農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的財政支持政策比較與借鑒

石家莊城市職業(yè)學(xué)院 王曉華

中國人壽河北分公司 李 欣

農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的財政支持政策比較與借鑒

石家莊城市職業(yè)學(xué)院 王曉華

中國人壽河北分公司 李 欣

由于農(nóng)業(yè)保險的公共物品性質(zhì)和農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要地位，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需要政府的支持。本文對中外農(nóng)業(yè)保險政府支持的方式、財政補貼標準、財政補貼層次、稅收優(yōu)惠政策等進行了比較分析，總結(jié)國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的經(jīng)驗，提出適合我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的財政支持體系。

農(nóng)業(yè)保險；財政支持政策；財政補貼

一、我國政府財政支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的現(xiàn)狀

自2007年中央財政首次對農(nóng)業(yè)保險進行補貼以來，我國不斷加大對農(nóng)業(yè)保險保費補貼的預(yù)算安排力度。預(yù)算安排資金從2007年的21.5億元，增長到2011年的97.06億元，年均增長率達45.8%。中央和地方財政累計投入補貼資金超過460億元，其中，中央財政安排資金264億元。在中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策的引導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴大，覆蓋面和滲透度顯著提升。截至2011年，財政補貼政策帶動參保農(nóng)戶5.8億戶次，為“三農(nóng)”提供風險保障達1.8萬億元。*農(nóng)業(yè)保險：《抵抗天災(zāi)的堡壘》，載于《中國財經(jīng)報》，2012年8月10日。

二、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的財政政策體系比較

(一)政府財政支持方式比較。

從世界各國農(nóng)業(yè)保險的實踐來看，政府財政支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展政策主要包括：對私營保險公司及合作保險組織提供管理費補貼、再保險補貼、稅收減免和優(yōu)惠；對農(nóng)戶提供保費補貼；管制農(nóng)業(yè)保險價格；實行農(nóng)業(yè)風險再保險制度；建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險專項基金，等等。各國綜合運用多種補貼方式，優(yōu)勢互補，從不同的途徑對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展機制形成激勵，保證農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)發(fā)展。

我國政策性農(nóng)業(yè)保險的試點始于2004年，目前在全國范圍實施的主要措施有兩種：一是對投保農(nóng)戶提供保費補貼，農(nóng)戶只需繳納剩余的部分，這是我國目前農(nóng)業(yè)保險采用的最普遍最重要的補貼方式。二是實施稅收優(yōu)惠政策。我國現(xiàn)行稅制規(guī)定：對農(nóng)業(yè)保險中種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)兩業(yè)保費收入免征營業(yè)稅；對保險公司經(jīng)營中央財政和地方財政保費補貼的種植業(yè)險種業(yè)務(wù)提取不超過保費收入25%比例的巨災(zāi)風險準備金，準予在企業(yè)所得稅前據(jù)實扣除；對農(nóng)業(yè)保險相關(guān)合同免征印花稅，農(nóng)業(yè)保險所得稅納稅基數(shù)按90%計算。①馮文麗、蘇曉鵬：《我國農(nóng)業(yè)保險“高補貼低覆蓋”問題分析》，載于《南方金融》2012年第3期。

此外，我國試點地區(qū)在探索中也形成了一些具有地方特色的支持方式。一是保險責任分攤方式，即政府在一定范圍內(nèi)和一定程度上與保險機構(gòu)分攤保險責任，如浙江省“共保體”模式。地方政府對“共保體”的財政扶持方式為：賠款總額超過保費2～3倍的部分，“共保體”和政府將按1:1的比例承擔賠償責任，3倍以上則以 1:2 的比例分擔。二是間接的農(nóng)業(yè)保險補貼方式，即“以險養(yǎng)險”方式。允許經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司在經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的同時，批準他們經(jīng)營農(nóng)村的其他財產(chǎn)或人身保險業(yè)務(wù)，以這些商業(yè)性保險項目的盈利自我補貼政策性農(nóng)業(yè)保險。人保上海分公司和上海市政府合作經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險就采取了這種做法，并取得了較為理想的效果。②庹國柱、朱俊生：《關(guān)于我國農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)幾個重要問題的探討》，載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第6期。三是對保險公司實施管理費用補貼，我國目前只有北京市開展了此項補貼。

(二)農(nóng)業(yè)保險財政補貼標準比較。

據(jù)世界銀行在65個國家的調(diào)查，國外對農(nóng)業(yè)保險的財政補貼在30%～60%之間，保險費補貼平均是44%。③庹國柱：《正確解讀農(nóng)業(yè)保險的財政補貼》，載于《中國保險報》，2011年2月17日。例如，2000年美國平均補貼額為純保費的53%，其中巨災(zāi)保險補貼全部保費，多種風險農(nóng)作物保險、收入保險等保費補貼率為40%。日本保費補貼依費率不同而高低有別，費率越高，補貼越高，小麥最高補貼80%。近年來，各國補貼標準有所變化，以美國為例，2011年平均達到62%。④田輝：《當前中美農(nóng)業(yè)保險補貼政策的特征比較》，載于《中國經(jīng)濟時報》，2012年10月31日。由于經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的高賠付率和高風險，國外對保險經(jīng)營主體的經(jīng)營管理費用也實施補貼，從20世紀90年代來看，補貼比例已經(jīng)較高，如美國補貼30%，加拿大補貼50%，瑞典補貼66%，墨西哥補貼60%，菲律賓補貼56%。⑤丁少群、庹國柱：《國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式及扶持政策》，載于《世界農(nóng)業(yè)》1997年第8期。

我國政策性農(nóng)業(yè)保險運行時間較短，受國家財政壓力等因素的制約，我國種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)財政補貼的范圍還局限在對國民經(jīng)濟影響重大的幾種特定險種。目前在全國范圍內(nèi)實施補貼的僅包括水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、森林、能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏系羊、糖料作物等15個品種。⑥資料來源：2012年財政部《關(guān)于進一步加大支持力度做好農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作的通知》。但從補貼標準來看，我國各級政府提供的農(nóng)業(yè)保險保費補貼一般為保費的80%，甚至更高。⑦馮文麗、蘇曉鵬：《我國農(nóng)業(yè)保險“高補貼低覆蓋”問題分析》，載于《南方金融》2012年第3期。

與國外相比，僅從保費補貼一項來說，我國對農(nóng)業(yè)保險的補貼標準并不低。但是，中央政府對保險公司的經(jīng)營管理費用補貼和再保險公司的農(nóng)業(yè)再保險經(jīng)營補貼還在探索中。因此，從整體上來看，我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼的方式較單一，經(jīng)營補貼仍可增加。

(三)農(nóng)業(yè)保險財政補貼層次比較。

國外農(nóng)業(yè)保險的財政支持主要來源于中央政府財政，保費補貼、業(yè)務(wù)費用補貼、再保險支持均由中央政府財政支出。地方政府對農(nóng)業(yè)保險也提供一定的補貼，但只是處于輔助地位。從美國來看，農(nóng)作物屬于國家戰(zhàn)略事務(wù)，保費補貼主要來自于聯(lián)邦政府，州及以下政府并不需要出錢配套。

我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在著多層次財政支持的局面，中央政府和地方政府共同承擔保費補貼。2007年中央政府財政僅對江蘇等6個試點省份農(nóng)業(yè)保險提供25%的保費補貼，⑧資料來源：2012年財政部《關(guān)于進一步加大支持力度做好農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作的通知》。2011年農(nóng)業(yè)保險補貼比例進一步提高，如種植業(yè)保險方面，中央財政對東部地區(qū)補貼35%、對中西部地區(qū)補貼40%。⑨潘勇輝、劉飛：《中美財政支持農(nóng)業(yè)保險的比較研究》，載于《商業(yè)時代》2008年第27期。其他支持政策要求省級財政、市縣區(qū)財政配套實施。

具體實施過程中，我國政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼要求中央、省、市、縣四級財政均出資補貼保費，而且必須在農(nóng)民繳足保費、基層財政補貼到位之后，中央和省級財政的補貼才會落實。然而對缺乏財力的地區(qū)而言，農(nóng)業(yè)保險覆蓋面越大，本級財政的保費補貼負擔越重，影響省級財政、中央財政的補貼金額的落實，補貼機制還有待完善。

(四)農(nóng)業(yè)保險的稅收優(yōu)惠政策比較。

從整體來看，國外對農(nóng)業(yè)保險的稅收優(yōu)惠力度較大，其中，美國還對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體免征一切稅收。從我國對農(nóng)業(yè)保險的稅收優(yōu)惠政策來看，主要是對種養(yǎng)兩業(yè)的保險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅和印花稅。當前在某些部分試點地區(qū)也逐步擴大了稅收優(yōu)惠范圍，但只能在一定程度上減免地方稅收，政策性農(nóng)業(yè)保險稅收優(yōu)惠政策仍需進一步探索。

三、政府財政支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

(一)建立再保險支持體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散。

農(nóng)業(yè)風險由于自身的系統(tǒng)性和相關(guān)性，極易演變成巨災(zāi)風險，通過農(nóng)業(yè)再保險可以實現(xiàn)在更大范圍內(nèi)分散風險，提升保險經(jīng)營機構(gòu)的承保能力。然而，由于農(nóng)業(yè)風險巨大，商業(yè)性再保險機構(gòu)一般不愿承接農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)。目前我國由中國再保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)，政府給予再保險業(yè)務(wù)的補貼和稅收優(yōu)惠政策還在探討中，這就使得農(nóng)業(yè)保險分保費率偏高，分保條件嚴格，試點公司承擔風險大，并且經(jīng)營成本高，承辦農(nóng)業(yè)再保險積極性不高。*甘亞冰：《我國現(xiàn)行財政支持農(nóng)業(yè)保險政策績效評價》，載于《黑龍江對外經(jīng)貿(mào)》2010年第1期。

因此，要構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散機制，就要對再保險實施財政支持，可以由政府專門組建一個政策性的農(nóng)業(yè)再保險公司，使國家成為最后的承保人，或由國家指定一家專門的商業(yè)性再保險機構(gòu)承擔農(nóng)業(yè)保險的再保險業(yè)務(wù)，國家給予財政補貼。

(二)加大財政支持力度，進一步完善財政補貼方式。

從國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展情況來看，各國對農(nóng)業(yè)保險實施多樣化的財政補貼方式，如保費補貼、經(jīng)營管理費補貼、稅收優(yōu)惠和再保險，這些方式的補貼對象和市場的作用機制不同。各種農(nóng)業(yè)保險財政補貼方式優(yōu)勢互補，形成合力，能更好地發(fā)揮對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的促進作用。

我國中央財政補貼農(nóng)業(yè)保險方式比較單一，主要是對農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險的保費補貼，目前我國農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例已經(jīng)較高，今后可以逐步擴大財政補貼的險種范圍?？紤]到我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力，可以考慮首先給予保險公司的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)更多的稅收優(yōu)惠，如免征所得稅。此外對再保險機構(gòu)實施再保險補貼，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險政策支持體系也是如此。

(三)中央和地方政府合理分工，完善財政補貼與政策支持機制。

為了激發(fā)各級政府支持農(nóng)業(yè)保險的積極性和可持續(xù)性，必須清楚界定中央政府和地方政府的職責，明確支持方式，進行合理分工。總的來說，由于農(nóng)業(yè)保險的準公共物品性，中央政府從制度和財政支持方面都應(yīng)該承擔更多的責任，以中央政府為主，地方政府為輔。應(yīng)逐步加大中央財政的補貼比例，降低地方財政的補貼比例，提高財政補貼層次，并逐步取消地方財政的配套，進一步發(fā)揮地方政府靈活的、自主的支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的作用。

中央政府還可以從提高參保率和覆蓋面指標方面，對地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的積極性進行激勵和約束。在中央政府制定的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的框架體系下，地方政府應(yīng)發(fā)揮其積極性，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況創(chuàng)新地發(fā)展農(nóng)業(yè)保險模式，培育農(nóng)業(yè)保險市場，發(fā)展壯大龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，大力宣傳農(nóng)業(yè)保險政策，給予農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)必要的行政支持和協(xié)助，在經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)可以以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為目的，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險。

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：2095-3151(2014)44-0050-03