促進河北經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的財政支出結構優(yōu)化研究

赤峰工業(yè)職業(yè)技術學院 焦 鋒

轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，實質上是轉變原有的生產(chǎn)要素投入、組合和使用的方式，促使經(jīng)濟發(fā)展由過去的粗放型方式向集約型方式轉變。作為政府配置資源和宏觀調控的主要手段，優(yōu)化財政支出結構是推動發(fā)展方式轉變的重要途徑。

一、支出結構扭曲是影響經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要因素

長期以來，河北的財政支出結構體現(xiàn)為濃厚的建設型財政特征，即支出結構中以經(jīng)濟建設和行政管理支出為主，以提供公共服務產(chǎn)品為主的公共支出部分比例較低、增長緩慢。改革開放以來，河北財政支出結構逐漸朝著市場經(jīng)濟體制方向調整，合理化和有效化程度不斷提高，但仍然沒有完全跳出傳統(tǒng)支出結構的基本框架，依然存在一些亟待解決的問題。

(一)在宏觀經(jīng)濟運行層面，建設型支出結構直接導致了失調的國民經(jīng)濟結構。

河北財政支出結構中相當部分用于經(jīng)濟建設和行政管理，加上其投資乘數(shù)作用，帶動了投資規(guī)模的增長，而教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等公共領域的支出偏低，僅為財政支出的一半左右。普通百姓面臨的學費高、看病難、住房貴的局面日益突出，導致居民預防性儲蓄傾向強烈，成為消費難以真正啟動的基本原因。政府工作重心在投資上，使投資成為主宰經(jīng)濟增長推動力，以致巨大投資形成的產(chǎn)能只能通過擴大出口來解決，促使中國對外經(jīng)濟依存度提高，國民經(jīng)濟中消費與投資、內需與外需、出口產(chǎn)品結構不合理。

(二)在三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，偏工型支出結構直接導致了失衡的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構。

由于財政支出過于向重化工業(yè)、城市建設傾斜，削弱了對服務業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持，形成三次產(chǎn)業(yè)的結構扭曲。2013年，河北三次產(chǎn)業(yè)增加值之比為 12.4∶52.1∶35.5，全國三大產(chǎn)業(yè)之比為10∶43.9∶46.1，河北一產(chǎn)、二產(chǎn)比重明顯高于全國平均水平，體現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結構的三產(chǎn)比重卻落后10.6個百分點。分產(chǎn)業(yè)看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平較低，2013年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營率僅為63%;二產(chǎn)以資源型重化產(chǎn)業(yè)為主，缺乏先進制造業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè);三產(chǎn)以交通運輸、倉儲和郵政業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等傳統(tǒng)服務業(yè)為主，現(xiàn)代服務業(yè)體系亟待完善，這都影響了河北產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化和經(jīng)濟結構的調整步伐。

(三)在綠色經(jīng)濟運行層面，高耗型支出結構直接加劇了資源環(huán)境的壓力。

以經(jīng)濟建設尤其是重化工業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結構，導致了河北經(jīng)濟發(fā)展模式粗放程度明顯，鋼鐵、石化、裝備制造等主導產(chǎn)業(yè)利潤率較低，能耗較大。2011年，河北單位GDP能耗為1.3噸標準煤/萬元，遠高于全國0.793噸標準煤/萬元的平均水平，位居全國第八高位，高于其他東部沿海省市;河北單位GDP電耗為1449千瓦時/萬元，僅低于山西以及新疆、寧夏、青海、甘肅、貴州等幾個西部省區(qū);2013年全國十大空氣污染城市中，河北每月都有七八個。隨著環(huán)境污染日益嚴重，經(jīng)濟社會發(fā)展的資源約束日益突出，使河北的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨愈來愈大的威脅。

(四)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展層面，城鎮(zhèn)傾向型支出結構直接導致了城鄉(xiāng)發(fā)展差距的拉大。

不合理的財政支出結構在地域上的表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)差異。多年來，財政支出過多向城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)人口傾斜，廣大農(nóng)村人口未能充分享受公共財政的陽光，極大影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。在城鎮(zhèn)化水平上，2013年，河北省城鎮(zhèn)化率為48.1%，低于全國平均水平5.6個百分點;在固定資產(chǎn)投資上，城鎮(zhèn)投資額為農(nóng)村投資額的6倍以上，農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資遠低于城鎮(zhèn)水平，農(nóng)村工業(yè)化進程和城鎮(zhèn)化進程亟待加強;在城鄉(xiāng)居民收入水平上，2013年農(nóng)村居民人均純收入為9102元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為22580元，兩者相差2.48倍，高于2000年2.28倍的差距，說明農(nóng)村居民收入增速遠落后于城市居民收入，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大。

二、優(yōu)化財政支出結構、促進河北經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的基本思路與主要目標

優(yōu)化財政支出結構、支持河北經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉變，應以促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展為目標，通過財政支出規(guī)模和結構的優(yōu)化助推產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展速度、質量、效益相協(xié)調，人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展相協(xié)調。當前應實現(xiàn)以下主要目標。

(一)引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

通過對重點產(chǎn)業(yè)領域和重點產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的財政傾斜支持，將更多的社會資源和資本引向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，特別是激活企業(yè)投資新興產(chǎn)業(yè)的積極性，使具有技術創(chuàng)新能力的企業(yè)真正成為經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的主體。

(二)推動行業(yè)技術進步。

抓住當前國家鼓勵支持企業(yè)技術改造的有利時機，通過財政對行業(yè)工藝技術改造、重大裝備更新、先進可靠技術引進和產(chǎn)品更新?lián)Q代的傾斜支持，引導企業(yè)加強對先進技術的采用和儲備，做好引進消化吸收再創(chuàng)新，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造，不斷向同行業(yè)的高端水平邁進。

(三)培育集群競爭優(yōu)勢。

通過對產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群建設、企業(yè)兼并重組和分解收購的傾斜支持，推動產(chǎn)業(yè)資源和生產(chǎn)要素向優(yōu)勢區(qū)域集聚、向優(yōu)勢企業(yè)集中，促進產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品鏈整合，提高產(chǎn)業(yè)集中度和產(chǎn)品集中度，逐步培育形成參與國際競爭的集群優(yōu)勢。

(四)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。

通過財稅理念創(chuàng)新和財稅政策的制度化、規(guī)范化，增強對各種經(jīng)濟資源和現(xiàn)代生產(chǎn)要素的吸引力，努力為經(jīng)濟發(fā)展方式轉變營造寬松有序的財稅政策環(huán)境和優(yōu)質高效的財稅政策服務。

三、優(yōu)化財政支出結構、促進河北經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的主要方式和具體政策

(一)選擇財政支出的有效方式。

在財政支出方式上應充分發(fā)揮一般性財政投入、政府采購、專項資金及支出管理等不同方式的各自功能，通過合力力促經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。

1.提高財政投入的資金引導功效。一是不斷增加教育、衛(wèi)生、住房、社會保障等方面的財政投入，確保達到國家法律法規(guī)和省委政府確定的投入要求，讓社會公眾擁有基本的生活、醫(yī)療、住房和求學保障。二是努力籌措并整合相關資金，采取貸款貼息、以獎代補、信用擔保、財政補助、注入資本金等方式，集中扶持重點產(chǎn)業(yè)增長極、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和骨干企業(yè)，真正做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育新興產(chǎn)業(yè)。

2.發(fā)揮政府采購的政策獎懲功效。一是用好優(yōu)先采購政策。將河北支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)技術創(chuàng)新成果產(chǎn)品，納入政府優(yōu)先采購目錄。二是認真落實好強制采購政策。在擴大節(jié)能產(chǎn)品政策和優(yōu)先采購環(huán)境標志產(chǎn)品、自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購范圍的基礎上，由同等優(yōu)先采購改為強制采購。三是嚴格審核進口產(chǎn)品的采購，凡國內產(chǎn)品能夠滿足需求的要采購國內產(chǎn)品。

3.實現(xiàn)專項資金的整合聚力功效。一是整合財政預算安排的各項相關資金。整合技術研發(fā)改造資金、成果轉化資金、貸款貼息資金等，統(tǒng)籌用于支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展;整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧建設資金和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，統(tǒng)籌用于支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展;整合治理污染資金、環(huán)境保護與建設資金、節(jié)能減排資金，統(tǒng)籌用于支持重大環(huán)保工程。二是整合財政預算資金與社會融資。圍繞支持經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)和重大項目，在發(fā)揮好財政資金的引導和激勵作用的同時，利用公私合營、股權投資、投融資平臺等多種方式，吸引更多的社會資金。

4.完善資金支出的管理考核功效。一是科學安排資金支出預算，完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)救助等各項改革，為提高城鄉(xiāng)居民收入做好財力保障。二是改進和加強項目管理，在支持經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重大項目篩選論證上，編制好三年滾動項目預算，增強財政持續(xù)保障能力。三是全面加強預算執(zhí)行管理，充分利用財政專項資金即時分析監(jiān)控等系統(tǒng)，全程監(jiān)督有關財政資金及時撥付到位。四是構建財政資金與政策實施的績效評價體系，科學分析評價資金使用和政策落實的最終效果，列為政績考評和預算資金安排的重要依據(jù)。

(二)優(yōu)化支出結構的具體措施。

優(yōu)化支出結構，關鍵是科學界定財政支出范圍，明確政府承擔職責的領域。當前，要著力解決財政支出范圍過寬、大包大攬的問題，退出“越位財力”，補充“缺位財力”，提高財政支出的公共性。

1.重點保障經(jīng)濟建設類支出投向。一是綜合運用貸款貼息、財政補助、以獎代補、信用擔保等支持方式，集中扶持河北優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)做強、新興支柱產(chǎn)業(yè)培育、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展。二是集中力量將優(yōu)質國有資產(chǎn)配置在主導產(chǎn)業(yè)，推動鋼鐵、石化、紡織服裝等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的改造升級。三是整合中小企業(yè)信用擔保和小額貸款擔保機構，完善省級中小企業(yè)信用擔保機構風險補償資金和金融機構小企業(yè)貸款風險補償資金，增強中小企業(yè)市場競爭力。四是增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設的投入，支持農(nóng)業(yè)技術推廣、農(nóng)民科技培訓，提高農(nóng)民科技素質和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件。五是優(yōu)先發(fā)展有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的配套公共設施建設，如可靠的水利設施、有力的能源供應和有效的污染處理系統(tǒng)。各級政府通過專項資金形式，支持循環(huán)經(jīng)濟領域新產(chǎn)品、新技術、新工藝的研發(fā)、使用和推廣。

2.努力提高社會服務類支出比重。一是大力支持教育文化事業(yè)，完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，大力發(fā)展職業(yè)教育，逐步完善高等教育，構建各級政府事權與財權相協(xié)調的分級管理和財政負擔制度，逐步規(guī)范政府間的教育財政轉移支付制度。二是大力支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。逐步建立公共衛(wèi)生經(jīng)費保障機制，提高重大疾病防控能力;完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高財政補貼標準;加大對城市社區(qū)衛(wèi)生服務體系投入，完善社區(qū)衛(wèi)生服務補助政策。三是大力支持就業(yè)與社會保障。建立穩(wěn)定的財政社會保障資金籌措機制，完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度和城鄉(xiāng)社會救助體系;逐步提高企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金和優(yōu)撫對象撫恤金水平;完善廉租房制度，切實解決低收入群眾住房困難。四是大力支持環(huán)境保護與生態(tài)建設。建立環(huán)境治理專項資金，采取以獎代補方式，加強重點流域、重點行業(yè)污染治理;實行所得稅抵免和強制政府采購等政策，促進企業(yè)推廣應用節(jié)能減排先進設備和技術、淘汰落后生產(chǎn)能力。

3.有序推進財政支出管理改革。促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變還需要進一步推進財政支出管理改革，逐步降低政府運行成本。一是通過行政體制改革降低行政成本。按照建設服務型政府的要求，加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次。二是將行政費用作為控制性指標列入政府的工作計劃，建立責任機制，如將“公務員人均行政費用”和“行政費用增長率”等作為剛性的控制性指標進行考核。三是完善公共經(jīng)費標準定額體系，嚴格按標準編制預算，控制開支。四是全面推進“三公”等政府預決算經(jīng)費公開，改革職務消費制度，逐步實現(xiàn)職務消費的制度化、貨幣化和公開化。