后“土地財(cái)政”時(shí)代土地財(cái)政收入配置的基本思路

劉明慧 黨立斌

1.合理引導(dǎo)土地財(cái)政收入形式轉(zhuǎn)變。土地財(cái)政收入作為一種財(cái)政收入形式始終貫穿于一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，但收入結(jié)構(gòu)卻會(huì)呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。早期美國土地財(cái)稅收入是以土地出售收益為主，當(dāng)國有土地基本完成私有化以后土地出售收益逐漸減少，不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅占總土地財(cái)稅收入的比重大幅上升，構(gòu)成了美國土地財(cái)稅收入的主體。從美國土地財(cái)政收入的發(fā)展演化規(guī)律看，在經(jīng)濟(jì)起飛的過程中，即在一段特定時(shí)期內(nèi)財(cái)政收入高度依賴于非稅收性質(zhì)的土地出讓收益。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通過稅制的不斷改進(jìn)，使得與土地有關(guān)的非稅收收入比重降低，形成了目前以財(cái)產(chǎn)稅為主要形式的地方財(cái)政收入模式。

當(dāng)前我國正處于從土地城鎮(zhèn)化到人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，新型的具有可持續(xù)性的土地財(cái)政收入模式應(yīng)是弱化土地出讓收入，強(qiáng)化房地產(chǎn)稅收入，使土地出讓收入為主逐漸讓位于房地產(chǎn)稅收入為主。從長期看，隨著可供開發(fā)的房地產(chǎn)的減少，房屋保有量的增多，房地產(chǎn)稅收能夠?yàn)榈胤秸畮矸€(wěn)定的財(cái)力。因此，近期應(yīng)通過加快房地產(chǎn)稅的立法與改革，切實(shí)推進(jìn)地方房地產(chǎn)稅制體系的建設(shè)，這樣既可以使地方政府獲取相對均衡的稅收來源，又能在一定程度上降低土地出讓價(jià)格高企與房地產(chǎn)價(jià)格攀升的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。此外，地方政府還要通過大力扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如加快推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在保持總體房地產(chǎn)稅收收入流量穩(wěn)定增長的同時(shí)，開辟多元化稅源增量來源渠道。

2.建立規(guī)范的政府間土地財(cái)政收入分配體制。在政府間財(cái)政收入分配體制改革方面，我國現(xiàn)行分稅制只按稅種對稅收收入流量進(jìn)行了劃分，而對以公共產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的國有土地收入?yún)s沒有涉及。土地出讓收入作為目前公共產(chǎn)權(quán)收益的主要部分，地方政府掌握著實(shí)際控制權(quán)，中央分享比例過低，如2011年、2012年中央新增建設(shè)土地有償使用費(fèi)占當(dāng)年土地出讓收入的比例分別為2.11%和1.16%，中央新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入占全國新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入的比重分別為30.07%和30.25%，這種分配格局使土地財(cái)政收入處于高度分權(quán)化的管理狀態(tài)，導(dǎo)致地方政府把土地分級管理變?yōu)槭聦?shí)上的“分級所有”，強(qiáng)化了土地財(cái)政的路徑鎖定效應(yīng)。

為此，后“土地財(cái)政”時(shí)代除了合理調(diào)整土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)著力重構(gòu)財(cái)政收入分權(quán)體系，建立健全土地出讓收入分級管理體系。可考慮兩種土地出讓收入的分成改革架構(gòu)，一是適當(dāng)提高中央政府在新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收入中所占比例，二是對土地出讓收入總額實(shí)行中央政府分享制度。不管采用哪種方案，分成比例的確定一方面要對地方政府形成激勵(lì)和約束相容的制衡機(jī)制，既可以調(diào)動(dòng)地方政府合理開發(fā)使用土地資源的能動(dòng)性，又能有效抑制地方政府單純追求當(dāng)期土地出讓收入最大化的傾向;另一方面，以促進(jìn)政府間事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力匹配為著眼點(diǎn)，土地財(cái)政收入分配體制的改革應(yīng)和中央與地方共享稅比例調(diào)整相協(xié)調(diào)，在地方共享稅比例沒有大的調(diào)整、地方其他財(cái)力不能保證與事權(quán)較好匹配的條件下，不宜大幅度提高中央土地財(cái)政收入的分享比例，從而保證改革后地方政府的財(cái)力不受到較大的沖擊。

3.健全土地資本預(yù)算管理體系。從預(yù)算管理的角度，土地財(cái)政收入中的土地出讓收入納入政府性基金預(yù)算，土地相關(guān)的稅費(fèi)納入公共預(yù)算，以土地出讓收入為抵押的債務(wù)收入尚未納入債務(wù)預(yù)算，因而不符合全口徑預(yù)算管理的要求。后“土地財(cái)政”時(shí)代土地收入預(yù)算管理的重點(diǎn)應(yīng)放在兩個(gè)方面:一是建立土地資本預(yù)算管理體系。通過相關(guān)預(yù)算法律清晰界定土地資本預(yù)算管理權(quán)限與預(yù)算責(zé)任，完善土地收入管理體制和監(jiān)管方式，促進(jìn)預(yù)算軟約束向預(yù)算硬約束的轉(zhuǎn)變。二是將土地出讓收入納入中期預(yù)算框架。通過編制中期預(yù)算，既實(shí)行周期內(nèi)的收入總量控制，又保持年度間的彈性調(diào)整，不僅可以切實(shí)控制土地資源供給和利用的節(jié)奏及資本化進(jìn)程，而且能夠防止土地出讓收入大起大落，有效增強(qiáng)地方政府相對均衡獲取土地出讓收入的能力。