廣西創(chuàng)新扶貧機(jī)制的實(shí)踐與探索*

廣西財(cái)政廳 廖志華 趙 杰

廣西創(chuàng)新扶貧機(jī)制的實(shí)踐與探索*

廣西財(cái)政廳 廖志華 趙 杰

貧困是制約全人類共同進(jìn)步與發(fā)展的主要障礙之一，是社會(huì)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要根源。在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，貧困現(xiàn)象不僅使貧困人口陷于物質(zhì)資源匱乏、生存艱難的境地，更使他們難以有效參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交易和與社會(huì)的交往過程，從而無法實(shí)現(xiàn)人際協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)，難以達(dá)到小康社會(huì)的生活水準(zhǔn)。因此，消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕是中國特色社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求。

為解決廣西的貧困問題，廣西壯族自治區(qū)黨委和政府始終把消除貧困視為衡量社會(huì)發(fā)展的價(jià)值尺度，經(jīng)過多年不懈的努力，探索出了一條“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的符合廣西區(qū)情的扶貧開發(fā)道路，制定了“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的扶貧開發(fā)基本方針，形成了一個(gè)集行業(yè)政策和社會(huì)政策于一體的“大扶貧”格局，解決了絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，減貧整體水平取得了顯著成效。但目前廣西貧困問題仍然十分嚴(yán)峻，扶貧開發(fā)工作面臨著諸多挑戰(zhàn)，特別是2010年國家實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)后，面對(duì)農(nóng)村貧困人口數(shù)量依然較大的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，緩解和消除貧困仍然是廣西今后一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的歷史任務(wù)。

一、廣西貧困問題依然嚴(yán)峻

(一)貧困特征。

廣西是一個(gè)多民族聚居的邊疆省區(qū)，世居壯、漢、瑤、苗等12個(gè)民族，陸地總面積23.7萬平方公里，其中裸露石灰?guī)r面積8.9萬平方公里，占全區(qū)總面積的38%，是全國最貧困、石山面積最多、扶貧攻堅(jiān)難度最大的省區(qū)之一。截至2013年年底，全區(qū)總?cè)丝?240萬人，其中少數(shù)民族人口1988萬人；全區(qū)生產(chǎn)總值14 378億元，財(cái)政收入2000.51億元，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入23 300元，農(nóng)民人均純收入6791元。

2010年，根據(jù)國家新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元/人·年，廣西全區(qū)有農(nóng)村貧困人口1012萬人，占農(nóng)村戶籍人口23.9%。這些貧困人口主要分布在自然條件極端惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)事業(yè)發(fā)展程度低的大石山區(qū)、邊境地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、庫區(qū)等特殊困難區(qū)域，主要表現(xiàn)為一個(gè)個(gè)的貧困鄉(xiāng)、貧困縣，或者說表現(xiàn)為區(qū)域貧困。一是邊緣性。廣西貧困地區(qū)主要是集中在桂西喀斯特巖溶山區(qū)，在地理空間上遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心，加上受境內(nèi)地形地貌特征以及季節(jié)性自然災(zāi)害的影響，陷于孤立和封閉狀況，在一定程度上導(dǎo)致了山區(qū)被切割為既在整體上脫離外部世界又彼此相互封閉的“孤島”。二是稀缺性。廣西貧困山區(qū)人均生存資源占有量稀缺，特別是缺少坡度相對(duì)平緩的土地資源。由于土地過于貧瘠，如大石山區(qū)、山高谷深、坡陡地滑、土層淺薄，以至于不能保土、保水、保肥，加上不合理的墾殖耕作，極易導(dǎo)致水土流失、滑坡等環(huán)境災(zāi)害。而且山區(qū)脆弱的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)原狀功能低下(脆弱性)，一旦被破壞之后，大多表現(xiàn)為不可逆轉(zhuǎn)，從而使土地肥力逐漸衰竭，陷入一個(gè)自動(dòng)的“衰減循環(huán)”，即土地更貧瘠、自然生態(tài)環(huán)境更惡劣的境況。三是分散性。由于廣西貧困地區(qū)地塊間、地塊與住所間路途遙遠(yuǎn)，農(nóng)戶在居住空間及作業(yè)空間上高度分散化，從而有著極高的勞動(dòng)強(qiáng)度和大量的無效勞動(dòng)時(shí)間，這種分散性加大了土地極高的耕作難度和耕作成本，部分群眾依然是靠天吃飯、靠天養(yǎng)畜，生活水平難以穩(wěn)定提高。

(二)貧困現(xiàn)狀。

廣西貧困狀況形成原因是復(fù)雜的，是自然地理、社會(huì)歷史等內(nèi)外因素交錯(cuò)作用綜合影響的結(jié)果。改革開放之初，廣西農(nóng)村七成人口處于貧困線之下。經(jīng)過多年扶貧開發(fā)，目前貧困縣仍多達(dá)50個(gè)，占全區(qū)109個(gè)縣(市、區(qū))的45.87%。其中：國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣28個(gè)，享受國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣待遇縣1個(gè)(即合山市)，自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣21個(gè)。“十二五”期間實(shí)施整村推進(jìn)扶貧開發(fā)的貧困村3000個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年6月底，全區(qū)尚有73 529個(gè)自然村(屯)未通路，占全區(qū)自然村(屯)總數(shù)的49.4%，需建設(shè)通屯道路里程為 142 368公里；水利設(shè)施落后，有1700多萬人尚未解決飲水安全問題，旱澇保收農(nóng)田面積僅占基本農(nóng)田的28%，特別是這些地方扶貧開發(fā)成本高、難度大，已脫貧的群眾也極易返貧，是廣西新一輪扶貧開發(fā)攻堅(jiān)的“硬骨頭”。一是貧困人口在持續(xù)減少，但貧困面大、貧困程度深的狀況沒有根本改變，返貧壓力增大。二是貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)較快，但區(qū)域、城鄉(xiāng)和農(nóng)村內(nèi)部的收入差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大，相對(duì)貧困問題日益突出。三是部分貧困地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)整體脫貧，但特殊困難區(qū)域和特殊貧困群體問題依然突出。四是邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)的交通、飲水、上學(xué)、就醫(yī)、住房等問題仍然困擾著當(dāng)?shù)厝罕?。五是貧困代際傳遞問題突出，連片特困地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。六是廣西當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來了結(jié)構(gòu)性變化，深刻改變了廣西的經(jīng)濟(jì)社會(huì)景觀，扶貧工作已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期和面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)，扶貧開發(fā)任務(wù)依然艱巨繁重。

二、扶貧開發(fā)的主要實(shí)踐及成效

(一)多渠道籌集財(cái)政資金，加大扶貧開發(fā)投入力度。

近年來，為全面完成新一輪扶貧開發(fā)攻堅(jiān)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，廣西采取多種方式加大扶貧資金投入力度。一是爭(zhēng)取財(cái)政部等有關(guān)部門的支持。2012年國務(wù)院扶貧辦與廣西政府簽署了《關(guān)于加快廣西2012～2020年扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程合作協(xié)議》，進(jìn)一步加大了對(duì)廣西新一輪扶貧開發(fā)工作的指導(dǎo)和支持力度。二是加大扶貧資金投入力度。為支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)，廣西壯族自治區(qū)本級(jí)財(cái)政采取統(tǒng)籌運(yùn)用中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助廣西戰(zhàn)后恢復(fù)建設(shè)資金、動(dòng)用部分政府統(tǒng)籌調(diào)劑資金、壓縮部分與公共財(cái)政不相適應(yīng)的專項(xiàng)支出的資金等多種措施，加大對(duì)貧困地區(qū)的資金投入力度，其中2013年比2010年增長(zhǎng)約89%，確保了廣西扶貧開發(fā)工作順利進(jìn)行。三是基層財(cái)政扶貧資金投入大幅度增長(zhǎng)。2013年廣西市、縣累計(jì)投入財(cái)政扶貧資金比2010年增長(zhǎng)2.6倍。四是加大貸款投入力度。廣西利用財(cái)政扶貧貼息資金引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向扶貧龍頭企業(yè)發(fā)放扶貧項(xiàng)目貸款，較好地彌補(bǔ)了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的不足，為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化扶貧、增加貧困地區(qū)農(nóng)民收入拓寬了渠道。

(二)創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制，提升開發(fā)管理水平。

為適應(yīng)新一輪扶貧開發(fā)工作需要，廣西不斷創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制，完善扶貧工作方法。一是強(qiáng)化部門扶貧開發(fā)責(zé)任。結(jié)合國家扶貧開發(fā)考核工作，廣西對(duì)各地各部門2011～2013年扶貧開發(fā)工作進(jìn)行嚴(yán)格考核并向全區(qū)通報(bào)，強(qiáng)化扶貧開發(fā)責(zé)任。二是創(chuàng)新項(xiàng)目管理方式。按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、提高效率”的思路，廣西改革扶貧項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)方式，將過去由自治區(qū)審批的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目改由各市審批、報(bào)自治區(qū)備案，有效提高了工作效率。三是抓扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制建設(shè)。以扶貧對(duì)象識(shí)別和建檔立卡為切入點(diǎn)，識(shí)別扶貧對(duì)象并錄入信息管理系統(tǒng)，建立紙質(zhì)檔案，實(shí)現(xiàn)“戶有卡，村有冊(cè)、鄉(xiāng)有簿、縣有電子檔案”，為扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制建設(shè)打下基礎(chǔ)。四是強(qiáng)化部門合作。為增強(qiáng)扶貧開發(fā)合力，自治區(qū)扶貧辦與河池市人民政府及自治區(qū)水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局、自治區(qū)農(nóng)村信用社聯(lián)社、自治區(qū)旅游局簽署扶貧合作協(xié)議，整合和優(yōu)化扶貧開發(fā)資源。

(三)推動(dòng)宣傳交流，營造扶貧開發(fā)良好氛圍。

一是利用主流媒體進(jìn)行宣傳。三年來，在《求是》、《新華每日電訊》、《光明日?qǐng)?bào)》、《半月談》、《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》、《廣西日?qǐng)?bào)》、中央電視臺(tái)、廣西電視臺(tái)等主流媒體共刊(播)發(fā)宣傳廣西扶貧開發(fā)工作的稿件約800多篇，播發(fā)相關(guān)報(bào)道700多條(次)，向社會(huì)各界宣傳廣西扶貧開發(fā)成果。二是以論壇、研討會(huì)等形式展示廣西扶貧開發(fā)取得的成效。2011年以來，廣西承辦了兩屆中國—東盟社會(huì)發(fā)展與減貧論壇和八期國際扶貧官員研討班，有效促進(jìn)了我國與東南亞、南亞等國家在扶貧開發(fā)領(lǐng)域的交流合作。此外，牽頭組織廣西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)暨連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略研討會(huì)，積極參與新世紀(jì)中國農(nóng)村扶貧開發(fā)成就展，向國內(nèi)外宣傳展示廣西扶貧開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和成果，為廣西扶貧開發(fā)工作營造良好氛圍。

(四)強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善群眾的生產(chǎn)生活條件。

在爭(zhēng)取國家大力扶持和社會(huì)幫助的同時(shí)，廣西集中時(shí)間和人力、物力、財(cái)力在集中連片貧困地區(qū)組織實(shí)施了一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)和“整村推進(jìn)”扶貧工作，解決制約貧困地區(qū)發(fā)展的“瓶頸”問題和貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件問題，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后狀況得到極大改善。截至2013年年底，三年間全區(qū)共為3000個(gè)建制村修通瀝青(水泥路)，在貧困地區(qū)修建屯級(jí)道路13 812條15 471公里；解決近1000萬農(nóng)村居民和農(nóng)村學(xué)校師生飲水安全問題；為3萬個(gè)已通電的村屯安裝近60萬套廣播電視直播衛(wèi)星接收設(shè)備，成為全國第一個(gè)提前完成“十二五”村村通工程建設(shè)任務(wù)的省區(qū)；扶持49.05萬貧困農(nóng)戶開展危房改造并全部竣工，其中有4萬多戶是居住茅草樹皮房的特困群眾；在農(nóng)村建成24萬座沼氣池；實(shí)施扶貧易地搬遷7.3萬人，各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建成，大幅改善了貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件。

(五)貧困人口大幅減少，農(nóng)民收入穩(wěn)步提高。

21世紀(jì)以來，廣西加大反貧困力度，貧困地區(qū)農(nóng)民收入穩(wěn)步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年廣西28個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和3000個(gè)貧困村農(nóng)民人均純收入分別為4653元和4174元，與2010年相比增長(zhǎng)34.7%和37.4%，增幅分別比全區(qū)平均水平高2.5個(gè)百分點(diǎn)和5.2個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)民收入增長(zhǎng)促使貧困人口持續(xù)減少，據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣西貧困人口由2010年的1012萬人下降到2013年的670萬人，減少342萬人。

(六)產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)初具規(guī)模，社會(huì)扶貧成效顯著。

近年來，廣西扶貧工作一改由過去單一救濟(jì)式“輸血型”扶貧方式逐步向產(chǎn)業(yè)開發(fā)式和參與式扶貧的“造血式”扶貧方式轉(zhuǎn)變，扶貧開發(fā)工作發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。一是產(chǎn)業(yè)扶貧活力顯現(xiàn)。截至2013年，全區(qū)共投入資金6.8億元(含市縣配套和群眾自籌)，實(shí)施建設(shè)40個(gè)示范基地，項(xiàng)目覆蓋貧困地區(qū)1345個(gè)行政村12.9萬戶農(nóng)戶，其中貧困村867個(gè)、貧困農(nóng)戶8.4萬戶，扶持群眾種植優(yōu)勢(shì)特色作物17.7萬畝，開展低產(chǎn)改造10萬畝，養(yǎng)殖家禽17.7萬羽、家畜27.1萬只(頭)，養(yǎng)殖肉兔12.3萬只，水產(chǎn)養(yǎng)殖4200箱，桑菇500萬捧，項(xiàng)目覆蓋區(qū)域的農(nóng)戶增收明顯。如凌云縣2011年實(shí)施“十百千”茶葉低產(chǎn)改造項(xiàng)目后，積極打造有機(jī)茶園基地，直接帶動(dòng)農(nóng)戶800多戶，與2012年同期采茶季節(jié)相比，2013年戶均增收2600多元，帶動(dòng)貧困地區(qū)群眾增收致富的作用將進(jìn)一步顯現(xiàn)。二是定點(diǎn)扶貧不斷擴(kuò)展。目前自治區(qū)、市、縣三級(jí)累計(jì)落實(shí)定點(diǎn)扶貧幫扶單位7677個(gè)，所有國家和自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣都有3個(gè)以上區(qū)直或中直駐桂單位定點(diǎn)幫扶。國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣實(shí)現(xiàn)了中央國家機(jī)關(guān)企事業(yè)單位定點(diǎn)幫扶全覆蓋。三是兩廣扶貧協(xié)作繼續(xù)深入發(fā)展。廣東財(cái)政幫扶廣西資金從“十一五”時(shí)期每年2000萬元增加到3500萬元。四是積極開展扶貧領(lǐng)域的國際交流與合作。2011年以來，廣西通過承辦中國—東盟社會(huì)發(fā)展與減貧論壇和國際扶貧官員研討班，向東盟各國和發(fā)展中國家宣傳、展示廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與扶貧減貧成就。

三、扶貧開發(fā)的主要難點(diǎn)及問題

盡管廣西扶貧開發(fā)工作取得較大的成績(jī)，在扶貧實(shí)踐中也創(chuàng)造了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。但是，當(dāng)前廣西貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題并沒有根本改變，貧困人口生產(chǎn)生活仍然十分困難，扶貧體制和治理結(jié)構(gòu)方面還存在一些根本性的問題，影響了扶貧開發(fā)的效率。

(一)扶貧資金缺口大。

近年來，雖然廣西縣鄉(xiāng)財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，但捉襟見肘的縣鄉(xiāng)財(cái)政，使得貧困縣缺乏自我擺脫貧困、自我發(fā)展的能力，對(duì)上級(jí)財(cái)政依賴性較強(qiáng)。據(jù)調(diào)查，有的貧困縣財(cái)政自給率不到20%，而人員經(jīng)費(fèi)支出甚至達(dá)到了可用財(cái)力的94%以上，加上巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)，造成了貧困縣鄉(xiāng)財(cái)政十分困難，扶貧資金缺口較大。

(二)擠占、挪用、違規(guī)使用扶貧資金。

由于貧困縣財(cái)政普遍緊張，基本屬于“吃飯”型財(cái)政，盡管廣西制定了許多有關(guān)扶貧資金管理制度和辦法，但由于缺乏規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的資金和項(xiàng)目監(jiān)督檢查機(jī)制與手段，導(dǎo)致在實(shí)際操作過程中擠占、挪用、違規(guī)使用財(cái)政扶貧資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尤其在縣一級(jí)情況更為嚴(yán)重。如2013年上半年審計(jì)署對(duì)廣西扶貧資金進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)有3個(gè)縣均不同程度存在套取、違規(guī)使用財(cái)政扶貧資金，以及資金滯留虛列支出、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范等問題，擠占、挪用、違規(guī)使用扶貧資金屢禁不止。

(三)扶貧投入“漏出”現(xiàn)象嚴(yán)重。

開發(fā)式扶貧要求扶貧對(duì)象具有一定的基礎(chǔ)條件，即在外部給予一定資金、技術(shù)、物質(zhì)支持的條件下具備發(fā)展生產(chǎn)、提高收入水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的能力和資源條件。顯然，隨著扶貧實(shí)踐的深入開展，剩余的貧困人口往往在人力、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)資源等方面非常匱乏，并不具備上述扶持的基礎(chǔ)條件。一是有些扶貧項(xiàng)目沒有直接扶持到絕對(duì)貧困人口。對(duì)于絕對(duì)貧困人口來說，他們要得到國家的扶持就必須負(fù)擔(dān)需配套的部分。具體到村里分配補(bǔ)助對(duì)象時(shí)，能申請(qǐng)到補(bǔ)助的大多數(shù)都是家庭經(jīng)濟(jì)狀況較好的農(nóng)戶，而對(duì)于真正的貧困戶，往往由于沒有能力出錢配套，也就無法從扶貧項(xiàng)目中獲益。二是許多地方采取聯(lián)戶飼養(yǎng)的方式扶貧。聯(lián)戶飼養(yǎng)的方式需要參加者有三個(gè)條件：有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、有管理技術(shù)(需要有一定的教育水平)、有迎接市場(chǎng)應(yīng)變的能力。而真正的窮人受教育水平低，土地規(guī)模小，難以融入其中受益。三是扶貧對(duì)象偏離。扶貧中的一些優(yōu)惠政策，如3%的貼息貸款仍存在著尋租空間，制造了產(chǎn)生腐敗的溫床。在上述情況下，產(chǎn)生了扶貧資源的滲漏與扶貧對(duì)象的偏離，即往往是最貧困的人卻得不到扶持。四是現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)方法不能準(zhǔn)確地識(shí)別貧困人口。目前農(nóng)村貧困人口數(shù)字是由統(tǒng)計(jì)部門根據(jù)抽樣調(diào)查結(jié)果進(jìn)行推算的，多數(shù)地方?jīng)]有對(duì)貧困人口實(shí)行登記造冊(cè)并進(jìn)行跟蹤。在規(guī)劃中雖然可以明確每個(gè)縣的貧困村數(shù)、每個(gè)貧困村的貧困人口數(shù)，但除民政部門對(duì)實(shí)行救濟(jì)的貧困人口實(shí)行建卡動(dòng)態(tài)管理外，其他貧困戶并未實(shí)行建卡動(dòng)態(tài)管理，未建立明確的分戶檔案，對(duì)貧困戶每年生活水平變化情況不能準(zhǔn)確掌握，容易出現(xiàn)扶貧到村而沒到戶的現(xiàn)象。在這種情況下，扶貧投入的針對(duì)性難以保證，扶貧資金“漏出”不可避免。

(四)扶貧資金多頭管理。

目前中央財(cái)政扶貧資金實(shí)際上是中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，卻分為財(cái)政扶貧資金和以工代賑資金，財(cái)政扶貧資金中又分有少數(shù)民族發(fā)展資金。在現(xiàn)行的管理體制下，廣西參與扶貧資金項(xiàng)目管理使用的部門共有四家，即扶貧辦、發(fā)改委、民委和財(cái)政部門。在扶貧項(xiàng)目實(shí)施中，還涉及涉農(nóng)主管部門。這些機(jī)構(gòu)均獨(dú)立成領(lǐng)導(dǎo)管理體系，但又都掌握扶貧資金的分配權(quán)和管理權(quán)。由于資金種類多，管理機(jī)構(gòu)多，各參與資金項(xiàng)目管理部門的扶貧管理模式和管理辦法不盡相同，難免職權(quán)不清、責(zé)任不明、意見不一、政出多門、各行其是，難以形成一個(gè)各方都能接受的分工合作框架，造成扶貧資金難以捆綁使用，降低了資金的使用效益，更增加了協(xié)調(diào)難度和協(xié)調(diào)耗費(fèi)的時(shí)間，既影響工作效率和扶貧資金、項(xiàng)目的及早下達(dá)，也影響扶貧資金的及時(shí)到位和扶貧項(xiàng)目的按時(shí)實(shí)施，不利于項(xiàng)目的申報(bào)審定。此外，扶貧受援單位也正是鉆了管理機(jī)構(gòu)過多的空子，年底或年初，就紛紛向各個(gè)機(jī)構(gòu)申報(bào)扶貧項(xiàng)目，結(jié)果重復(fù)立項(xiàng)的現(xiàn)象也就不可避免地產(chǎn)生，浪費(fèi)了不少的人力物力。造成這些問題的真正原因是現(xiàn)行管理體制不順?biāo)隆Ｓ捎诓块T間的利益驅(qū)動(dòng)，影響了工作的合作和交流，每個(gè)部門只根據(jù)各自上級(jí)部門的要求來分類匯總屬于自己掌握的那塊扶貧資源的使用情況，且很少向其他部門提供本部門信息。即使提供了，由于各部門對(duì)所掌管的扶貧資源使用情況的分類及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，扶貧方面的信息收集很難做到完整統(tǒng)一。由于扶貧資金多頭管理，扶貧開發(fā)難以形成合力。

四、對(duì)策建議

(一)加快完善扶貧政策。

一是用足相關(guān)政策文件。在用好用足國家出臺(tái)的一系列扶貧開發(fā)政策文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣西實(shí)際，進(jìn)一步完善工業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)移民扶貧、科技教育扶貧等政策。二是進(jìn)一步落實(shí)“兩項(xiàng)制度”銜接政策。把扶貧開發(fā)與社會(huì)保障有機(jī)結(jié)合起來，促使有關(guān)政策落實(shí)到扶貧對(duì)象上，將農(nóng)村貧困地區(qū)缺乏勞動(dòng)能力的貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，做到“應(yīng)保盡?！?；對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，全面實(shí)施扶貧政策，落實(shí)幫扶措施，幫助他們脫貧致富奔小康，形成“低保保生存、扶貧促發(fā)展”的扶貧開發(fā)新格局。三是加大和完善財(cái)政政策和支持力度。建立和完善自治區(qū)、市、縣(區(qū))三級(jí)財(cái)政扶貧開發(fā)投入機(jī)制，加大對(duì)貧困地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；按照渠道不亂、各司其職、各記其功、集中使用的原則，通過整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、科教扶貧、培訓(xùn)轉(zhuǎn)移就業(yè)、生態(tài)扶貧移民等平臺(tái)，由自治區(qū)出臺(tái)整合資源資金的剛性文件，整合發(fā)改、扶貧、國土、交通、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等各部門單位支農(nóng)資金，捆綁集中統(tǒng)一調(diào)度，集中用于支持貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展。

(二)著力構(gòu)建大扶貧格局。

科學(xué)謀劃扶貧開發(fā)與低保兩輪驅(qū)動(dòng)推進(jìn)和以專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”為主要內(nèi)容的戰(zhàn)略布局。在扶貧開發(fā)著力點(diǎn)和力度上，突出“三個(gè)著重”：一是著重抓好特殊類型大石山區(qū)和邊境地區(qū)綜合治理、異地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)、科技扶貧、革命老區(qū)建設(shè)等專項(xiàng)扶貧開發(fā)工作。二是著重抓好發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、開展科技扶貧、完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展教育文化事業(yè)、改善公共衛(wèi)生管理和人口服務(wù)管理，完善社會(huì)保障制度、能源和生態(tài)建設(shè)等行業(yè)扶貧。三是著重調(diào)動(dòng)和利用各方面的資源、各方面的力量，廣泛開展國家和區(qū)直機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、軍警部隊(duì)、民主黨派、人民團(tuán)體單位組團(tuán)幫扶重點(diǎn)貧困縣貧困村等社會(huì)幫扶活動(dòng)。

(三)創(chuàng)新扶貧機(jī)制。

改革創(chuàng)新，既是推進(jìn)扶貧工作的必然選擇，也是進(jìn)一步提高扶貧水平的基礎(chǔ)和前提。一是完善識(shí)別機(jī)制。堅(jiān)持民主評(píng)議與集中決策相結(jié)合，充分尊重群眾意愿，合理確定農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象，確保家庭年人均純收入低于全區(qū)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動(dòng)能力或勞動(dòng)意愿的農(nóng)村居民，包括有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的農(nóng)村低保對(duì)象進(jìn)入扶貧范圍；根據(jù)農(nóng)村貧困人口的地域分布特點(diǎn)和不同地區(qū)兩項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)的差異情況，實(shí)行分類指導(dǎo)，并將貧困村貧困戶的真實(shí)情況逐村逐戶登記造冊(cè)，做到戶有卡、村有冊(cè)，建立幫扶臺(tái)賬，實(shí)時(shí)記錄幫扶情況。二是強(qiáng)化扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制。通過兩項(xiàng)制度的有效銜接，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，按照既定的目標(biāo)任務(wù)，制定相應(yīng)的扶持和幫扶政策，實(shí)施“規(guī)劃到戶、實(shí)施到人”的“雙到”扶貧工作責(zé)任制，把對(duì)貧困村和貧困戶的幫扶任務(wù)、目標(biāo)、要求等具體分解落實(shí)到幫扶單位，明確責(zé)任到人。三是建立扶貧重點(diǎn)縣進(jìn)退機(jī)制。制定切實(shí)可行的考核辦法，改變目前重點(diǎn)縣一旦確定幾年不變的做法，把重點(diǎn)縣領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)、升遷與扶貧工作掛鉤，采取一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)貧困縣脫貧摘帽。四是建立以結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金分配激勵(lì)機(jī)制。在建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制基礎(chǔ)上，完善扶貧資金分配方式。將財(cái)政扶貧資金分為兩部分，一部分資金按照貧困規(guī)模、貧困程度等因素進(jìn)行分配，以體現(xiàn)公平性；另一部分資金按照績(jī)效考核情況分配，以保護(hù)、激勵(lì)各地扶貧積極性。這部分資金實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，對(duì)扶貧開發(fā)工作實(shí)績(jī)好的多補(bǔ)，差的少補(bǔ)甚至不補(bǔ)。五是建立完善扶貧資金項(xiàng)目管理機(jī)制。完善和擴(kuò)大扶貧資金項(xiàng)目招投標(biāo)和采購制度，重大項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)施招投標(biāo)制度，小項(xiàng)目盡量交由村級(jí)組織，由群眾自主決策實(shí)施。同時(shí)，要完善和強(qiáng)化項(xiàng)目資金報(bào)賬制管理。六是建立財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制。健全多元化的監(jiān)督檢查體系，對(duì)扶貧開發(fā)工作進(jìn)行全方位的監(jiān)督，特別是利用“財(cái)政扶貧資金管理監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)”，強(qiáng)化資金和項(xiàng)目監(jiān)管，促進(jìn)扶貧資金和項(xiàng)目能安全、規(guī)范和有效運(yùn)行。七是完善扶貧開發(fā)與其他支農(nóng)政策的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。樹立“大扶貧”的觀念，積極發(fā)揮各部門的優(yōu)勢(shì)，以貧困地區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，以扶貧資金為“黏合劑”，在“渠道不亂，用途不變，各負(fù)其責(zé)，各記其功”的原則下，將各種資源有效地引導(dǎo)到貧困地區(qū)來，實(shí)現(xiàn)扶貧資源的有效整合。

(四)提高貧困人口自我發(fā)展能力。

多渠道、多形式、多層次開展全區(qū)“雨露計(jì)劃”扶貧培訓(xùn)攻堅(jiān)工程，通過職業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)村貧困勞動(dòng)力進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，提高貧困家庭勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。以農(nóng)村初中畢業(yè)后沒考上高中、高中畢業(yè)后沒考上大學(xué)的“兩后生”為重點(diǎn)，啟動(dòng)貧困家庭“兩后生”技能培訓(xùn)工程。推行職業(yè)資格證書與學(xué)歷證書“雙證書”同步制度，幫助接受職業(yè)教育的學(xué)習(xí)者掌握一定的專業(yè)技術(shù)，順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)。充分利用各級(jí)職業(yè)學(xué)?；蚋黝惻嘤?xùn)基地資源開展“階地式”培訓(xùn)，即組織已參加短期培訓(xùn)又尚未獲得上崗資格證書的，通過新一輪培訓(xùn)，獲取初級(jí)上崗資格證書；組織已獲得上崗資格證書的通過進(jìn)一步培訓(xùn)，獲取中、高級(jí)資格證書，一次增強(qiáng)勞動(dòng)力的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

(五)健全貧困地區(qū)基本公共服務(wù)體系。

推動(dòng)貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整和寄宿制學(xué)校建設(shè)，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃，實(shí)施農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程、利用閑置校舍改建幼兒園和農(nóng)村小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園建設(shè)項(xiàng)目。建立因病致貧家庭衛(wèi)生扶貧機(jī)制，增加新型農(nóng)村合作醫(yī)療政府統(tǒng)籌投入，提高保障水平，提高“新農(nóng)合”參保和報(bào)銷的便捷性。強(qiáng)化貧困村公共文化設(shè)施建設(shè)，支持發(fā)展具有地方民族特色的文化和旅游產(chǎn)業(yè)。改善基層公共服務(wù)人才工作生活條件，穩(wěn)定貧困地區(qū)公共服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍。

(六)加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

繼續(xù)以大會(huì)戰(zhàn)、整村推進(jìn)等行之有效的方式盡快改變貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施落后問題，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，特別是大力推進(jìn)邊境一線興邊富民行動(dòng)，加強(qiáng)貧困地區(qū)路網(wǎng)、電網(wǎng)、安全飲水工程建設(shè)和山區(qū)小型農(nóng)田水利和基本農(nóng)田整理等，優(yōu)先在貧困地區(qū)進(jìn)行水土保持和小流域治理，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村危房、茅草房改造力度。

(七)加大產(chǎn)業(yè)化扶貧力度。

把產(chǎn)業(yè)扶貧作為扶貧開發(fā)的突破口，加快培育有區(qū)域特色、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)扶持扶貧龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推廣高效增收品種，引導(dǎo)重點(diǎn)貧困村開展基地建設(shè)。扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織特別是農(nóng)村儲(chǔ)運(yùn)大戶、經(jīng)紀(jì)人等發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)組織化程度，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模和加工銷售能力。擴(kuò)大開展在貧困村建立“村民生產(chǎn)發(fā)展互助資金”試點(diǎn)，不斷總結(jié)、完善和推廣。

(八)促進(jìn)貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

*本論文獲廣西壯族自治區(qū)社科聯(lián)、自治區(qū)扶貧辦、中共百色市委、百色市人民政府聯(lián)合主辦的第十六期廣西發(fā)展論壇優(yōu)秀論文一等獎(jiǎng)。