分稅制財政體制下地方稅改革研究

文/張 垚

一、我國現(xiàn)行分稅制財政體制存在的主要問題

（一）中央與地方財權(quán)事權(quán)“倒掛現(xiàn)象”嚴重

分稅制改革前的1993年，在全國財政收入中中央財政收入只占22%，分稅制改革完全扭轉(zhuǎn)了中央財政收入下滑的趨勢。2012年全國財政收入中中央財政收入占47.9%；地方財政收入占52.1%，目前中央和地方各自擁有50%左右的財政收入。從財政支出來說，2012年中央財政本級支出占全國公共財政支出的比重為14.9%，地方財政支出占全國公共財政支出的比重為85.1%?？梢钥闯?，通過分稅制財政體制改革，中央政府集中了大量的財政收入，在財權(quán)越來越集中的同時，具體事權(quán)卻在下移。地方擁有一半的財政收入?yún)s負擔著80%以上的財政支出，中央與地方財權(quán)事權(quán)“倒掛現(xiàn)象”嚴重。

1994年推行的分稅制分級財政體制，是以保證中央政府占主導地位和宏觀調(diào)控能力為主要目標，是一種經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)并存的過渡時期財政體制。從現(xiàn)實來看，中央政府不斷將事權(quán)委托下級政府完成，卻較少下放財權(quán)和決策權(quán)。雖然現(xiàn)行分稅制在中央與地方政府之間劃分了各自的職責，但包括稅收立法權(quán)和征管權(quán)在內(nèi)的稅收權(quán)限仍然集中于中央，地方政府只是作為政策的被動執(zhí)行者，不具有決策權(quán)。因此，現(xiàn)行分稅制只是一種通過稅種劃分中央與地方收入的分稅制，而不是真正意義上“分權(quán)”的分稅制。

（二）土地財政愈演愈烈，財權(quán)事權(quán)失衡

明確中央與地方支付之間支出責任和收入的劃分是分稅制財政體制的核心問題。但是，近些年來，由于財權(quán)主要集中在中央政府，而地方政府不具有實質(zhì)性的財權(quán)和決策權(quán)，這樣就缺乏足夠的財力。為此地方政府為解決收支平衡問題，不得不買賣土地以求生存，造成了地方政府對土地財政的過分依賴。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，目前土地財政收入呈現(xiàn)上升趨勢，其在地方財政收入中占的比重也在波動中增長，已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。由于各地都熱衷于賣地搞房地產(chǎn)，土地財政就成為高房價的最大推手，地方政府也得到幾乎占據(jù)了地方財政收入一半的財源。事實上，我國地方財政收支失衡問題由來已久，中央和地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配，使地方政府長期面臨資金缺口，這是土地財政問題產(chǎn)生的根源。此外，還有一個核心原因是地方經(jīng)濟發(fā)展與GDP考核掛鉤。目前一些地方官員的施政理念依然是急功近利的，將舊體制下追求以經(jīng)濟建設(shè)為中心變成當前以GDP為中心，不惜犧牲公共利益而將追求政績放到首位，通過賣地大搞“政績工程”、“形象工程”，使得土地財政愈演愈烈。

（三）地方債券危機，無法制約束

2013年7月18日，美國底特律市正式申請破產(chǎn)，成為美國歷史上規(guī)模最大的市政破產(chǎn)事件，也為中國大規(guī)模舉債的地方政府敲響了警鐘。審計署副審計長董大勝預(yù)計2013年中國地方債務(wù)最多達18萬億元，國際市場上也高度關(guān)注中國地方政府債務(wù)風險。2013年4月，國際評級機構(gòu)惠譽通過對中國政府債務(wù)的評估，將其償還長期本幣債務(wù)的主權(quán)評級從AA-調(diào)降到A+，該機構(gòu)認為“中國地方政府可能面臨源自政府相關(guān)企業(yè)大額的潛在債務(wù)”，中國地方政府債務(wù)規(guī)模其實早已超過10萬億元，中國政府的凈債務(wù)率已經(jīng)超過70%。審計署對地方上的政府性債務(wù)進行過兩次審計，分別是2011年和2013年初，通過審計發(fā)現(xiàn)，有4個省和8個省會城市本級政府性債務(wù)余額增長率超過了20%，有9個省會城市本級政府負有償債責任的債務(wù)率已超過100%，最高省會城市達到189%。

地方政府正陷入舉借新債償還舊債的惡性循環(huán)中，每年連本帶息需償還幾萬億人民幣，40%以上的財政支出將用于償債。但由于這部分債務(wù)投資尚未產(chǎn)生收益，因此一旦地方無力承擔債務(wù)，就會面臨債務(wù)危機。雖然我國目前還沒有出臺《政府破產(chǎn)法》，暫時不會出現(xiàn)像美國底特律那樣申請政府破產(chǎn)的情況，但由于《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債，這種壓力將最終轉(zhuǎn)到負有托底責任的中央政府，當然最終的償債人還要由作為納稅人的老百姓來買單，這對整個社會的負面影響是不言而喻的。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范

我國轉(zhuǎn)移支付形式自1994年分稅制改革之后，經(jīng)過20年的發(fā)展主要分為三種：一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。在現(xiàn)行的各類轉(zhuǎn)移支付中，真正具有正面均等化效果的轉(zhuǎn)移支付僅限于“一般性轉(zhuǎn)移支付”。2013年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付24538億元，專項轉(zhuǎn)移支付19266億元，一般轉(zhuǎn)移支付占比50.2%，與發(fā)達國家相比，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重仍然偏低，均等化效果相對有限。例如，法國中央政府對下級政府的一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重達93.1%（2001年），澳大利亞轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重曾達到80%以上，英國這一比重達到60%。

目前我國中央財政收入中的2/3是通過轉(zhuǎn)移支付撥給地方的。同時，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要向財力薄弱的中西部地區(qū)傾斜，對推動區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化效果顯著。但從轉(zhuǎn)移支付的方式上看還存在不規(guī)范的問題，通過上述2013年數(shù)據(jù)可以看出，在全部轉(zhuǎn)移支付中，其中有一半的轉(zhuǎn)移支付是以專項撥款形式撥付的。專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配和執(zhí)行具有較強的不規(guī)范性，目前有一些專項資金并沒有用到規(guī)定的用途上，有些專項轉(zhuǎn)移支付資金變成了地方政府的“吃飯”錢，被截留、挪用的現(xiàn)象相當普遍，因此這樣的轉(zhuǎn)移支付均等化效果是不確定的。

二、分稅制財政體制改革的思路

（一）進一步明確中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)

在社會主義市場經(jīng)濟下政府的主要職能是提供公共服務(wù)，而目前我國市場經(jīng)濟體制尚不完善，市場和政府職責分工并不明確，政府提供公共服務(wù)的職能仍存在越位和缺位問題，加之長期以來各級政府財權(quán)與事權(quán)不對稱，這些都是分稅制改革趨于完善的制約因素。因此，劃分各級政府事權(quán)的前提條件是明確劃分各級政府的職能范圍，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)體制下大包大攬一切事務(wù)的做法，應(yīng)將一部分公共產(chǎn)品交由市場管理，政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)向提供義務(wù)教育和社會保障等基本公共服務(wù)支出。

現(xiàn)階段需要進一步明確中央與地方事權(quán)和財政支出責任的劃分，各級政府過于籠統(tǒng)的事權(quán)規(guī)定，不利于財政支出責任的進一步細化，從而容易出現(xiàn)中央與地方以及地方各級政府之間相互推諉責任的狀況，會影響分稅制改革的效果。全面重構(gòu)分稅制財政體制改革框架應(yīng)通過借鑒他國的先進經(jīng)驗，總結(jié)我國改革的經(jīng)驗教訓，立足國情來加以解決。在西方國家，中央與地方政府的財政收支劃分屬于憲法確定的范圍，即使憲法沒有確定，也應(yīng)由最高立法機關(guān)通過法律予以規(guī)范，如《德國基本法》和《美國憲法》都規(guī)定了各級政府事權(quán)和支出的范圍及內(nèi)容。更多的國家則是以基本法的形式規(guī)定中央與地方政府間的事權(quán)劃分，這樣有利于改善各地資源的分配效率，促進各地基本公共服務(wù)有效供給。因此通過立法對地方政府的自主權(quán)和中央以下各級政府的獨立性加以約束十分重要。但在中國，有效的財權(quán)事權(quán)劃分所需法律框架中的關(guān)鍵要素仍然是空白的，層級政府之間權(quán)責劃分等問題還缺乏法律的保障，這是新一輪分稅制財政體制改革需要完善的。

（二）合理劃分中央與地方的稅種

2013年8月1日，被稱為我國稅制改革“重頭戲”的營業(yè)稅改征增值稅試點正式推向全國。實際上，營改增也是中央與地方分稅制新一輪改革的先聲，通過啟動分稅制財政體制改革，中央與地方政府都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種?，F(xiàn)行分稅制雖然在中央與地方之間劃分各自的職責，但包括稅收立法權(quán)和征管權(quán)在內(nèi)的稅收權(quán)限仍然集中于中央，地方政府只是作為政策的被動執(zhí)行者。因此，中央政府在財權(quán)劃分上應(yīng)果斷放權(quán)，逐漸將一部分稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅率確定權(quán)、稅種開征與停征權(quán)、稅種減免權(quán)等下放到地方，真正做到“一級政權(quán)、一級財權(quán)、一級預(yù)算”。

隨著營改增的全面推行，作為地方主體稅種的營業(yè)稅最終將被完全取代。營改增實施以后，如果其他稅種不做相應(yīng)調(diào)整，預(yù)計增值稅在全部稅收收入的占比就會上升至55%以上，如果繼續(xù)按照75∶25的分成比例，那么地方稅收就大幅減少，可考慮適當提高共享稅中的增值稅的地方分享比例，如可以從25%提高至30%。同時加快地方稅體系建設(shè)的步伐，擴大房產(chǎn)稅試點，盡快開征遺產(chǎn)稅、社會保障稅并將其劃為地方稅種，使各級政府都享有相應(yīng)的財權(quán)和財力保證，以使中央和地方政府承擔起各自的職責。

（三）化解土地財政，防范地方債務(wù)風險

土地財政對地方政府債務(wù)來說就像是一把“雙刃劍”，在房地產(chǎn)價格飛漲時期，土地財政能夠支撐地方政府融資平臺迅速擴大債務(wù)規(guī)模，成為使地方政府債務(wù)迅速膨脹的催化劑；但房地產(chǎn)市場一旦出現(xiàn)降溫，土地財政又會影響到地方政府的償債能力，成為地方政府債務(wù)風險的“導火索”。從長遠來看，在全國范圍內(nèi)征收房產(chǎn)稅，將會在一定程度上起到抑制房產(chǎn)價格、替代土地財政、減少地方債務(wù)等效用，這已成為業(yè)內(nèi)人士的一種普遍共識。找到了化解土地財政和地方債務(wù)的病根，也就基本上找到了解決問題的鑰匙。要改變地方政府依賴土地財政的病癥，關(guān)鍵是要優(yōu)化地方收入結(jié)構(gòu)，以建立房地產(chǎn)稅系為途徑，構(gòu)建穩(wěn)定的地方稅收入體系。通過對現(xiàn)行的分稅制進行改革，要讓地方政府的財權(quán)能夠與事權(quán)相匹配。更為重要的是要改變政府職能，政府不能再去介入本該由市場參與的競爭性經(jīng)濟活動，不能再依賴“賣地財政”來獲取收入。

（四）進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

2013年3月10日，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出，要盡量減少專項轉(zhuǎn)移支付的比例，應(yīng)大幅度減少、合并中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的項目，要進一步增大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重和規(guī)模。我國要建立嚴格的專項轉(zhuǎn)移支付項目審批機制，由財政部通過國庫單一賬戶體系下?lián)苜Y金并監(jiān)督資金使用過程，完善專項轉(zhuǎn)移支付的審計監(jiān)督機制。由于這部分專項資金牽涉各地方和部門利益，對整個轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范至關(guān)重要，要通過改革專項轉(zhuǎn)移支付體制和運作方式，使轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過程和使用效益信息公開透明。

要盡快建立縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式，現(xiàn)階段我國政府間的轉(zhuǎn)移支付只注重縱向轉(zhuǎn)移支付，而對橫向轉(zhuǎn)移支付研究則涉及不多?？v觀世界各國，雖然集權(quán)和分權(quán)程度不同，但很多國家都實行縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式。如德國、瑞典的轉(zhuǎn)移支付就包括橫向調(diào)節(jié)制度，即富裕地方政府要提供資金給相對貧困的地方政府。縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度有利于解決落后地區(qū)財力不足問題，還能促進落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的相互交流和共同發(fā)展。另外，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度缺少一個總體的法律規(guī)范，沒有建立起穩(wěn)定的長效機制。對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度改革，要注重加強轉(zhuǎn)移支付的立法工作，盡快頒布《財政轉(zhuǎn)移支付法》是十分必要的。在法規(guī)中把我國轉(zhuǎn)移支付模式的各個要素盡可能地做出明確規(guī)定，以便于實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的科學化和規(guī)范化。轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制改革中最能體現(xiàn)公平的手段，其在各地區(qū)間發(fā)揮著同一“起跑線”的重要作用，建立規(guī)范化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一項政策性很強的復雜系統(tǒng)工程，涉及到中央與地方各級政府之間各種利益的重大調(diào)整。因此，在借鑒國外發(fā)達國家先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上，必須結(jié)合我國具體國情，設(shè)計出一套科學、規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付體系，并通過立法程序接受社會監(jiān)督，使我國轉(zhuǎn)移支付制度進一步趨于完善。

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