政府、市場(chǎng)與社會(huì)邊界重構(gòu)視野下的社會(huì)組織發(fā)展

劉西忠

政府、市場(chǎng)與社會(huì)邊界重構(gòu)視野下的社會(huì)組織發(fā)展

劉西忠

厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)邊界是我國全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從政府培育“強(qiáng)市場(chǎng)”，到政府建設(shè)“大社會(huì)”，三元并存的社會(huì)治理模式趨于形成。要讓社會(huì)組織在社會(huì)治理中擔(dān)當(dāng)重任、成就大事，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須確立社會(huì)組織參與合作共治的主體地位，實(shí)現(xiàn)政府部分權(quán)力、職責(zé)和功能的合理讓渡，加強(qiáng)社會(huì)組織參與治理的能力建設(shè)，優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展的機(jī)制體制，重構(gòu)中國社會(huì)治理的微觀基礎(chǔ)。

政府 市場(chǎng) 社會(huì) 邊界 社會(huì)組織

劉西忠，江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)研究室副主任、博士 210004

引言

在一個(gè)國家或地區(qū)，政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織發(fā)展具有不平衡性、非同步性，三者的權(quán)力（權(quán)利）和責(zé)任邊界在不斷地調(diào)整。從一定意義上說，推進(jìn)改革的過程，也是三者關(guān)系調(diào)整和邊界重塑的過程。就我國而言，從建國到改革開放前，長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使得政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起絕對(duì)主導(dǎo)作用，市場(chǎng)和社會(huì)均處于比較嚴(yán)重的缺位狀態(tài)；改革開放后，在政府強(qiáng)力推動(dòng)下，市場(chǎng)快速發(fā)育，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的世界奇跡；近年來，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)矛盾進(jìn)入高發(fā)期，同時(shí)，物質(zhì)富裕起來的民眾有著更多的政治和社會(huì)訴求，國家和社會(huì)治理需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體的參與，需要社會(huì)組織和人民群眾發(fā)揮更大的作用。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），圍繞推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，以政府減政放權(quán)為主線，對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界進(jìn)行重構(gòu)，確立了社會(huì)組織在國家治理中的主體地位。本文從分析社會(huì)組織發(fā)展的歷程入手，結(jié)合改革開放以來政府建設(shè)“強(qiáng)市場(chǎng)”的經(jīng)驗(yàn)，探討在政府、市場(chǎng)和社會(huì)邊界重構(gòu)的大背景下，政府如何發(fā)展社會(huì)組織，構(gòu)建“大社會(huì)”的問題。

一、政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)適的過程：社會(huì)組織發(fā)展的歷程回眸

盡管社會(huì)領(lǐng)域由三大組織構(gòu)成，但政府組織作為主導(dǎo)者，在市場(chǎng)組織和社會(huì)組織發(fā)展的過程中具有舉足輕重的作用。從一定意義上說，在改革開放之前，政府行政主導(dǎo)一切，沒有真正的市場(chǎng)，也沒有真正的社會(huì)。改革開放以來，政府一方面大力推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面逐步還權(quán)于社會(huì)，在培育“強(qiáng)市場(chǎng)”和“大社會(huì)”過程中發(fā)揮了重要作用。就政府與社會(huì)的關(guān)系調(diào)適而言大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1978-1992年，社會(huì)在政府的夾縫中生存。這一時(shí)期，社會(huì)組織總體上處于缺位狀態(tài)。受非法組織消極作用的影響，政府曾經(jīng)視社會(huì)組織為異物，認(rèn)為社會(huì)組織會(huì)和政府對(duì)立，可能會(huì)形成不穩(wěn)定的根源，對(duì)社會(huì)組織采取限制發(fā)展的態(tài)度，設(shè)立較高的注冊(cè)門檻是限制社會(huì)組織發(fā)展的策略之一。

1992-2006年，政府主導(dǎo)下社會(huì)空間的不斷拓展。1992年之后，社會(huì)組織進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期，但發(fā)展步伐仍明顯慢于民營經(jīng)濟(jì)。就這一時(shí)期有關(guān)社會(huì)組織的政策來看，數(shù)量不多，但限制條件不少。為加快社會(huì)組織的發(fā)展，南京、深圳等地積極探索加快社會(huì)組織發(fā)展的途徑，創(chuàng)新登記注冊(cè)制度，對(duì)暫且不具備注冊(cè)條件的實(shí)行備案制度，社會(huì)組織呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。政府在資源配置方面給予社會(huì)組織一定的支持，政府提供的購買服務(wù)成為公益性社會(huì)組織發(fā)展的重要推動(dòng)力量。

2006年以來，政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。2006年10月，在黨的十六屆六中全會(huì)上，首次用“社會(huì)組織”取代“民間組織”的概念，社會(huì)組織的名稱得以正式確立。黨的十七大報(bào)告提出，“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”，“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”。此后各級(jí)黨委政府把培育和發(fā)展提上重要議事日程，社會(huì)建設(shè)得到明顯加強(qiáng)，社會(huì)組織培育成為地方政府創(chuàng)新的重要領(lǐng)域，社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。截至2012年底，全國依法登記的社會(huì)組織有49.2萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體26.8萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位22.1萬個(gè)，基金會(huì)2961個(gè)[1]數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院新聞辦公室《2012年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書。。

二、政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)適的啟示：社會(huì)組織發(fā)展的驅(qū)動(dòng)要素

改革開放后民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不但為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造了必要的物質(zhì)條件，而且為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了有益的借鑒，為我們?cè)诟邔用嫔喜季稚鐣?huì)組織發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

一般認(rèn)為，改革開放三十年，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：即從拾遺補(bǔ)缺到必要的補(bǔ)充（1978-1992年），重要的組織部分（1992-2002年）,平等享受“國民待遇”的市場(chǎng)主體（2002年-至今）。對(duì)比社會(huì)組織與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，無論是民營經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)組織，1992年都是第一階段向第二階段轉(zhuǎn)變的節(jié)點(diǎn)，這表明1992年鄧小平南巡講話所引發(fā)的思想大解放，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域均有所體現(xiàn)，是政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的第一次全面大調(diào)整。社會(huì)組織作為社會(huì)構(gòu)成的三個(gè)板塊中最后一個(gè)發(fā)展起來的板塊，具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。一方面，政府組織和企業(yè)組織的發(fā)展為社會(huì)組織奠定了比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，包括比較雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面，社會(huì)組織可以充分借鑒政府組織和企業(yè)組織發(fā)展過程中積累的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)彎道超越、跨越發(fā)展。社會(huì)組織可以從民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，得到四個(gè)方面的啟示。

第一，制度供給是根本。無論是民營經(jīng)濟(jì)，還是社會(huì)組織，其大發(fā)展、大繁榮，都離不開制度的氣候和土壤。如果說，1992年鄧小平南巡講話，開啟了發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)思想解放的熱潮的話，那么，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對(duì)社會(huì)組織的定位和對(duì)社會(huì)建設(shè)部署，則開啟了社會(huì)組織發(fā)展的新一輪熱潮。

第二，增量拓展是重點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，進(jìn)行國有企業(yè)的改革，主要是盤活存量，進(jìn)行民營經(jīng)濟(jì)的培育，主要是實(shí)現(xiàn)增量。社會(huì)組織的發(fā)展，也需要從盤活存量和實(shí)現(xiàn)增量兩方面著手。特別是公益組織的發(fā)展，對(duì)公益增量的拓展比對(duì)現(xiàn)有公益存量的改造更加重要。

第三，培育孵化是手段。社會(huì)組織，如同民營經(jīng)濟(jì)一樣，在土壤和氣候等環(huán)境條件具備的時(shí)候，會(huì)自發(fā)地生長。在暫且不具備成長條件的情況下，政府可以進(jìn)行培育和孵化，創(chuàng)造條件促進(jìn)生長。近年來，上海、南京、深圳相繼開展社會(huì)組織孵化工作，取得了比較明顯的成效。

第四，釋放民力是關(guān)鍵。無論是發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，還是發(fā)展社會(huì)組織，都是釋放民力的重要形式。有學(xué)者把當(dāng)前正在興起的以培育公益慈善組織為主的社會(huì)組織培育熱潮稱為“新民營運(yùn)動(dòng)”，并認(rèn)為這“是一場(chǎng)不亞于改革開放中民營企業(yè)在中國興起的偉大變革。兩者都是社會(huì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，都是思想解放運(yùn)動(dòng)，都是政府對(duì)民間力量的偉大發(fā)動(dòng)，所不同的是前者點(diǎn)燃了中國人奔向富裕追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)上成功的財(cái)富夢(mèng)想；后者則將喚起中國人守望相助的社會(huì)良知和服務(wù)社會(huì)造福他人的社會(huì)風(fēng)氣”[1]呂朝：《“新民營運(yùn)動(dòng)”的來臨》，新華網(wǎng)。。

三、政府與社會(huì)關(guān)系的邊界重構(gòu)：社會(huì)組織發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

黨的十八大以來，中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會(huì)的作用，對(duì)政府與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行一系列的調(diào)整。2013年3月，黨的十八屆二中全會(huì)和十二屆全國人大一次會(huì)議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對(duì)改革社會(huì)組織管理制度作出重大部署，主要任務(wù)包括：推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行直接登記，完善相關(guān)法律法規(guī)，健全社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。同年9月，國務(wù)院公布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確了政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的重要意義、總體方向、主要內(nèi)容和落實(shí)措施。2013年國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、健康服務(wù)業(yè)等多個(gè)意見中，都強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)社會(huì)組織參與其中。2014年2月，習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要做到三個(gè)提高，即“提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力”，實(shí)現(xiàn)“三化”，即黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)和自身事務(wù)，需要提高組織化能力，把社會(huì)組織作為參與治理的重要平臺(tái)。激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，已成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》，明確提出要處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，把“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。一方面，把“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”作為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，強(qiáng)調(diào)要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”；另一方面，把“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系”作為創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)要“加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”?！稕Q定》確立的一系列重大改革發(fā)展舉措，體現(xiàn)出了政府減政放權(quán)的理念，市場(chǎng)能做的就讓市場(chǎng)去做，社會(huì)可以做好的就讓社會(huì)去做，政府管好自己應(yīng)該管的事情，進(jìn)一步明確了政府、市場(chǎng)和社會(huì)的職責(zé)和邊界，重塑了三者之間的新型關(guān)系和治理模式，賦予社會(huì)組織更多的職能和更大的發(fā)展空間?！稕Q定》對(duì)社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)行了全面部署，設(shè)專章強(qiáng)調(diào)“激發(fā)社會(huì)組織活力”，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、衛(wèi)生、黨建等12個(gè)方面對(duì)發(fā)揮社會(huì)組織作用提出明確要求，并從四個(gè)方面對(duì)政府與社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，為社會(huì)組織發(fā)展做出頂層設(shè)計(jì)。

第一，調(diào)整邊界?！稕Q定》將事業(yè)單位改革放到政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系調(diào)整的大格局中來部署，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”，通過組織形態(tài)的調(diào)整來厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體的功能，避免事業(yè)單位作為政府權(quán)力延伸的觸角所造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)；強(qiáng)調(diào)“加快實(shí)施政社分開”，限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，通過政府權(quán)力的退出促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。

第二，賦予權(quán)責(zé)。《決定》強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于事務(wù)性管理、公共服務(wù)和適合由社會(huì)組織解決的事項(xiàng)，通過合同、委托等方式交由社會(huì)組織承擔(dān)；支持和鼓勵(lì)社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮作用，比如，“允許企業(yè)和社會(huì)組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)”；“鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，培育文化非營利組織”；“鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)，優(yōu)先支持舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)”等。

第三，規(guī)范管理?！稕Q定》明確賦予社會(huì)組織協(xié)商民主的權(quán)利，“加強(qiáng)社會(huì)組織民主機(jī)制建設(shè)，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利”；“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動(dòng)”；從強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督的角度，提出完善并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商、擔(dān)任公職和社會(huì)組織職務(wù)等相關(guān)制度規(guī)定，避免公權(quán)力對(duì)社會(huì)組織的侵入。

第四，激發(fā)活力。《決定》強(qiáng)調(diào)政府作為制度的提供者，通過政策杠桿來調(diào)節(jié)和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。比如“加大政府購買公共服務(wù)力度”；“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，拓寬包括社會(huì)組織在內(nèi)的協(xié)商渠道；鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”，“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”；對(duì)擬重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的社會(huì)組織無需業(yè)務(wù)主管單位而成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記，完善慈善捐助減免稅制度。

四、政府、市場(chǎng)與社會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制建構(gòu)：社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑

隨著全面深化改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府將更多的職能和權(quán)利讓渡給市場(chǎng)和社會(huì)組織，政府、市場(chǎng)和社會(huì)邊界得以重塑，逐步達(dá)到一個(gè)相對(duì)平衡的狀態(tài)。特別是隨著由管制型政府向協(xié)調(diào)性政府轉(zhuǎn)變，由政府的單向管理向政府與社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織在國家治理中的地位日益重要。但需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)組織并非天然就是能夠勝任的治理主體，要協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系，加大對(duì)社會(huì)組織的培育力度，引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自我建設(shè)，形成三位一體的良性合作互動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1.深化改革，確立社會(huì)組織參與合作共治的主體地位。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的大政方針進(jìn)行了全面部署，但從總體上講，社會(huì)組織的發(fā)展還缺少必要的政策和制度供給，迫切需要進(jìn)一步厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，把《決定》中的相關(guān)規(guī)定細(xì)化為具體的可操作政策、法規(guī)和法律，使政府治理和社會(huì)治理共同發(fā)展、相得益彰。

一是解放思想，激發(fā)社會(huì)活力?！稕Q定》提出三個(gè)解放，即解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，把“解放和增強(qiáng)社會(huì)活力”作為重要內(nèi)容。要進(jìn)一步解放思想，站在統(tǒng)籌三個(gè)板塊發(fā)展的高度看待社會(huì)組織發(fā)展，像抓民營經(jīng)濟(jì)一樣，抓好社會(huì)組織培育與發(fā)展，適時(shí)開啟由政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、社會(huì)組織主演的“新民營運(yùn)動(dòng)”，讓民間力量在民營經(jīng)濟(jì)大發(fā)展后得到第二次大釋放，成為推動(dòng)中國新一輪改革的強(qiáng)大力量。積極推進(jìn)社會(huì)組織管理體制的改革，以事業(yè)單位為核心的社會(huì)服務(wù)體制改革，以人民團(tuán)體為核心的社會(huì)治理體制的改革，把“組織”、“服務(wù)”和“治理”還給社會(huì)[1]包穎：《把“組織”“服務(wù)”“治理”還給社會(huì)——訪全國政協(xié)委員、清華大學(xué)NGO研究所所長王名》，〔北京〕《中國社會(huì)報(bào)》2013年3月5日。。

二是加快立法，增加制度供給。加強(qiáng)黨委對(duì)社會(huì)組織的組織領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)社會(huì)組織工作由部門層面上升到黨委政府層面，建立更有權(quán)威性、更具推動(dòng)力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制體制。建議成立國家層面的社會(huì)組織建設(shè)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、規(guī)劃社會(huì)組織工作，協(xié)調(diào)解決社會(huì)組織管理中的重大問題。政府要承擔(dān)“元治理”的職責(zé)。建議研究出臺(tái)《社會(huì)組織法》，確立社會(huì)組織發(fā)展的元制度，在社會(huì)組織的成立門檻、登記管理、人才支持、考評(píng)監(jiān)督、購買服務(wù)等方面進(jìn)行優(yōu)化和完善，形成具體的政策法律框架。

三是確立政府組織與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系，是新型的由政府主導(dǎo)的伙伴關(guān)系，而非薩拉蒙所主張的基于社會(huì)組織主導(dǎo)模式的合作伙伴關(guān)系[2]王名：《走向公民社會(huì)——我國社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)》，〔長春〕《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。。黨和國家要從建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略考慮，加大政治體制和社會(huì)體制的雙向改革，推動(dòng)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下政府、企業(yè)和公民社會(huì)組織合作伙伴關(guān)系的建立[3]葛道順：《中國社會(huì)組織發(fā)展：從社會(huì)主體到國家意識(shí)———公民社會(huì)組織發(fā)展及其對(duì)意識(shí)形態(tài)構(gòu)建的影響》，〔南京〕《江蘇社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。。

2.轉(zhuǎn)型瘦身，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、職責(zé)和功能的合理讓渡。社會(huì)組織是承接政府轉(zhuǎn)型的重要載體。在支持和培育社會(huì)組織發(fā)展的過程中，政府需要不斷地自我審視和剖析，進(jìn)行自我革命，把先前完全由自身承擔(dān)的職責(zé)和功能進(jìn)行梳理，轉(zhuǎn)移或部分轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，包括：政府本來就不應(yīng)該介入的范圍；政府只有和社會(huì)合作才能做好的公共事務(wù)；由社會(huì)組織承擔(dān)可以獲得比政府運(yùn)作更高效益和效能的工作，為社會(huì)組織生長留出更多的資源和空間。而作為政府自身，則應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由“劃槳”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變。

一是把社會(huì)組織培育與政府職能調(diào)整結(jié)合起來。政府轉(zhuǎn)移社會(huì)管理和服務(wù)職能，最主要的承接者就是社會(huì)組織。事實(shí)上，政府從更多的微觀管理領(lǐng)域中撤退出來，讓社會(huì)組織去管理，這也有利于從根本上提高政府管理的效率和效益。要根據(jù)《決定》的總體部署，按照減政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變的要求，梳理出需要轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織的職能和權(quán)力清單，有計(jì)劃地加以推進(jìn)，努力拓展社會(huì)組織的生長空間。

二是把社會(huì)組織培育與事業(yè)單位改革結(jié)合起來。按照事業(yè)單位分類改革的原則，把部分事業(yè)單位改造成為在一定的區(qū)域內(nèi)發(fā)揮支撐和樞紐作用的社會(huì)組織，讓其成為社會(huì)組織發(fā)展的重要部分，同時(shí)成為社會(huì)組織發(fā)展的重要母體。

三是把社會(huì)組織培育與增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任結(jié)合起來。目前，從三大組織發(fā)展的整體趨勢(shì)看，存在著兩種趨向，一方面，政府、企業(yè)和社會(huì)組織分工趨于明確，邊界逐漸清晰；另一方面，三者的聯(lián)系也日益緊密，甚至在一定程度上出現(xiàn)了融合的趨勢(shì)。適應(yīng)組織趨同化的趨勢(shì)，發(fā)揮第二部門在培育和轉(zhuǎn)化社會(huì)組織過程中的作用。民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有明顯的市場(chǎng)價(jià)值取向，社會(huì)組織的發(fā)展具有明顯的社會(huì)互益和公益取向。社會(huì)組織的發(fā)展要以民營企業(yè)為師，但必須牢牢把握社會(huì)組織的性質(zhì)和理念，防止過渡市場(chǎng)化給社會(huì)組織發(fā)展帶來致命的影響。同時(shí)，鼓勵(lì)更多的企業(yè)承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，積極參與社會(huì)公益事業(yè)，通過組織內(nèi)部再生或與社會(huì)合作組建的方式，參與到社會(huì)組織活動(dòng)中去。

3.分類管理，加強(qiáng)社會(huì)組織參與治理的能力建設(shè)。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，社會(huì)組織是承接政府放權(quán)和實(shí)施社會(huì)服務(wù)職能的主要載體，是輸送政府職能轉(zhuǎn)移的“毛細(xì)血管”，只有培育足夠數(shù)量和質(zhì)量的“毛細(xì)血管”，并不斷提高其能力，才能實(shí)現(xiàn)去行政化[1]崔靜、吳晶晶：《疏通“毛細(xì)血管”才能加快“去行政化”》，〔北京〕《科技日?qǐng)?bào)》2013年11月21日。。

一是實(shí)行優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，建立社會(huì)組織的分類管理體系。確定優(yōu)先支持的領(lǐng)域，實(shí)行差別化培育和管理。大力扶持公益型社會(huì)組織的發(fā)展，積極鼓勵(lì)互益型社會(huì)組織發(fā)展，限制或取締意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域中含有反黨反社會(huì)主義的非法組織，保證社會(huì)組織在健康的軌道上持續(xù)前進(jìn)。

二是精心培育，加大孵化力度。政府進(jìn)一步向社會(huì)放權(quán)核心在于培育社會(huì)組織。在社會(huì)組織培育初期，為促進(jìn)社會(huì)組織生長的規(guī)范化，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展與再生，借鑒國家鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些政策措施和孵化高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)或者參與建設(shè)一批公益創(chuàng)業(yè)園、孵化器，出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，讓具有公益色彩的社會(huì)組織入駐，加快成長。積極引導(dǎo)政治精英、知識(shí)精精英和社會(huì)精英積極參與社會(huì)組織培育。將政府主導(dǎo)的政策支持與社會(huì)主導(dǎo)的孵化結(jié)合起來，發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織在孵化過程的作用。

三是實(shí)行資源傾斜，加大政府購買社會(huì)組織的力度。政府購買社會(huì)服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是一種民生投入，能夠提高專業(yè)化程度，提高資源的利用效率，提高服務(wù)的針對(duì)性，同時(shí)也能夠擴(kuò)大社會(huì)組織吸納就業(yè)的能力。如果說當(dāng)初民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是解決勞動(dòng)力就業(yè)的一個(gè)重要途徑，那么，當(dāng)前社會(huì)組織的發(fā)展與壯大，必將緩解就業(yè)難題、擴(kuò)大就業(yè)容量的一個(gè)重要渠道。要認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，擴(kuò)大政府購買社會(huì)組織服務(wù)的規(guī)模，舉行數(shù)量更多、規(guī)模更大的公益“廣交會(huì)”，促進(jìn)購買流程的社會(huì)化、公平化、競(jìng)爭(zhēng)化，不斷提高公共資源的使用效率。通過政府購買或部分購買服務(wù)的方式，鼓勵(lì)大學(xué)生畢業(yè)生到社會(huì)組織就業(yè)，提高社會(huì)組織人員的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的人才支持。同時(shí)，加大政府組織與企業(yè)組織、社會(huì)組織人才交流的力度，讓社會(huì)組織的精英有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

4.加強(qiáng)引導(dǎo)，優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展的機(jī)制體制。作為元治理主體的政府，要注重社會(huì)組織運(yùn)行層面的機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)行政社分開，引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自我管理，完善社會(huì)組織考評(píng)體系，為社會(huì)組織發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)氛圍。

一是政社分開，強(qiáng)化管理服務(wù)。長期以來的政企不分造成了效率低下，社會(huì)組織培育要吸取民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免政社不分，或?qū)ι鐣?huì)組織的過度干預(yù)。如果以加強(qiáng)培育和孵化社會(huì)組織為名，行控制、把持社會(huì)組織發(fā)展之實(shí)，那么對(duì)社會(huì)組織的影響可能是災(zāi)難性的。因此，對(duì)于社會(huì)組織，一方面要加強(qiáng)管理，加強(qiáng)黨和政府對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)、培育、規(guī)范，堅(jiān)持社會(huì)組織發(fā)展的正確方向，保障人民安全、社會(huì)安全、國家安全，另一方面，要把精力更多的集中到政策制定、制度出臺(tái)和搞好服務(wù)上來，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的合理需求的回應(yīng)性，提高回應(yīng)效率，提升服務(wù)質(zhì)量。

二是引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自我管理。在對(duì)社會(huì)組織發(fā)展過程中加大社會(huì)組織人才的培養(yǎng)力度。在社會(huì)組織的架構(gòu)過程中，更多的借鑒企業(yè)的經(jīng)營運(yùn)作方式，引導(dǎo)社會(huì)組織按照現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)行管理，避開傳統(tǒng)的家族式的管理，防止社會(huì)組織政府化、行政化，成為政府的下級(jí)組織或“二政府”。逐步健全社會(huì)組織權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，明確會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層的職責(zé)，研究在社會(huì)組織中建立黨組織的有效形式，健全議事、選舉、機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)、人事等各項(xiàng)制度[1]胡子?。骸锻晟粕鐣?huì)組織管理機(jī)制——地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)》，〔北京〕《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2013年第3期。，督促社會(huì)組織在法律政策的框架內(nèi)運(yùn)行，自覺地肩負(fù)和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

三是完善社會(huì)組織考評(píng)機(jī)制。適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的要求，建立與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的政府績效考核體系，把社會(huì)組織發(fā)展列為考核的重要內(nèi)容，建立由政府自身建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)三大部分構(gòu)成的立體貫通的考核體系。對(duì)于政府組織和事業(yè)單位的績效，更多的交給具有客觀中立特征的第三方社會(huì)組織去評(píng)估。社會(huì)組織從民眾中產(chǎn)生，主要的職能是服務(wù)民眾，在社會(huì)組織的考評(píng)過程中，要把群眾的評(píng)價(jià)作為重要內(nèi)容，建立多元參與的社會(huì)組織考評(píng)體系。

5.協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)，重構(gòu)中國社會(huì)治理的微觀基礎(chǔ)。企業(yè)組織是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的細(xì)胞，社會(huì)組織是社會(huì)發(fā)展的主體。推動(dòng)我國社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)組織的培育，重構(gòu)中國社會(huì)治理的微觀基礎(chǔ)。

一是大力發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。隨著“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，社區(qū)在促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定融合、拓展社會(huì)服務(wù)等方面發(fā)揮著日益重要的作用。目前，要對(duì)社區(qū)的地位和功能進(jìn)行科學(xué)的定位，增強(qiáng)基層民眾自我治理、自我服務(wù)的能力，讓社區(qū)社會(huì)組織成為基層治理的重要主體。

二是大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織。民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，走的是農(nóng)村包圍城市的道路，先是農(nóng)村個(gè)體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，然后到城市經(jīng)濟(jì)體制改革。社會(huì)組織的發(fā)展更多是由城市走向鄉(xiāng)村，農(nóng)村的小生產(chǎn)性質(zhì)和農(nóng)村居住的天然分散屬性，不易于社會(huì)組織的形成。要加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織培育的力度，重構(gòu)中國農(nóng)村社會(huì)組織的微觀基礎(chǔ)，提高農(nóng)村的組織化程度，讓農(nóng)民采取更加理性有序的方式表達(dá)自己的愿望。要給予相應(yīng)的資源輸入、人才支持，引導(dǎo)農(nóng)村更多地發(fā)展社會(huì)組織，鼓勵(lì)更多的擁有一定的資源和知識(shí)的有志之士，到農(nóng)村去創(chuàng)建、發(fā)展社會(huì)組織。

三是發(fā)揮社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的主體作用。在合作共治的框架下，社區(qū)社會(huì)組織作為政府治理的伙伴，擁有貼近民眾的天然優(yōu)勢(shì)，完全能夠在維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧中發(fā)揮更大作用，成為政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)和諧過程中的補(bǔ)位者、免疫者、守望者、對(duì)話者、監(jiān)督者和養(yǎng)護(hù)者[2]劉西忠：《社區(qū)社會(huì)組織在社會(huì)和諧穩(wěn)定中的作用分析》，〔北京〕《中國社會(huì)報(bào)》2009年10月15日。。

〔責(zé)任編輯：方心清〕