包容與法治:中國對非洲投資的策略調(diào)整

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部 徐 杰

近些年來，非洲逐步成為中國投資的熱點(diǎn)。自2005年起中國對非投資進(jìn)入快速上升通道。2009年以來，非洲地區(qū)吸收外國直接投資連續(xù)下滑，但中國對非直接投資增速較快。據(jù)統(tǒng)計，2009年中國對非直接投資流量為14.4億美元，2012年則增至25.2億美元，年均增長20.5%。存量則由93.3億美元增至212.3億美元，增長1.3倍。在投資總量擴(kuò)大的同時，中國對非投資層次也不斷提升。目前，有超過2000家的中國企業(yè)在非洲50多個國家和地區(qū)投資興業(yè)，合作領(lǐng)域從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、采礦、建筑等，逐步拓展到資源產(chǎn)品深加工、工業(yè)制造、金融、商貿(mào)物流、地產(chǎn)等。

近年來，中國對非投資機(jī)制不斷完善。截至2012年年底，中國已與32個非洲國家簽署雙邊投資保護(hù)協(xié)定，與45個國家建立經(jīng)貿(mào)聯(lián)委會機(jī)制。截至2012年年底，中非發(fā)展基金在非洲30個國家投資61個項目，決策投資額23.85億美元，并已對53個項目實(shí)際投資18.06億美元。初步統(tǒng)計，決策投資項目全部實(shí)施后，可帶動對非投資超過100億美元，每年增加非洲當(dāng)?shù)爻隹诩s20億美元，超過70萬人從中受益。

一、中國對非投資雙方互利

中國與非洲之間的經(jīng)貿(mào)合作由來已久。但真正開始大規(guī)模的投資還是近些年的事情。按照比較優(yōu)勢理論，非洲的比較優(yōu)勢體現(xiàn)在資源能源富集、勞動力成本低、消費(fèi)市場巨大等。中國的比較優(yōu)勢體現(xiàn)在制造業(yè)能力強(qiáng)、資源開發(fā)能力強(qiáng)、資金相對豐裕。中非合作可以滿足雙方的需求。另外，中國與非洲各國在國際社會具有很多共同的利益，以及相似的立場。中非之間現(xiàn)在的問題不是要不要合作的問題，而是如何合作的問題。

1.資源能源方面。在全球已探明石油儲量中，非洲占到世界第三位。近些年，世界新發(fā)現(xiàn)的油田很多在非洲。2001年全球新探明原油80億桶，其中70億桶是在非洲幾內(nèi)亞灣發(fā)現(xiàn)的。非洲是重要戰(zhàn)略原材料倉庫，150多種礦產(chǎn)在非洲都有儲量，稀有礦產(chǎn)不僅儲量豐富，而且不少品種名列世界第一。近年來，非洲各國政府加大在石油天然氣及其他能源礦產(chǎn)品上的開發(fā)，并提供了各種對外優(yōu)惠政策，非洲能源市場發(fā)展迅猛，潛力巨大。非洲資源需要開發(fā)，需要轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長的能力。中國可以幫助非洲將資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始動力，幫助其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)初步起飛。中石油在蘇丹的項目，對蘇丹從石油純進(jìn)口國成為出口國，并且形成完整的石油產(chǎn)業(yè)鏈做出了貢獻(xiàn)。

2.制造能力方面。中國對非洲的投資，更大比例集中在制造業(yè)領(lǐng)域。中國企業(yè)幫助非洲具有了一定的制造業(yè)能力，這不僅在一定程度上為其創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會，而且還幫助其實(shí)現(xiàn)進(jìn)口替代，為產(chǎn)業(yè)升級打下了基礎(chǔ)?？偛课挥跂|莞的華堅是一家專門生產(chǎn)名牌女鞋的大型ODM供貨商。2012年，“華堅”在埃塞俄比亞投產(chǎn)兩條生產(chǎn)線，雇傭600人，產(chǎn)品出口到美國市場。2012年12月，“華堅”在埃塞俄比亞雇傭工人增加到1600人，當(dāng)年出口額占埃塞俄比亞皮革業(yè)出口的57%。目前，華堅在埃塞俄比亞已雇傭2500人，并準(zhǔn)備設(shè)立工業(yè)園區(qū)，在未來3～5年內(nèi)發(fā)展成制鞋業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，計劃雇傭3萬人，而整個集群可能雇傭多達(dá)10萬人。包括華為、中興、騰訊等中國知名公司紛紛在非洲進(jìn)行投資。其所產(chǎn)生的技術(shù)溢出效應(yīng)，會促進(jìn)非洲國家發(fā)展起自己的高水平制造業(yè)。

3.資金要素。非洲是一個較為貧窮的大陸，有不少國家人均GDP低于1000美元。無論是政府，還是企業(yè)和個人，都缺乏足夠的資金進(jìn)行投資，非?？释@得外來投資。中國經(jīng)過三十多年的快速發(fā)展，盡管人均GDP2013年仍然處于全世界的82位，但從總量上來說，已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體。中國擁有全球最多的外匯儲備，絕大多數(shù)是以發(fā)達(dá)國家尤其是美國債券的形式存在，收益率水平很低，繼續(xù)開拓收益率更高的投資渠道。中國民眾熱衷于儲蓄，也使得商業(yè)銀行中儲蓄率居高不下，企業(yè)對外進(jìn)行直接投資能夠以較低的成本融到資金。

4.消費(fèi)市場。中國一直以來受困于內(nèi)需不足。之前連續(xù)數(shù)十年的外向型經(jīng)濟(jì)成為中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的火車頭之一。但是，傳統(tǒng)外貿(mào)伙伴國市場在逐步飽和，這些國家自身也在通過促進(jìn)對外出口，以縮小進(jìn)出口間的缺口，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易平衡。同時，人民幣匯率已相較數(shù)年前有了相當(dāng)大的升幅，導(dǎo)致我國對外貿(mào)易產(chǎn)品的成本優(yōu)勢大為下降。相反，這些優(yōu)勢有利于企業(yè)的對外投資。所以，一方面中國需要開拓新的出口渠道;另一方面中國可以利用自身的各種優(yōu)勢，開發(fā)非洲的消費(fèi)市場。盡管非洲的消費(fèi)市場目前尚未成熟，還需長時間培育，但也正意味著存在巨大的機(jī)遇。

近年來，非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得突出的成績。但是這個號稱是“最古老也是最新的大洲”，在吸引外來投資上還存在種種障礙。第一，非洲不少國家存在著政治不穩(wěn)定。2002年，非洲只有兩個國家的政府出現(xiàn)變更，而在2010年則有12個國家出現(xiàn)政府變更。第二，非洲國家存在社會和文化上的多樣性，對這些國家進(jìn)行投資會產(chǎn)生文化上的誤解和摩擦。第三，非洲國家大多缺乏資金改善基礎(chǔ)設(shè)施，這無論對于資源能源開采還是制造業(yè)、商業(yè)的發(fā)展都是嚴(yán)重的制約。第四，非洲國家在各類公共產(chǎn)品的供給上也存在嚴(yán)重不足，包括醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等服務(wù)水平都非常低下。也正因?yàn)槿绱?，對于歐美等發(fā)達(dá)國家的企業(yè)來說，非洲無疑是一個充滿風(fēng)險的地方，缺少吸引力。以至于長期以來，非洲都是一個被遺忘的大陸。現(xiàn)在，隨著中國與非洲各國的經(jīng)濟(jì)合作成效凸顯，兩者之間求同存異、共同發(fā)展，形成了對以往西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)下的國際秩序的挑戰(zhàn)。這無疑是以美國為首的西方世界所不愿見到的。

二、遭遇種種風(fēng)險與阻力

中國對非洲國家的投資遠(yuǎn)非一帆風(fēng)順，其中充滿了種種風(fēng)險和不確定性。包括來自非洲國家的政治不穩(wěn)定性和部分民眾的誤解，以及西方一些國家的指責(zé)甚至詆毀。

由于一些非洲國家政治和社會治安問題嚴(yán)重等原因，針對中國人的搶劫、綁架等案件時有發(fā)生。2012年1月，先后在蘇丹和埃及發(fā)生了兩起中國工人被綁架的惡性事件。2012年3月馬里軍事政變，在其首都發(fā)生了多起搶砸華人經(jīng)營商店的案件。2012年8月4日，位于贊比亞南方某省的煤礦發(fā)生中方員工傷亡的惡性事件，造成一人死亡。截至2012年年底，在尼日利亞已有35名中國人非正常死亡。隨著中非合作規(guī)模越來越大，中國在非洲的利益和僑民也越來越多，非洲政局發(fā)生動蕩會越來越多地影響到在非中國人的利益和人身安全。中資企業(yè)也成為部分非洲國家內(nèi)部矛盾集中的焦點(diǎn)之一。

中國企業(yè)投資非洲，還面臨資源民族主義思潮盛行的壓力。近年來，非洲國家更加重視自然資源開發(fā)中本國的權(quán)益問題。主要表現(xiàn)為采用黑人賦權(quán)、國家參與、本土化、頒布新礦業(yè)法、修改資源稅率等方式。2012年，加納政府宣布外國礦業(yè)公司向政府繳納的公司稅由25%提高到35%;對所有礦業(yè)公司征收10%的超額利潤稅。由此可見，“資源民族主義”正逐漸上升為一種國家意志，旨在加強(qiáng)資源國對本國資源的控制。

非洲一些國家的民眾對于來自中國的直接投資也存在一些不滿。2014年2月，總部位于比勒陀利亞的南非職業(yè)道德研究所發(fā)布了一項調(diào)查報告，內(nèi)容是“非洲人對在非中國企業(yè)的看法”。來自15個撒哈拉沙漠以南非洲國家的1056名常年與中國保持經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系的經(jīng)理人通過網(wǎng)絡(luò)參與了調(diào)查。雖然對在非中國企業(yè)聲譽(yù)的評價基本持平(負(fù)面43.3%，正面35.4%)，但對中國產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的評價卻并不高(負(fù)面55.9%，正面22.7%)。只有11.1%的人認(rèn)為，中國企業(yè)關(guān)心環(huán)境保護(hù)，而53.9%的受訪者持相反觀點(diǎn)。對于中國投資者承擔(dān)的社會和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，非洲經(jīng)理人的態(tài)度稍顯樂觀——但積極評價僅占28.3%。2007年，皮尤研究中心對10個撒哈拉以南非洲國家展開調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，絕大部分非洲人認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)增長是有利的。但是，一些人指責(zé)中國公司喜歡把中國員工運(yùn)到非洲工作，而不雇傭當(dāng)?shù)厝?。他們希望中國投資的企業(yè)能夠?yàn)楫?dāng)?shù)厝藙?chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，能夠提供更好的社會保障以及職業(yè)技能培訓(xùn)。他們潛意識里擔(dān)心被中國主導(dǎo)了國家發(fā)展的方向。

西方國家也借此機(jī)會攻擊中國。這些國家把中國在非洲的存在視為對其傳統(tǒng)對非政策的挑戰(zhàn)和對其在非利益的破壞，感到極為不安。它們指責(zé)中國在非洲搞新殖民主義、掠奪資源、破壞環(huán)境、摧毀當(dāng)?shù)毓I(yè)，詆毀堅持友好合作、互利雙贏政策的中國的國際形象。中國總理李克強(qiáng)2014年5月出訪非洲時，曾宣布將新增對非貸款100億美元。8月，美國在華盛頓舉行首屆美非峰會，奧巴馬提出要每年增加70億美元的對非貸款以促進(jìn)美國出口。美國有線電視新聞網(wǎng)(CNN)列出“美非峰會很重要的五個原因”，其中“制衡中國”排在醫(yī)療和安全挑戰(zhàn)之后列第三位?？梢姡袊鴮Ψ峭顿Y已經(jīng)受到歐美的密切關(guān)注。

之所以遇到種種的阻力，也有中國人自身的原因。如在加納，約有兩三萬中國人在當(dāng)?shù)胤欠ú山?在剛果(金)，個別中國公司雇傭當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)行機(jī)械化伐木，而該國政府規(guī)定外籍企業(yè)或人員只允許采用手工方式伐木;在一些國家，中國商人們忽視產(chǎn)品的質(zhì)量，使得質(zhì)次價廉的商品充斥當(dāng)?shù)厥袌?還有一些企業(yè)在開采資源能源時，忽視對環(huán)境的保護(hù)。這些均應(yīng)引起中國在非公民或公司的警醒。只有合法的從業(yè)行為，才能保障中國企業(yè)的自身權(quán)益。

面對種種風(fēng)險與阻力，為了與非洲各國維護(hù)長期可持續(xù)的合作共贏關(guān)系，中國政府和企業(yè)也在積極思考調(diào)整投資策略。2014年5月，李克強(qiáng)總理在訪問非洲時表態(tài)，中國將調(diào)整對非投資策略。盡管講話并沒有透露策略調(diào)整的方向和內(nèi)容，但我們通過分析可以大致加以確定。

三、對非投資策略調(diào)整方向

當(dāng)今世界治理中，圍繞發(fā)展中國家，越來越凸顯出以下特點(diǎn):

第一，發(fā)展中國家對國際事務(wù)的參與度越來越高。他們不僅積極爭取話語權(quán)，而且還希望爭奪規(guī)則制定權(quán)。無論是金磚國家的一系列高調(diào)合作，還是中國與非洲、中國與拉丁美洲之間的合作，都是發(fā)展中國家意圖改變現(xiàn)有游戲規(guī)則的積極嘗試。現(xiàn)今時代的全球治理，充分體現(xiàn)了平等對話、合作共贏的原則。

第二，這些國家對于本國的經(jīng)濟(jì)增長、資源財富、國民福利、民眾權(quán)益等都更加重視，希望掌握自己發(fā)展的命運(yùn)。就資源財富而言，越來越多的國家把資源能源放在更加重要的地位，開始對這一領(lǐng)域的外來投資實(shí)施更加嚴(yán)格的審核標(biāo)準(zhǔn)，形成所謂的“資源保護(hù)主義”。另外，環(huán)境保護(hù)、就業(yè)在非洲國家的治理中，地位也日益重要。在吸收國外投資時，這些都是必須考慮和尊重的因素。

第三，國家之間高度相關(guān)，國家間關(guān)系往往成為國際關(guān)系。兩國之間或區(qū)域之間的合作和交往，都不僅僅是兩個國家或區(qū)域的事務(wù)，而一躍成為國際事務(wù)。中國與非洲某一國家的投資合作，會受到非洲其他國家以及歐美等國的關(guān)注甚至“指指點(diǎn)點(diǎn)”。因?yàn)榉侵逇v來被認(rèn)為是歐洲的后院，歐洲國家在非洲不僅有其歷史上的利益，還有感情、文化上的成分。因此歐洲對于中國對非投資一直密切關(guān)注。美國盡管一向?qū)Ψ侵奚孀悴欢啵S著中非經(jīng)貿(mào)合作獲得飛速發(fā)展，美國也開始由漠視轉(zhuǎn)為積極參與，力爭分一杯羹。

第四，對外投資涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會等因素非常多，不確定性極大，因此完善的法律制度顯得更加重要。法律制度有助于各方厘清權(quán)利義務(wù)，在遇到各種意外情況時，能夠很好地保護(hù)合同各方的權(quán)利，規(guī)避不應(yīng)有的外來干預(yù)和影響。發(fā)展中國家在國際貿(mào)易和投資中都還是新手，各國國情千差萬別，更應(yīng)該多方合作，制定出相對完善的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則。

基于以上分析，我們認(rèn)為，中國對非投資的策略調(diào)整方向，應(yīng)該是包容與法治兩個方面。所謂包容，取自 inclusive growth(包容式增長)一詞。原意指的是多個市場主體在經(jīng)濟(jì)增長各方面擁有均等的機(jī)會，例如行業(yè)進(jìn)入權(quán)、資源獲得權(quán)、公共產(chǎn)品享有權(quán)等。歸根結(jié)底，就是一種強(qiáng)調(diào)機(jī)會均等、發(fā)揮正外部性的發(fā)展理念以及相應(yīng)的制度安排。具體到中國對非投資上，包括以下內(nèi)容:

1.應(yīng)從雙邊投資合作為主轉(zhuǎn)向多邊投資協(xié)議。西方國家曾批評中國借錢給非洲國家主要是為了讓本國建筑集團(tuán)獲利，并將之稱為“支票簿”政策。為了對這種批評做出回應(yīng)，中國開始通過多邊機(jī)制向非洲投資數(shù)十億美元。2014年4月，中國政府與非洲開發(fā)銀行推出一個20億美元的投資工具，名為“非洲共同成長基金”。這支基金將向最合適的競標(biāo)者開放合同，包括歐美等國的公司，而不是只面向中國公司。李克強(qiáng)總理在非洲之行期間宣布，中國政府將向非洲國家增加100億美元雙邊信貸額度，使中國在2013～2015年對非總貸款額度達(dá)到300億美元。中國還表示愿意與世界其他國家共同參與非洲的投資與開發(fā)。中國已邀請美國在非洲的基礎(chǔ)設(shè)施融資和建設(shè)上合作，這個前所未有的建議可能對國際發(fā)展援助的未來產(chǎn)生廣泛影響。

2.中國在非公司應(yīng)更好地與東道國社會和諧共處。國際投資是一個比較敏感的領(lǐng)域，它容易與資源掠奪、殖民主義等敏感詞匯相聯(lián)系，涉及不同國家文化與社會之間的沖突和融合，以及國家間的利益，需要極其復(fù)雜的國際貿(mào)易、投資相關(guān)法律來進(jìn)行協(xié)調(diào)。尤其是對于非洲這一國際化程度相對較低的大陸來說更是如此。很多沖突都是來自于溝通不足而產(chǎn)生的誤解。這需要包括國家之間、中方企業(yè)與投資國民眾之間的積極溝通。

3.中國對非投資應(yīng)更多發(fā)揮正的溢出效應(yīng)。進(jìn)一步做好企業(yè)的社會責(zé)任工作，幫助非洲各國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共衛(wèi)生建設(shè)方面盡快提高。中國應(yīng)吸引非洲學(xué)生來華學(xué)習(xí)工程學(xué)等領(lǐng)域，并鼓勵在非中國企業(yè)更多地雇用當(dāng)?shù)孛癖??？梢酝ㄟ^建立強(qiáng)大的技術(shù)和職業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)培訓(xùn)當(dāng)?shù)毓と?，使之能夠勝任中方企業(yè)的用工需求。除此之外，還應(yīng)注意減少對東道國環(huán)境的負(fù)面影響。一些資源能源開采項目無可避免地會產(chǎn)生一些環(huán)境問題，而當(dāng)前世界各國人民的環(huán)境意識在快速提高。唯有提高環(huán)境意識才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的合作和利益。

4.法治也是必不可少的一環(huán)。中國與非洲國家的投資合作，之前主要是通過政府之間的政治合作，今后應(yīng)主要通過法律途徑。截至2012年年底，中國已經(jīng)和32個非洲國家簽訂了雙邊投資條約(Bilateral Investment Treaty，簡稱BIT)。但是這些BIT的條約有不少不完善的地方。不少協(xié)議詞句含糊，沒有進(jìn)行具體的界定，使得締約雙方的權(quán)利義務(wù)不清晰，對于處理將來的投資糾紛極為不利。中非BIT簽訂中還存在待遇條款保護(hù)力度不夠的問題，對于投資準(zhǔn)入階段以及征收補(bǔ)償方面的規(guī)定不充分。為了解決這些問題，中國在和非洲國家訂立新約時，應(yīng)該用附則或者補(bǔ)充協(xié)定書的形式把模糊條款清晰化，使其具有明確性與可操作性。同時，盡可能擴(kuò)大這些條款的保護(hù)范圍，這樣才能更好地保護(hù)中國在非投資。隨著多邊協(xié)定的越來越常見，完善的法治也就更加成為必需。