行政事業(yè)單位內部控制管理的思考

何 敏

（1.江蘇省中西醫(yī)結合醫(yī)院，江蘇 南京 210000；2.南京中醫(yī)藥大學，江蘇 南京 210000）

0 引言

為了提高行政事業(yè)單位內部管理水平，適應分類推進事業(yè)單位改革的要求，適應財政規(guī)范化、科學化、信息化管理的要求，為給國務院打擊發(fā)票違法犯罪和治理“小金庫”問題提供制度保障，加強廉政風險防控機制建設，2012 年12 月財政部制定出臺了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，自2014 年1月1 日施行。此次規(guī)范的出臺，充分考慮了現階段我國行政事業(yè)單位經濟活動的內在特點和相互之間的關系，將內部控制的基本原理與我國行政事業(yè)單位的實際情況相結合，瞄準內部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，重點強化機制建設，將制衡機制嵌入到內部管理制度中，提高內部管理制度的執(zhí)行力，在行政事業(yè)單位建立具有中國特色的內部控制體系。

1 行政事業(yè)單位內部控制的概念

1992 年，COSO 委員會提出了報告《內部控制——整體框架》。該框架指出“內部控制是企業(yè)董事會、管理層和其他人員為實現經營的效率效果、財務報告的可靠性、相關法規(guī)的遵循性等目標的實現而提供合理保證的過程。

《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》中指出，內部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經理層和全體員工實施的，旨在實現控制目標的過程。內部控制的目標是合理保證企業(yè)經營管理合法合規(guī)、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效益和效果，促進企業(yè)實現發(fā)展戰(zhàn)略。

根據以上概念可以得出，行政事業(yè)單位內部控制是指為了實現行政事業(yè)單位的管理目標，以財政部門預算管理為主線，通過制定并實施科學合理的控制程序和方法，對行政事業(yè)單位財務會計管理風險進行有效的識別、控制和監(jiān)督的機制。

行政事業(yè)單位內部控制是政府部門和事業(yè)單位管理制度的組成部分，體現為與行政、管理、專業(yè)活動、財務和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施等，是行政事業(yè)單位為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規(guī)范的過程。

2 加強行政事業(yè)單位內部控制建設的必要性

2.1 內部控制的觀念陳舊，不利于單位的長遠發(fā)展

一方面，大多數事業(yè)單位的管理層對于內部控制的概念還局限于傳統(tǒng)意義的內部控制，認為內控就是內部會計控制，認為內控的目的就是保護單位資產的安全完整、會計數據的準確和可靠，忽略了單位內部管理控制也是內部控制的重要組成部分。行政事業(yè)單位的內部管理控制應當貫穿預算、收支業(yè)務、政府采購、資產管理，建設項目管理、合同管理及內部監(jiān)督等經濟活動的全過程，以促進、貫徹單位的經營管理方針，提高經營管理水平和業(yè)務水平，進而提高單位的經濟效益和社會效益。另一方面，大多數行政事業(yè)單位的員工大多缺乏對內部控制相關知識的學習，崗位責任意識薄弱，淺顯的認為內部控制就是單位防范員工的手段，導致內部控制機制的建立和實施困難。職工既是內部控制的客體，也是內部控制的主體，如果陳舊的觀念不轉變，將給行政事業(yè)單位的長遠發(fā)展埋下隱患。

2.2 預算管理重編制，輕執(zhí)行，醫(yī)院的經濟活動缺乏有效的控制和管理

目前，很多行政事業(yè)單位的預算編制比較粗糙，缺乏準確性和合理性，大多根據上年收支，本年財務狀況，單位自身的業(yè)務特點來核定，沒有細化到具體項目，數據編制主觀隨意性較大。資產管理、基建管理人員的專業(yè)知識不足，對于大型設備的購置、基建項目的立項缺乏可行性論證和市場調研，項目預算編制計劃性和科學性不強。另一方面，預算批復、下達指標后，執(zhí)行力不足，存在亂花錢、突擊花錢的現象，任意改變專項資金的用途，專項資金與經常性資金相互擠占、挪用，導致資金的使用效率不高，使得預算管理在內部控制體系中對經濟活動的控制和管理作用不能有效發(fā)揮。

2.3 實物資產管理不規(guī)范，資產內部控制不到位

通常來說，固定資產管理的基本要求是賬賬相符、賬實相符。有些單位在財政專項資金下達后，設備購置的前期論證、調研、招標程序尚未完成，為了達到預算完成進度，跟設備代理公司簽訂購置合同，提前開具發(fā)票，單位做設備入庫處理后付款。實物資產有可能在半年甚至一年后才真正驗收入庫，這就造成了長時間固定資產賬實不符。另外，固定資產毀損、報廢、調撥時，不按規(guī)定及時向主管部門或同級財政、國有資產管理部門報告，并履行審批手續(xù)。資產管理的不規(guī)范，這就會造成單位資產的流失，資產的使用效率低下。

2.4 缺乏有效地內部監(jiān)督，內部控制的作用難以有效發(fā)揮

目前，很多行政事業(yè)單位內部內審機構由于單位領導的不重視，缺乏權威性和獨立性，往往形同虛設。設立內審機構的單位，審計機構領導和人員均是單位領導任命，大多數缺乏審計專業(yè)知識，其上下級隸屬關系、經濟利益均受到單位領導制約，審計人員無法認真履行內部審計的職責和權限，這樣勢必造成內部監(jiān)督機制弱化，使內部監(jiān)督控制作用難以有效發(fā)揮。

3 推進行政事業(yè)單位內部控制制度施行的措施

3.1 轉變內部控制的觀念，注重內部管理的理念和方式

內部控制的建設和執(zhí)行歸根結底還是靠人，不僅是單位領導要為內部控制制度的建立健全負主要責任，全體員工也要參與其中。因此，在行政事業(yè)單位內部，必須自上而下的進行內部控制理念的和知識的深入學習，轉變以前陳舊的內部控制觀念，為在新形勢下內部控制建設奠定理論基礎。作為承擔首要責任的單位領導，應強化內控意識，轉變管理理念，提升對內控工作的重視程度。首先，要推動單位實現以下4 個“明確”：處理各種經濟業(yè)務、資產記錄、資產保管等職責分工明確，處理各種經濟業(yè)務程序方法明確，財產清查盤點等制度明確，保證會計資料完整性、準確性等要求明確。其次，要建立和完善內部審計監(jiān)督體系，對內部控制制度實現恰當的監(jiān)督管理，有效促進管理層職責的履行。最后，加強對內部員工的培訓，讓其了解內部控制的重要意義，維護內部控制環(huán)境的安全、穩(wěn)定。

3.2 建立預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”的運作體系

預算管理是內部控制的工具之一。為了提高預算編制的科學性、全面性和準確性，單位在編制方面要“準”，應不斷規(guī)范預算編制程序，筑牢風險防控體系，做到零基預算和細化預算。在執(zhí)行方面，行政事業(yè)單位應推行崗位預算執(zhí)行責任制，將預算執(zhí)行的端口前移，強化預算執(zhí)行管理。預算執(zhí)行前，應提前做好項目執(zhí)行的前期準備工作，明確預算內容和項目進度計劃，加強預算的剛性約束，嚴防隨意改變預算資金的用途、超額使用等行為，實行預算的精細化管理。同時，在執(zhí)行過程中，應注重資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性，不斷加強對預算執(zhí)行過程的監(jiān)管管理，及時對預算管理工作進行綜合評價與全面深化，健全資金安全的運行機制，實現預算管理的科學性，也為今后預算項目的編制和執(zhí)行提供有價值的參考。

3.3 重視內部審計工作，加強內部監(jiān)督

首先，行政事業(yè)單位應加強內部審計機構的權威性和獨立性，確保內部審計人員能獨立行使職權。其次，應加大對制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，確?？陀^、公正的審核和稽查單位各項經濟活動，做到財務制度健全、會計核算合規(guī)，保證會計資料的真實性和完整性。再次，定期評價內部控制制度設計的效果以及實施的有效程度，保證內部控制制度的有效貫徹落實，也為后期內控制度的改進提供有參考性和建設性的意見和建議。最后，應加強內部審計隊伍建設，定期或不定期開展理論和實物研討、業(yè)務學習和培訓，不斷梳理內部審計工作的經驗，從而有效提高單位內部審計人員的業(yè)務水平和工作能力，有效發(fā)揮內部監(jiān)督作用。

3.4 完善資產管理的內部控制

為了充分發(fā)揮行政事業(yè)單位資產的應有作用，提高資產使用效率，確保資產完整安全，規(guī)避管理的風險，必須進一步完善資產管理制度，強化管理理念，改變管理方式，加大資產管理的力度，促進資產管理與財務管理、部門預算管理相互配合，合理配置資產，規(guī)范資產的處置。

行政事業(yè)單位的內部控制建設任重而道遠，隨著市場經濟快速發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨著新的、更大的挑戰(zhàn)。為了更好的滿足社會需求，充分體現行政事業(yè)單位的公益性和服務性的特點，行政事業(yè)單位須建立健全內部控制制度，確保內部控制在單位中貫徹執(zhí)行，從而促進單位健康發(fā)展。

［1］冀斌.淺析如何提高行政事業(yè)單位內部控制能力［J］.現代農村科技，2013（17）.

［2］單紅淑.加強行政事業(yè)單位內部控制管理［J］.財經界：學術版，2010（12）.