。

(一)合理劃分城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不同層級(jí)政府事權(quán)。

中央與地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，追求各自利益的最大化，由此導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)中各層級(jí)職能模糊，“閑不住的手”與“看不見(jiàn)的手”交叉錯(cuò)位使用。走新型城鎮(zhèn)化道路必須進(jìn)一步推進(jìn)事權(quán)改革，中央與地方政府的事權(quán)責(zé)任應(yīng)盡可能清晰，只有合理界定公共事權(quán)責(zé)任，地方政府才有穩(wěn)定的預(yù)期，減少短期投機(jī)行為。根據(jù)公共產(chǎn)品層次性，中央應(yīng)將關(guān)乎全國(guó)人民利益的社會(huì)保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生及基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)類事權(quán)責(zé)任上收，并承擔(dān)主要支出責(zé)任，地方根據(jù)財(cái)力情況給予補(bǔ)充?？山梃b發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)法律或法規(guī)采用列舉的方式將地方政府的事權(quán)責(zé)任明確下來(lái)，建立符合中國(guó)國(guó)情的中央和地方事權(quán)劃分法律框架。中央城鎮(zhèn)化會(huì)議明確強(qiáng)調(diào)，注意處理好中央和地方關(guān)系，中央制定大政方針、確定城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，地方從實(shí)際出發(fā)，貫徹落實(shí)總體規(guī)劃，制定相應(yīng)規(guī)劃，創(chuàng)造性開(kāi)展建設(shè)和管理工作。

(二)完善轉(zhuǎn)移支付體系。

在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，改變傳統(tǒng)以戶籍人口認(rèn)定方式，更多考慮常住人口因素，根據(jù)常住人口規(guī)模進(jìn)行確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。增強(qiáng)城市政府為進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)的財(cái)力保障，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極性。圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，調(diào)減和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，適時(shí)、動(dòng)態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付衡量系數(shù)，提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)化水平。積極推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理制度改革，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力保障。

(三)完善地方稅體系。

多元可持續(xù)的資金保障是城鎮(zhèn)化能否持續(xù)的基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要天量資金支持，因此，深化稅收制度改革，完善地方稅體系既是形勢(shì)所迫，更是內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。應(yīng)在總結(jié)和改進(jìn)重慶、上海等地房產(chǎn)稅做法的基礎(chǔ)上，整合規(guī)范土地稅費(fèi)收入，取消不合理的城鎮(zhèn)土地使用稅，以物業(yè)稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅等為主構(gòu)建新的房地產(chǎn)稅收體系。在統(tǒng)一稅權(quán)的前提下，根據(jù)實(shí)際需要，地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源和社會(huì)發(fā)展情況，報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)，可以決定在本轄區(qū)內(nèi)開(kāi)征、停征某些新稅種。

(四)推進(jìn)預(yù)算改革。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要新型預(yù)算制度與之相配套。當(dāng)前亟須按照十八屆三中全會(huì)提出的要求，建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。建立收入增長(zhǎng)預(yù)算硬約束指標(biāo)，政府超額征收部分適當(dāng)返還給民眾，讓民眾分享發(fā)展的成果，降低政府財(cái)政收入在經(jīng)濟(jì)蛋糕中的比重。取消預(yù)算外資金制度，將土地出讓收入等預(yù)算外收入納入預(yù)算體系，規(guī)范使用土地出讓收入，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理，確保其用于改善民生而不是投向其他領(lǐng)域。修改完善《預(yù)算法》，增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度。除部分涉及國(guó)家安全的預(yù)算之外，其他預(yù)算的審議過(guò)程都必須公開(kāi)透明，接受人民代表及社會(huì)大眾的監(jiān)督和質(zhì)詢，推進(jìn)中國(guó)從稅收國(guó)家向現(xiàn)代公共預(yù)算國(guó)家轉(zhuǎn)型。此外，在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理，引入公開(kāi)透明的債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)制，促進(jìn)隱形債務(wù)顯性化，從而為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力支持。

五、科學(xué)規(guī)劃:走精明城鎮(zhèn)化之路

城鎮(zhèn)化規(guī)劃是一種公共產(chǎn)品，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效提供或者提供效率不高。走新型城鎮(zhèn)化道路，必須發(fā)揮規(guī)劃的定位設(shè)計(jì)作用。通過(guò)提高規(guī)劃水平和改善規(guī)劃管理消除“城市病”。現(xiàn)行城鎮(zhèn)化規(guī)劃的最大特色在于“上下一般粗”，上級(jí)部門的規(guī)劃指標(biāo)會(huì)層層分解到下級(jí)部門的規(guī)劃，整個(gè)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，各種規(guī)劃體現(xiàn)出較濃的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。比如，建設(shè)部門領(lǐng)銜編制了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，省、市、縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也大同小異，地區(qū)特色不明顯。

走新型城鎮(zhèn)化道路可從宏觀微觀兩個(gè)層面提高規(guī)劃水平。宏觀層面上，研究中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，編制國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃要與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、人口發(fā)展規(guī)劃等相銜接，保證規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性與合理性，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。根據(jù)區(qū)域自然條件，科學(xué)設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，盡快把每個(gè)城市特別是特大城市開(kāi)發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。微觀層面上，完善城市規(guī)劃，提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平。城市規(guī)劃是政府對(duì)城市空間資源優(yōu)化配置的重要手段之一。城市政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的條件、發(fā)展戰(zhàn)略、人口密度等編制城市發(fā)展規(guī)劃，確定城市定位，以規(guī)劃體現(xiàn)和落實(shí)有效節(jié)約土地，促進(jìn)城市功能分區(qū)更加合理，配套公共設(shè)施更加齊全，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城創(chuàng)造各種必需的物質(zhì)基礎(chǔ)與條件。為此，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃審批權(quán)限對(duì)各級(jí)規(guī)劃進(jìn)行審批，杜絕規(guī)劃隨意性。加快規(guī)劃立法工作，規(guī)劃一旦制訂并通過(guò)合法程序批準(zhǔn)，應(yīng)等同于法律或法規(guī)，不可隨意輕易變動(dòng)更改，盡量少走彎路。嚴(yán)格按規(guī)劃要求進(jìn)行土地審批、建設(shè)等。依法對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理，加大對(duì)違反城市規(guī)劃行為的查處力度，確保城市規(guī)劃的權(quán)威性。

六、完善考核:走利益共享的城鎮(zhèn)化之路

考核評(píng)價(jià)指標(biāo)是政府工作的指揮棒。在GDP、財(cái)政收入等考核指標(biāo)引導(dǎo)下，地方政府追求數(shù)量型增長(zhǎng)是理性選擇。對(duì)地方主要官員而言，只有自己的工作符合上級(jí)政績(jī)的需要才能獲得更多的晉升機(jī)會(huì)。地方政府缺乏滿足轄區(qū)居民需求的內(nèi)在激勵(lì)。由于偏好和激勵(lì)不當(dāng)，大量財(cái)政資金投向政績(jī)工程、形象工程也就不足為奇。

走利益共享的城鎮(zhèn)化新路，針對(duì)地方政府的考核指標(biāo)也應(yīng)做出適時(shí)調(diào)整，不僅看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總量，更要看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量及為此付出的成本。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不應(yīng)再是地方政府的主導(dǎo)性指標(biāo)，還應(yīng)將社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)、公共服務(wù)指標(biāo)等納入考核范圍。應(yīng)根據(jù)各地區(qū)不同的主體功能定位，制定不同的差異化考核指標(biāo)體系。如在限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評(píng)價(jià)，弱化對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、財(cái)政收入和城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)。考核結(jié)果應(yīng)作為地方官員晉升與否的重要依據(jù)，激勵(lì)官員從重視物質(zhì)的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向人的生活質(zhì)量提升，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民利益共享。

改革完善傳統(tǒng)自上而下的考核評(píng)估辦法，這種考核辦法無(wú)法全面反映政府官員的客觀情況，轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)政府官員的評(píng)價(jià)更為科學(xué)合理。在自上而下考核評(píng)估的基礎(chǔ)上引入自下而上的考核，將會(huì)優(yōu)化對(duì)地方主要官員的評(píng)估機(jī)制，激勵(lì)地方官員更好為增進(jìn)轄區(qū)居民的福祉服務(wù)，這也有助于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。注重發(fā)揮基層政府與民眾在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用，調(diào)動(dòng)公眾的參與積極性。從各地實(shí)際情況看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)各居民群體、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體、小區(qū)居民、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量參與相對(duì)不足。應(yīng)創(chuàng)造條件讓各個(gè)群體通暢表達(dá)自己的需求，這樣才能防止“被上樓”等“被城鎮(zhèn)化”等怪象的發(fā)生。因此，完善公眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，提高公眾參與水平，保障公眾知情權(quán)，提高決策的科學(xué)性，爭(zhēng)取公眾的支持，有利于民眾對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，糾偏政府城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的錯(cuò)誤行為。

［1］馬凱:《轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式 提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量 走出一條中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路》，載于《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期。

［2］張占斌等:《中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方略》，湖南人民出版社2013年版。

［3］蔡洪濱:《以市場(chǎng)為主導(dǎo)推進(jìn)城鎮(zhèn)化》，載于《人民日?qǐng)?bào)》2013年5月13日。

［4］樊繼達(dá):《新型城鎮(zhèn)化:問(wèn)題診斷與提升方向》，載于《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。

［5］萬(wàn)廣華等:《中國(guó)的城市化道路與發(fā)展戰(zhàn)略:理論探討和實(shí)證分析》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版。

F291.9

A

2095-3151(2014)8-0014-06

* 本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府公共經(jīng)濟(jì)治理研究”、國(guó)家行政學(xué)院科研項(xiàng)目“城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略研究”、國(guó)家行政學(xué)院咨詢項(xiàng)目“建立基本公共服務(wù)保障網(wǎng)的對(duì)策研究”的階段性成果。