激活財政存量資金的主要措施

胡明東 章 萍 王 浩 郭傳輝

1.加快預算執(zhí)行進度，減少資金的暫時性閑置。對因預算支出沒有嚴格按照進度執(zhí)行造成的收入和支出暫時性不匹配所形成的“閑置”資金，應重視預算執(zhí)行管理。對年初預算已經(jīng)確定的項目和預計當年能夠執(zhí)行完畢的結余結轉(zhuǎn)項目，應及時跟蹤后續(xù)執(zhí)行進展，督促加快項目審核，加快預算執(zhí)行進度，人民銀行可配合地方財政部門加快資金支付，減少資金滯留;對執(zhí)行進度緩慢、預計年底可能形成較多結轉(zhuǎn)或結余資金的項目，要及時調(diào)整用于其他支出項目。在加快已納入預算的資金執(zhí)行進度的同時，應加大對資金使用的檢查和監(jiān)督力度，避免因盲目加快預算進度而造成公共財政資源的浪費，堅決遏制預算執(zhí)行中造成的腐敗，提高資金的使用效率。

2.科學確定激活規(guī)模和節(jié)奏，開展國庫現(xiàn)金管理。對于在人民銀行國庫賬戶中沉淀時間較長的國庫庫款和類似于社?；鸬乳L期“閑置”資金，在保證財政資金安全性、流動性要求的前提下，在統(tǒng)一的政策框架下，人民銀行可配合地方財政部門嘗試開展國庫現(xiàn)金管理，提升國庫資金收益。在開展國庫現(xiàn)金管理過程中，應遵循以下兩個原則:一是確保國庫資金安全，相比中央國庫現(xiàn)金管理，地方開展現(xiàn)金管理的不足就是當?shù)厣虡I(yè)銀行分支機構缺少抵押品，且對其流動性難以做出精確判斷，可在現(xiàn)金管理過程中建立回撥機制和優(yōu)先償還機制，對開展現(xiàn)金管理的國庫資金進行圈存處理，以確保國庫資金安全，并保證國庫資金能保持合理的流動性，避免出現(xiàn)支付危機;二是科學確定現(xiàn)金管理操作節(jié)奏，協(xié)調(diào)配合貨幣政策實施，大規(guī)模的現(xiàn)金管理的開展勢必會對貨幣存量產(chǎn)生較大影響，進而干擾貨幣政策的制定和實施效果，因此現(xiàn)金管理需統(tǒng)籌兼顧，積極穩(wěn)妥，強化預期，與貨幣政策部門信息共享，密切配合，盡量減少現(xiàn)金管理對貨幣政策的沖擊。

3.取消各類財政專戶，完善國庫單一賬戶。激活財政存量資金必須要準確掌握財政資金數(shù)量、使用情況等相關信息。但目前財政部門在金融機構開立的專戶數(shù)量龐雜，其資金運行得不到有效監(jiān)控，并且財政專戶數(shù)量較大，不利于財政資金使用效率的提高。因此，取消各類財政專戶，將所有財政資金全部納入財政部門在人民銀行開立的單一賬戶統(tǒng)一管理成為必然要求，將所有財政資金納入單一賬戶后，通過徹底的集中收付改革，堅決清理預算單位在商業(yè)銀行開立的基本戶，通過國庫單一賬戶將資金撥付給撥款受益人，國庫單一賬戶成為辦理國庫收支名副其實的主賬戶，成為國庫資金運行的總樞紐，任何一筆國庫收支業(yè)務都要“經(jīng)其手，可看見，能監(jiān)督”。通過對國庫單一賬戶每筆業(yè)務的實時監(jiān)督，將能確保每筆資金使用的安全合規(guī)，資金閑置等相關問題將會妥善得到解決。

4.深化預算管理改革，建立全口徑預算體制。從長期來看，從根本上提高財政資金效率，關鍵是要深化預算管理體制改革，建立起全口徑預算體制。一是擴大預算編制范圍，將包括國有資本經(jīng)營預算、政府性基金、地方政府性債務等收支全部納入預算內(nèi)，對經(jīng)清理確認屬于已無法支出或已不需要支出的，預算資金應收回總預算統(tǒng)籌安排。二是細化預算編制，要按照預算收支的項目分類細化，如轉(zhuǎn)移支付收支按一般轉(zhuǎn)移、專項轉(zhuǎn)移的類別編制，要分別按功能分類和經(jīng)濟分類進行細化預算支出，確保預算編制能全面完整地反映預算行為和結果。三是建立中長期財政預算框架，包括5年預算和10年、20年財政預測，加強對長期的養(yǎng)老金缺口和衛(wèi)生費用的預測，保證財政資源在代際之間較為平等的分配，降低長期債務風險。

5.促進預算公開透明，強化預算監(jiān)督約束。要提高財政資金使用效率，一個重要途徑是要促進預算公開透明，除涉及國家安全等需要保密的預算外，其他所有預算收支(包括全國和地方)數(shù)據(jù)都應該向社會公布，接受各方對預算編制和執(zhí)行的監(jiān)督約束。一是充分發(fā)揮人民代表大會的監(jiān)督職能，加強憲法和法律中規(guī)定的人民代表大會的預算審議職能，提升一般人大代表、專職人大代表以及人大常委會的預算審查能力，確保人大監(jiān)督不流于形式。二是發(fā)揮人民銀行與審計部門對財政資金的監(jiān)督，通過強化人民銀行在財政資金使用中的“出納”職能，發(fā)揮其事中監(jiān)督的適時優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，可以與審計部門的事后監(jiān)督一起共同提高財政資金使用的合規(guī)水平和績效水平。三是發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力量，通過編制看得見和看得懂的方式向人民作出報告，接受人民群眾對每筆資金流動軌跡的詢查，讓政府的所有資金都曬在陽光下。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第2期《關于激活財政存量資金若干問題的探討——基于人民銀行國庫視角》)