我國國家中心城市交通發(fā)展戰(zhàn)略比較研究

□黎精明 張文偉 萬小芳

隨著中國社會快速發(fā)展特別是城市化進程加快，城市數(shù)量在不斷增加，城市規(guī)模在不斷擴大。在此背景下，中國城市體系的等級結(jié)構(gòu)也處于動態(tài)演變之中，以層次提升和影響力擴大為核心的城市競爭日趨激烈。自2010年2月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中明確提出建設(shè)北京、天津、上海、廣州、重慶等5個國家中心城市之后，處于我國國家城鎮(zhèn)體系第一方陣的大城市（如武漢、南京、沈陽、西安）也先后把建設(shè)國家中心城市作為其發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標，個別城市甚至把建設(shè)國家中心城市作為其施政的“一號工程”。

我國乃至全球性中心城市的發(fā)展實踐表明，中心城市通常也是一國乃至全球重要的交通樞紐。宏偉的交通發(fā)展戰(zhàn)略和因地制宜的交通建設(shè)規(guī)劃是提升城市等級、助推中心城市建設(shè)的重要法寶。正因如此，在諸多城市爭創(chuàng)國家中心城市的大背景下，對我國現(xiàn)有國家中心城市的交通發(fā)展戰(zhàn)略進行比較研究，進而揭示其內(nèi)在規(guī)律，這對將國家中心城市作為建設(shè)目標的相關(guān)城市而言無疑具有重要的意義。

一、中心城市市情及交通發(fā)展戰(zhàn)略取向

1.北京市情及其交通發(fā)展戰(zhàn)略

北京市位于華北平原北部，其地勢西北高聳，東南低緩，西部、北部和東北部是連綿不斷的群山，東南部是一片緩緩向渤海傾斜的平原，在該方向距離渤海約150公里。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）》，其城市功能定位如下：國家首都、世界城市、文化名城、宜居城市。圍繞上述城市功能定位，北京市先后制定了《北京市建設(shè)人文交通科技交通綠色交通行動計劃（2009—2015年）》、《北京市“十二五”時期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》、《北京市綜合運輸發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》等交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。這些規(guī)劃對北京市交通發(fā)展目標、主要任務(wù)、戰(zhàn)略重點、體制機制保障等問題做了詳細的戰(zhàn)略性安排。上述戰(zhàn)略規(guī)劃的核心內(nèi)容可以歸納為：建設(shè)高標準的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，加強與各城市之間的聯(lián)系；交通建設(shè)適度超前，引導城市空間優(yōu)化拓展；針對不同戰(zhàn)略單元制定差異化的交通發(fā)展子戰(zhàn)略。

2.天津市情及其交通發(fā)展戰(zhàn)略

天津市是我國北方最大的沿海開放城市，天津市地處華北平原東北部，海河流域下游，東臨渤海，北依燕山，西靠首都北京，是海河五大支流的匯合處和入?？?。天津市的交通發(fā)展戰(zhàn)略可以分為3個主要階段：“十五”時期其交通發(fā)展戰(zhàn)略的重點是打造以海港、空港、鐵路、公路、管道為骨架的綜合交通硬件體系；“十一五”時期其交通發(fā)展戰(zhàn)略主要是配合天津濱海新區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要，其核心是依托?？諆筛?，強化交通樞紐功能建設(shè)，目標是建設(shè)中國北方國際航運中心和國際物流中心；“十二五”時期的戰(zhàn)略重點是整合港口資源、顯著提升航運物流服務(wù)功能，建設(shè)30萬噸級深水航道，發(fā)展大陸橋運輸，擴建濱海國際機場，建成京津城際延長線和津漢高速公路等重大項目。

在上述交通發(fā)展戰(zhàn)略指引下，天津市已經(jīng)建立了海陸空兼?zhèn)涞牧Ⅲw化交通運輸體系，成為溝通華北、東北、西北和華東地區(qū)的重要交通樞紐。天津港成為我國北方最大的國際貿(mào)易港和和重要的集裝箱運輸樞紐港，2013年貨物吞吐量達到5億噸，集裝箱吞吐量達到1360萬TEU，已成為國際化、多功能、綜合性的現(xiàn)代化深水大港，是我國北方重要的國際航運中心。天津濱海國際機場是國家一類航空口岸，是首都國際航空樞紐的重要組成部分和區(qū)域航空貨運樞紐，其飛行區(qū)達到4E級。天津鐵路樞紐是銜接東北、華北至華東、華南的鐵路交通樞紐，是歐亞大陸橋的起點之一，京滬、京九、京山等多條重要鐵路干線在此交匯。天津市高速公路網(wǎng)密集，已經(jīng)建成以京津唐、津濱、津保、津沈、津晉、津滬為骨架的發(fā)達的高速公路網(wǎng)絡(luò)體系。

3.上海市情及其交通發(fā)展戰(zhàn)略

上海市東向東海，南瀕杭州灣，西與江蘇、浙江兩省相接。上海市是我國的經(jīng)濟、金融、交通、科技、工業(yè)、貿(mào)易、會展和航運中心，是中國首個自貿(mào)區(qū)“中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)”的所在地，它也是中國最大經(jīng)濟區(qū)“長三角經(jīng)濟圈”的龍頭城市，其GDP總量居中國城市之首。上海港貨物吞吐量和集裝箱吞吐量均居世界第一，是一個良好的濱江濱海國際性港口。

上海市高度重視交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施?！笆晃濉逼陂g，上海市交通發(fā)展戰(zhàn)略的重點是“三港三網(wǎng)”建設(shè)，即著重做好航運樞紐港、航空樞紐港、鐵路樞紐港、市域高速公路網(wǎng)、城市快速路網(wǎng)、軌道交通骨干網(wǎng)建設(shè)。這一戰(zhàn)略為上海市綜合交通運輸體系的構(gòu)建提供了有力保障。在此基礎(chǔ)上，2012年3月，上海市進一步制定了《上海市綜合交通發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃對上海市“十二五”時期交通發(fā)展目標、總體思路、主要任務(wù)、保障措施等做了詳細的戰(zhàn)略規(guī)劃，即大力推進上海國際航運中心建設(shè)，加快發(fā)展輻射長三角的城際交通通道，深入解決不同交通方式的協(xié)調(diào)銜接問題。通過加強軌道交通、公共汽（電）車、出租車、長途客運和停車設(shè)施等配套建設(shè)，實現(xiàn)不同交通方式快速換乘（換載）的無縫對接。

4.廣州市情及其交通發(fā)展戰(zhàn)略

廣州市是我國華南地區(qū)的國家中心城市，其綜合經(jīng)濟實力居全國城市第三位。2008年底，國務(wù)院批準了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，這標志著廣州市的發(fā)展目標正式上升到了國家戰(zhàn)略的高度，就是將廣州市建成珠江三角洲地區(qū)一小時城市圈的核心，強化國家中心城市、綜合性門戶城市和區(qū)域文化教育中心的地位，建設(shè)成為面向世界、服務(wù)全國的國際大都市。

廣州市的交通發(fā)展戰(zhàn)略由《廣州市“十二五”交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》、《廣州市綜合交通規(guī)劃》、《廣州市區(qū)域交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》等文件共同構(gòu)成，即打造亞太地區(qū)大型復(fù)合航空樞紐，建設(shè)亞太地區(qū)現(xiàn)代化綜合樞紐港，強化作為華南地區(qū)鐵路主樞紐的地位，鞏固作為華南地區(qū)公路運輸中心的地位。廣州市的交通發(fā)展戰(zhàn)略可以歸納為：以世界級的空港、海港為龍頭，以內(nèi)外銜接的高速鐵路、高速公路為支撐，形成立足珠三角、服務(wù)全國、面向世界的南方交通中心。

5.重慶市情及其交通發(fā)展戰(zhàn)略

重慶市地處我國內(nèi)陸西南部、長江和嘉陵江交匯處，是我國西南地區(qū)的工商業(yè)重鎮(zhèn)，長江上游地區(qū)經(jīng)濟中心和金融中心，我國重要的現(xiàn)代制造業(yè)基地，長江上游科研成果產(chǎn)業(yè)化基地，國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，長江上游航運中心。

重慶市的交通發(fā)展戰(zhàn)略由《重慶市“十二五”交通發(fā)展規(guī)劃》、《重慶市公路水路交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《重慶市綜合交通發(fā)展規(guī)劃》共同構(gòu)成。其要點可以歸納為：建成“一樞紐十一干線”的鐵路網(wǎng)絡(luò)中心，實現(xiàn)鐵路“4小時周邊、8小時出?！钡哪繕?；建成“三環(huán)十射三連線”的高速公路骨架網(wǎng)絡(luò)，使出口通道由目前的10個增加至18個，實現(xiàn)“4小時重慶、8小時周邊”的通達目標，加快國省道提檔升級，積極推進農(nóng)村公路行政村暢通工程；建成內(nèi)陸最大的內(nèi)河港，進一步強化長江上游航運中心功能，按照港口、物流、產(chǎn)業(yè)“三結(jié)合”原則，以大型化、規(guī)?；?、集約化、鐵公水聯(lián)運作為發(fā)展方向，加快建設(shè)寸灘、果園、東港、黃石兼、新田、龍頭山、朱沱、仁沱等9大樞紐港區(qū)，加強長江干流、嘉陵江、烏江支流航道整治；建設(shè)內(nèi)陸重要的復(fù)合型樞紐機場，推進江北機場四期擴建，增開歐美等地的航線，提升萬州、黔江機場設(shè)施水平，建成巫山機場，形成“一大三小”的機場布局。

二、中心城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在規(guī)律

1.交通發(fā)展戰(zhàn)略與城市地位具有相互匹配性

對于現(xiàn)有國家中心城市的交通發(fā)展戰(zhàn)略而言，其戰(zhàn)略取向與城市地位具有很強的相互匹配性，這種相互匹配性主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

（1）國家中心城市的交通發(fā)展戰(zhàn)略是建設(shè)區(qū)域性乃至全國性交通樞紐。北京市的交通發(fā)展戰(zhàn)略是建成全國性交通樞紐，打造以北京市作為輻射源的立體化交通網(wǎng)絡(luò)體系；天津市的交通發(fā)展戰(zhàn)略是建成我國北方重要交通樞紐，尤其是確立我國北方國際航運中心的地位；上海市的交通發(fā)展戰(zhàn)略是建設(shè)全國性交通樞紐，尤其是確立并強化作為長三角地區(qū)核心交通樞紐的地位；廣州市的交通發(fā)展戰(zhàn)略是建成我國南方交通樞紐；重慶市的交通發(fā)展戰(zhàn)略是建成我國西南和長江中上游地區(qū)的交通中心。由此可見，國家中心城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的目標取向具有高度一致性，即建設(shè)區(qū)域性乃至全國性交通樞紐。

（2）國家中心城市交通發(fā)展戰(zhàn)略與城市首位度息息相關(guān)。國家中心城市的“中心”地位主要是相對于區(qū)域內(nèi)其他城市而言的。為了衡量國家中心城市相較于區(qū)域內(nèi)其他城市所具有的優(yōu)勢地位，筆者從人口和經(jīng)濟規(guī)模兩個角度測算了國家中心城市相較于區(qū)域內(nèi)緊逼性挑戰(zhàn)城市的首位度。比較城市學理論認為，相較于區(qū)域內(nèi)緊逼性挑戰(zhàn)城市而言，首位度大于1.3的中心城市是絕對中心城市，否則是相對中心城市。無論從人口規(guī)模還是經(jīng)濟總量來看，北京市、上海市、重慶市都是區(qū)域內(nèi)的絕對中心城市，而天津市、廣州市則是區(qū)域內(nèi)的相對中心城市?？傊瑹o論是從交通發(fā)展戰(zhàn)略的目標定位來看，還是從交通發(fā)展戰(zhàn)略與城市首位度的相互關(guān)系來看，國家中心城市的交通發(fā)展戰(zhàn)略與城市本身的地位必然具有充分的匹配性。

2.交通發(fā)展戰(zhàn)略與城市區(qū)位特征具有相互適應(yīng)性

國家中心城市的交通發(fā)展戰(zhàn)略是與城市的區(qū)位特征是相互適應(yīng)的。

對北京市而言，航空相比陸路交通而言具有一定的優(yōu)勢，東南方向是北京市交通建設(shè)的優(yōu)先方向。第一，北京市東南方向地勢平坦，朝該方向發(fā)展具有低成本優(yōu)勢；第二，東南方向距離渤海約150公里，朝該方向發(fā)展可以獲取海陸路聯(lián)運協(xié)同效應(yīng)，并且天津市較好的基礎(chǔ)條件可以為這種協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮提供充分保障。

對天津市而言，其顯著的區(qū)位特征可以概括為“河海要沖”。天津市“十五”時期將海港建設(shè)擺在交通發(fā)展戰(zhàn)略的首要位置，“十一五”時期依托?？諆筛壑攸c建設(shè)國際航運中心和國際物流中心，“十二五”時期整合港口資源、建設(shè)深水航道。這些戰(zhàn)略安排既充分貫徹了“因水而興”的戰(zhàn)略思想，又充分應(yīng)證了戰(zhàn)略安排具有環(huán)境適應(yīng)性的科學論斷。

對上海市而言，其區(qū)位特征可以概括為3個方面：一是通江達海。上海市不僅是中國東海的門戶城市和南北海岸的中心點，而且還是長江和黃浦江的入海口。二是地勢平坦開闊。上海市位于長江三角洲沖擊平原，四周無高山深壑的阻礙。三是位于長三角經(jīng)濟圈的心臟地帶。深入分析不難發(fā)現(xiàn)，上海市的交通發(fā)展戰(zhàn)略與城市的區(qū)位特征具有很強的相互適應(yīng)性：第一，交通發(fā)展戰(zhàn)略高度重視國際航運中心建設(shè)；第二，地勢平坦開闊，非常適合進行多元化和多方向的立體交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；第三，上海市交通發(fā)展戰(zhàn)略的一大亮點是建設(shè)與長三角地區(qū)節(jié)點連通、線路復(fù)合、網(wǎng)絡(luò)一體的快速通道。

對廣州市而言，其交通發(fā)展戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了與城市區(qū)位特征的相互適應(yīng)性：廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略的重點之一是建設(shè)亞太地區(qū)現(xiàn)代化綜合樞紐港，挖掘珠江水系出?？诘臐摿?，發(fā)揮江海聯(lián)運核心港的優(yōu)勢。廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略非常重視與周邊城市的無縫對接和互聯(lián)互通。廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)出梯度輻射特點，即確保在廣東省處于絕對交通樞紐地位的同時，將交通規(guī)劃版圖及其服務(wù)功能拓展至湖南、廣西、貴州等省市。事實上，此種戰(zhàn)略安排的主要原因在于廣州市是我國長江以南地區(qū)惟一的國家中心城市，與其他4個國家中心城市相比，它在華南地區(qū)拓展交通戰(zhàn)略空間具有絕對性的區(qū)位優(yōu)勢。

對重慶市而言，其地理環(huán)境和區(qū)位特征可以概括為“兩江交匯、群山環(huán)抱”。重慶市交通發(fā)展戰(zhàn)略“一樞紐十一干線”、“三環(huán)十射三連線”等戰(zhàn)略規(guī)劃，其目的就是突破崇山峻嶺的阻隔，打造與外界連接的交通核心通道，進而縮短重慶與外界進行資源和要素交換的時間，提高交通運行效率。另外，重慶市交通發(fā)展戰(zhàn)略的另一重大目標是，加快樞紐港區(qū)建設(shè)和航道整治，強化長江上游航運中心的地位，建成內(nèi)陸最大的內(nèi)河港。

三、中心城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的啟示

1.交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定必須與城市目標定位相匹配

從既有國家中心城市的經(jīng)驗來看，其交通發(fā)展戰(zhàn)略無一例外的是打造區(qū)域性乃至全國性交通樞紐；從理論上看，“國家中心城市地位”與“交通樞紐功能”之間必須是而且也必然會呈現(xiàn)出穩(wěn)定的匹配關(guān)系，否則，要么因為交通能力不足而導致城市地位下降，要么因為城市地位不足而導致交通樞紐戰(zhàn)略目標無法實現(xiàn)，甚至使其既有的交通樞紐地位逐步弱化甚至被其他城市取代。

2.交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定必須考慮區(qū)域內(nèi)城市間的競爭格局

對于以國家中心城市作為建設(shè)目標的城市而言，在制定交通發(fā)展戰(zhàn)略之前，必須全面客觀地分析本區(qū)域城市間的競爭格局。對于以國家中心城市作為建設(shè)目標的城市而言，它不僅需要找準本區(qū)域內(nèi)對自己形成緊逼性挑戰(zhàn)態(tài)勢的城市是誰，而且還應(yīng)該從人口規(guī)模、經(jīng)濟總量等多個角度測算自身相對于挑戰(zhàn)者的首位度，并據(jù)此合理確定自己在城市競爭格局中的地位。

3.交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定必須適應(yīng)城市的區(qū)位特征

對于城市交通發(fā)展戰(zhàn)略而言，對其影響最顯著的環(huán)境條件是城市的區(qū)位特征，具體包括城市及其周邊的地形地貌、水文和地質(zhì)狀況等因素。我國現(xiàn)有國家中心城市的交通發(fā)展狀況表明，構(gòu)成城市區(qū)位特征的上述因素不僅影響到城市交通建設(shè)方案的技術(shù)可行性，而且也直接關(guān)乎城市交通發(fā)展的成本效益狀況。正因如此，城市交通戰(zhàn)略的重心和優(yōu)先發(fā)展方向在很大程度上取決于城市的區(qū)位特征，因此，國家中心城市的交通發(fā)展戰(zhàn)略必須適應(yīng)城市的上述區(qū)位特征。

4.交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定必須與城市的要素稟賦協(xié)調(diào)一致

要素稟賦是決定戰(zhàn)略能否落地的關(guān)鍵性因素。對于以國家中心城市作為建設(shè)目標的城市而言，其交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定必須與城市的要素稟賦具有協(xié)調(diào)一致性。換言之，一個城市在制定交通發(fā)展戰(zhàn)略時必須充分考慮該城市的歷史、文化、教育、科技、金融、貿(mào)易和經(jīng)濟狀況，這些要素稟賦既是城市發(fā)展所依賴的基礎(chǔ)平臺，也是城市交通發(fā)展的重要約束因素。我國現(xiàn)有國家中心城市交通發(fā)展實踐表明，城市的要素稟賦不僅決定了不同交通方式的組合狀態(tài)，而且還進一步?jīng)Q定了各種交通方式的優(yōu)先順序和主次關(guān)系。因此，對于將國家中心城市作為建設(shè)目標或努力方向的城市而言，它理應(yīng)根據(jù)自身的要素稟賦來制定交通發(fā)展戰(zhàn)略。