內(nèi)蒙古扎蘭屯市生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考與建議

李瑞軍

扎蘭屯市是內(nèi)蒙古人口最多的縣級林業(yè)資源城市，建國以來，為國家森林資源開發(fā)利用和保護(hù)東北、華北生態(tài)環(huán)境做出過很大的貢獻(xiàn)，造就了一批森工企業(yè)，形成森工加工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，曾創(chuàng)造過自治區(qū)森工發(fā)展的歷史輝煌。但是隨著林業(yè)資源的階段性枯竭，特別是國家“天保工程”實施以來，地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)缺失，經(jīng)濟(jì)增長放緩，就業(yè)和社會保障壓力大，城市發(fā)展面臨林業(yè)資源枯竭情況下的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

一、扎蘭屯市發(fā)展現(xiàn)狀和所面臨的問題及挑戰(zhàn)

（一）扎蘭屯市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展簡況

扎蘭屯市地處祖國北疆，內(nèi)蒙古東北部，呼倫貝爾市南部，行政屬呼倫貝爾市。全市總面積1.69萬平方公里，總?cè)丝?2.88萬人，市轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個辦事處、1個自治區(qū)級工業(yè)開發(fā)區(qū)。全市地域東西寬210公里、南北160公里。森林面積118.71萬公頃，森林覆蓋率70.04%，天然草場面積506萬畝，耕地面積329萬畝。主要河流47條，水資源總量約為25億立方米。2012年，地區(qū)生產(chǎn)總值148.6億元，占呼倫貝爾市的11.1%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值34993元，三次產(chǎn)業(yè)比重為25.9：51.8：22.3，地方財政總收入6.4億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20560元、農(nóng)民人均純收入9151元。

（二）扎蘭屯市發(fā)展所面臨的問題和挑戰(zhàn)

1.林木可采資源趨于枯竭，森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)艱巨。該市林區(qū)經(jīng)過60多年的采伐，天然林木開采量已所剩無幾，林區(qū)天然林木可采資源已基本枯竭，生態(tài)系統(tǒng)遭到損壞，林源向內(nèi)萎縮態(tài)勢還沒有得到根本控制，森林生態(tài)環(huán)境亟待改善。

2.林區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)缺失，替代產(chǎn)業(yè)體系尚未形成。我國許多林業(yè)城市的生存和發(fā)展是建立在林業(yè)基礎(chǔ)之上的，林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對林業(yè)的依賴度極高。隨著國家天然林保護(hù)工程的實施，建立在原木采伐和銷售基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)功能逐步喪失，產(chǎn)業(yè)鏈中斷，而替代產(chǎn)業(yè)體系尚未形成，森工企業(yè)收入大幅減少，財政收入隨之下降，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展遇到困境。需要政策、資金大力支持。

3.城市經(jīng)濟(jì)總量偏小，財力保障薄弱。扎蘭屯市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)雖在嶺東地區(qū)具有優(yōu)勢，但與自治區(qū)其他旗縣相比還存在較大的差距。2012年，GDP總量在自治區(qū)101個旗縣中排名第40位，人均GDP只有全區(qū)平均水平的54%；地方財政收入在全區(qū)101個旗縣中排名第65位，地方財政收入占GDP比重分別比呼倫貝爾市、自治區(qū)低6個和11.3個百分點，而且財政收入來源比較單一，收支缺口日益擴(kuò)大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、商品化程度不高，工業(yè)缺少帶動力強(qiáng)的“航母型”企業(yè)。因此，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加財政收入，縮小收支差距，提高城市整體競爭力的任務(wù)仍十分艱巨。

4.弱勢群體不斷增加，社會保障壓力較大。林區(qū)職能轉(zhuǎn)變后，下崗職工增多，職工收入下降，出現(xiàn)大批分流、下崗的林業(yè)職工，人員再就業(yè)困難，居住條件簡陋，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保險等社會保障難以落實。

5.林區(qū)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，制約經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多年欠賬，林木主伐下降后，林區(qū)財政更加困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入更少，林區(qū)生態(tài)維護(hù)設(shè)施不足，通信、水暖、電等設(shè)施滯后或缺位，社會基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施落后，生產(chǎn)生活不便，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

二、扎蘭屯市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的機(jī)遇和自身優(yōu)勢條件分析

（一）扎蘭屯市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策和環(huán)境機(jī)遇

1.從國內(nèi)總體形勢看，目前，國家新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的梯度轉(zhuǎn)移、國家西部大開發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略的深入實施，為城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了良好的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境。

從區(qū)域形勢看，《大小興安嶺生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》和《黑龍江和內(nèi)蒙古東北部地區(qū)沿邊開發(fā)開放規(guī)劃》等政策的實施以及中國東北與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)合作戰(zhàn)略、保護(hù)生態(tài)敏感區(qū)、加快自治區(qū)東部盟市發(fā)展等政策的延續(xù)，為扎蘭屯市發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策條件。

2.“十一五”以來，扎蘭屯市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，城市綜合實力得到增強(qiáng)，民族團(tuán)結(jié)、社會安定，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展升級奠定了基礎(chǔ)。2013年3月，自治區(qū)黨委書記王君同志提出的自治區(qū)“8337”發(fā)展戰(zhàn)略和思路，抓住了內(nèi)蒙古科學(xué)發(fā)展的突破口，也為扎蘭屯市今后的發(fā)展思路、戰(zhàn)略定位進(jìn)一步明確了方向。

（二）扎蘭屯市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的自身優(yōu)勢條件

1.自然資源相對豐富，具有發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的資源條件和基礎(chǔ)。森林和農(nóng)牧業(yè)資源比較豐富，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)扎實，是國家重要的商品糧基地；野生動植物資源近千種，野生獸類、禽類和冷水魚類200余種，盛產(chǎn)黑木耳、蘑菇蕨菜、榛子以及黃花菜等土特山珍和各種藥用植物；而且，各種農(nóng)林畜產(chǎn)品具有純天然、無污染、數(shù)量多和質(zhì)量好的特色。

2.旅游資源得天獨厚，素有“塞外蘇杭”之美譽(yù)。高山、草原、原始森林、河流、峽谷等自然景觀一應(yīng)俱全，草原文化底蘊豐厚，擁有柴河、吊橋、秀水、三少民族風(fēng)情、金界壕、紅光等多個景區(qū)。 2002年國務(wù)院正式批準(zhǔn)該市為國家重點風(fēng)景名勝區(qū)，2003年被國務(wù)院批準(zhǔn)為中國優(yōu)秀旅游城市，成為內(nèi)蒙古唯一同時具有國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、中國優(yōu)秀旅游城市兩項殊榮的城市。近年來旅游人次和收入逐年升高。

3.扎蘭屯市是處于“哈、大、齊、呼”經(jīng)濟(jì)帶和黑蒙兩省區(qū)交匯處的重要節(jié)點城市，具有區(qū)位優(yōu)勢。該市交通便捷，是國家南北通道的必經(jīng)之處，歐亞大陸橋濱洲鐵路貫穿全境，阿榮旗——廣西北海省際大通道和301、111國道在此交匯。

三、扎蘭屯市生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的建議措施

（一）加強(qiáng)林區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，構(gòu)筑祖國北方生態(tài)保護(hù)屏障

1.堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則，正確處理生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。要把林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與恢復(fù)放在首位，決不以破壞生態(tài)環(huán)境為代價換取短期的經(jīng)濟(jì)增長。

2.必須嚴(yán)格控制森林資源采伐強(qiáng)度，大幅度調(diào)減采伐量，逐步停止天然林主伐，嚴(yán)格限制林區(qū)礦產(chǎn)資源和農(nóng)牧業(yè)開發(fā)對森林的侵蝕；加強(qiáng)森林管理保護(hù)，提高管護(hù)水平；大力培育與恢復(fù)森林資源，繼續(xù)做好禁牧休牧工程、荒山荒地造林、退耕還林、“三北”防護(hù)林等工程，不斷擴(kuò)大森林覆蓋率，提升森林資源質(zhì)量和生態(tài)效益。

3.堅持保護(hù)中促發(fā)展、兼顧經(jīng)濟(jì)效益的原則，發(fā)展集約化經(jīng)營商品林地，結(jié)合人工造林、育林，建立優(yōu)質(zhì)商品林基地，平衡森林生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（二）林區(qū)積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)林區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

在林區(qū)可采資源日益枯竭的背景下，充分挖掘林區(qū)的可持續(xù)利用資源，積極發(fā)展林區(qū)的替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)由單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。利用林區(qū)野生動植物資源豐富的生態(tài)優(yōu)勢，結(jié)合解決林區(qū)剩余勞動力的就業(yè)需求，可以發(fā)展森林野生采摘、種植業(yè)和綠色食品產(chǎn)業(yè)，培育野生動物養(yǎng)殖業(yè)，逐步形成產(chǎn)業(yè)體系；依托豐富而奇美的自然景觀和民族民俗等旅游文化資源，建設(shè)原始森林、冰雪運動、漂流探險、“北方三少”等旅游項目，大力發(fā)展旅游業(yè)，完善景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升國家級名勝風(fēng)景區(qū)品牌效應(yīng)，建成祖國北疆生態(tài)旅游和體現(xiàn)草原文化的觀光、休閑度假基地。

（三）大力培育和發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，建成國家和自治區(qū)綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地

應(yīng)該說，農(nóng)畜林產(chǎn)品是該市最好的、最典型的資源。依托農(nóng)、牧、林資源比較優(yōu)勢，以城鎮(zhèn)為核心、以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，打造龍頭企業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)畜林產(chǎn)品精深加工的綠色食品加工業(yè)，延伸綠色產(chǎn)業(yè)鏈，做大做強(qiáng)地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，形成對林區(qū)生態(tài)保護(hù)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有力支撐，促進(jìn)林區(qū)與城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

充分利用扎蘭屯市和重點城鎮(zhèn)綏滿國際大通道的區(qū)位優(yōu)勢和區(qū)域中心城市的優(yōu)勢，圍繞農(nóng)畜林產(chǎn)品生產(chǎn)加工業(yè)，大力發(fā)展商貿(mào)、物流等第三產(chǎn)業(yè)，建成大興安嶺嶺東區(qū)域商貿(mào)和物流中心。

（四）建議國家給予政策和資金上的支持，支持城市轉(zhuǎn)型

目前，該市正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，培育替代產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多樣化，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)保護(hù)的根本途徑，而地方政府財力薄弱，建議國家在政策和資金上予以特殊支持。

1.在政策支持方面，建議安排一些產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、輻射效應(yīng)廣的重點項目；鼓勵外來的大中型企業(yè)投資高新技術(shù)項目，并給予更優(yōu)惠的政策；對中小企業(yè)和從事個體經(jīng)濟(jì)的林業(yè)職工提供稅收和貸款等方面的扶持。

2.在資金投入方面，中央財政要增加對資源枯竭城市財政轉(zhuǎn)移支付力度，緩解地方政府的資金壓力，保障林區(qū)職工的正常生產(chǎn)和生活，減輕林區(qū)群眾對森林生態(tài)的壓力，同時增加對城市教育和醫(yī)療領(lǐng)域的投入；加大產(chǎn)業(yè)專項資金的扶持，重點支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；建議國家加大對林區(qū)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，加強(qiáng)林區(qū)棚戶區(qū)改造工程和生態(tài)移民的支持力度，增加城鎮(zhèn)道路、供熱、給排水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的中央預(yù)算內(nèi)投資。

（五）改革創(chuàng)新、以開放促發(fā)展

1.逐步理順林區(qū)行政管理體制、資源管理體制和經(jīng)營機(jī)制，實現(xiàn)政、事、企三分開，權(quán)責(zé)分明，推進(jìn)體制創(chuàng)新。建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，深化人事制度改革，不斷研究解決制約發(fā)展的體制機(jī)制障礙，為林區(qū)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供制度上的保障。

2.加強(qiáng)國內(nèi)區(qū)域合作，發(fā)揮城市的區(qū)位優(yōu)勢，加強(qiáng)與周邊旗市區(qū)以及與東北、京津經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)對接和產(chǎn)業(yè)合作，為城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供生產(chǎn)、金融、貿(mào)易等服務(wù)功能。擴(kuò)大對外合作，利用開發(fā)開放戰(zhàn)略時機(jī)和口岸國際通道，推進(jìn)與俄蒙兩國的交流合作。

（六）以人為本，統(tǒng)籌規(guī)劃、和諧發(fā)展

努力解決關(guān)系人民群眾切身利益的實際問題，實現(xiàn)資源產(chǎn)業(yè)與非資源產(chǎn)業(yè)、林區(qū)與城區(qū)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。著眼于解決扎蘭屯市發(fā)展中存在的矛盾和問題，抓緊構(gòu)建長效發(fā)展機(jī)制，不斷加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)政府投資項目評審中心）

責(zé)任編輯：康偉