肯尼迪政府對西伊里安領土爭端的政策研究?

高艷杰

美國外交研究

肯尼迪政府對西伊里安領土爭端的政策研究?

高艷杰??

西伊里安爭端，是戰(zhàn)后荷蘭與印尼因西伊里安地區(qū)歸屬問題引發(fā)的領土爭端。在西伊里安爭端的立場上，美國政府長期奉行中立政策，避免在荷蘭和印尼之間公開作出選擇?？夏岬蠄?zhí)政后，美國政府試圖對印尼政策全面調整，希望以 “現(xiàn)代化理論”為指導推動印尼的社會經濟發(fā)展，但肯尼迪政府的宏大計劃卻受到西伊里安爭端的嚴重影響。爭端的持續(xù)升級導致印尼政府無法將內政外交的重心轉移到國內建設上。更重要的是，爭端使得美國在東南亞的利益遭受嚴重挑戰(zhàn)，并可能卷入一場不必要的軍事沖突。最終，經過曲折的政策調整，肯尼迪政府拋棄了美國長期堅持的“消極中立”政策，通過積極的外交斡旋和干預，以事實上支持印尼的方式推動了爭端的和平解決。本文旨在依據已經解密的美國檔案，系統(tǒng)闡述肯尼迪政府對西伊里安爭端的態(tài)度和政策變化過程，并分析導致美國政府決策變化的動因。

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西伊里安爭端 (West Irian Dispute)，是戰(zhàn)后荷蘭與印度尼西亞因西伊里安地區(qū)歸屬問題引發(fā)的一場領土爭端。西伊里安由新幾內亞島的西半部分組成，面積約為42萬平方公里，20世紀初作為荷屬東印度的一部分，成為荷蘭的殖民地。1945年8月，印尼革命領袖蘇加諾 (Sukarno)宣布國家獨立，并開始了反對荷蘭恢復殖民統(tǒng)治的民族革命運動。1949年8月至11月，在美國和聯(lián)合國的斡旋下，荷蘭與印尼在海牙舉行圓桌會議，荷蘭承認印尼獨立地位，并于1949年12月27日將主權移交給印尼政府，但是雙方同意 “西伊里安地區(qū)不在主權移交的范圍內，并且同意通過協(xié)商決定西伊里安的歸屬”。①Report of the Committee New Guinea(IRIAN)，1950，the Secretariat of the Netherlands-Indonesia Union，來源http://www.papuaweb.org/dlib/nngg/ndl-ind-1950－1.pdf，2012－02－02。但 “圓桌會議”后，荷蘭人以西伊里安與印尼其他地區(qū)存在巨大文化差異為理由，試圖建立一個獨立并受自己主導的西伊里安，而印尼政府則希望收復西伊里安以實現(xiàn)國家統(tǒng)一，西伊里安爭端由此產生。

爭端持續(xù)期間，印尼與荷蘭都試圖獲得美國的支持向對方施壓。由于印尼是冷戰(zhàn)時期美國積極爭取的重要中立國家，而荷蘭又是美國的北約盟友，美國政府自始至終處于左右為難的境地。因此，從杜魯門到艾森豪威爾執(zhí)政時期，美國政府雖然對荷蘭持同情態(tài)度，但一直堅持 “消極中立”(hands-off)政策，避免在印尼與荷蘭之間作出公開選擇。約翰·F.肯尼迪(John F.Kennedy)入主白宮后，西伊里安爭端已經呈現(xiàn)出危機化態(tài)勢，并成為新一任美國政府面臨的棘手國際問題之一。關于肯尼迪政府應對西伊里安爭端的政策，學界一直缺乏深入而系統(tǒng)的研究。①涉及該問題的研究成果主要有:William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，South Orange:Seton Hall University Press，1972；C.L.M.Penders，The West New Guinea Debacle:Dutch Decolonization and Indonesia，1945－1962，Honolulu:University of Hawaii Press，2002；Kees Lagerberg，West Irian and Jakarta Imperialism，London:C.Hurst＆Company，1979；Justus M.Van Der Kroef，“Nationalism and Politics in West New Guinea”，Pacific Affairs，Vol.34(Spring，1961)，pp.38－53；Nadia Derkach，“The Soviet Policy towards Indonesia in the West Irian and the Malaysian Disputes”，Asian Survey，Vol.5(Nov.，1965)，pp.566－571；Paul W.Van Der Veur，“The United Nations in West Irian:A Critique”，International Organization，Vol.18(Winter，1964)，pp.53－73；Terrence C.Markin，The West Irian Dispute:How the Kennedy Administration Resolved that“other”Southeast Asia Conflict，Johns Hopkins University，Dissertation，1996；代保平:《淺析美國在印度尼西亞收回西伊里安問題上的角色轉變》，《重慶三峽學院學報》2009年1期，第64—67頁。本文依據已經解密的美國檔案，中國外交部檔案，以及翻譯成中英文的前蘇聯(lián)、印尼資料，系統(tǒng)分析肯尼迪政府處理西伊里安問題時所面臨的困境、影響因素以及政策調整過程。

肯尼迪政府與西伊里安問題的挑戰(zhàn)

肯尼迪正式入主白宮后，對美國對外政策作出了一系列調整，其中最突出的是處理與第三世界關系上的重大變化。在對待第三世界問題上，肯尼迪政府與前任至少存在兩點不同。

首先，新政府不再將第三世界的中立主義視為無法接受的現(xiàn)象。肯尼迪認為，新興國家由于全神貫注于辛勤建設自己的國家，自然會對冷戰(zhàn)中的 “道德”問題漠不關心，正像美國人在類似的發(fā)展階段中對待拿破侖戰(zhàn)爭的道德問題漠不關心一樣。第三世界目前已成為民主制度和共產主義之間的至關重要的戰(zhàn)場，而杜勒斯用以反對中立主義的那套 “經文法器”，實際上只能損害美國的立場，并驅使發(fā)展中國家倒向莫斯科和北京。②[美]小阿瑟·施萊辛格:《一千天——約翰·菲·肯尼迪在白宮》，仲宜譯，北京:三聯(lián)書店，1981年，第387、389頁。

其次，致力于以 “現(xiàn)代化理論”應對第三世界的挑戰(zhàn)。面對共產主義在不發(fā)達地區(qū)的滲透以及地方叛亂、革命的興起，以華爾特·羅斯托 (WaltW.Rostow)、馬克斯·米利肯 (Max Millikan)等為代表的 “查爾斯河學派”(harles River School)經濟學家在 “現(xiàn)代化理論”和美國政府抵制共產主義在第三世界的影響力的外交政策之間指出了出路。他們認為，在亞洲、非洲和拉丁美洲等欠發(fā)達地區(qū)，莫斯科力圖通過以下方式擴張勢力:即運用游擊戰(zhàn)、顛覆、貿易、援助等手段，挑動反殖民主義和民族主義的情緒，突出共產主義的形象并把它標榜為欠發(fā)達地區(qū)現(xiàn)代化的最有效方法。①[美]雷迅馬:《作為意識形態(tài)的現(xiàn)代化:社會科學與美國對第三世界政策》，?？勺g，北京:中央編譯出版社，2003年，第44頁。針對蘇聯(lián)的新戰(zhàn)略威脅，羅斯托開出的 “藥方”是加強對第三世界長期發(fā)展的支持。②W.W.Rostow，The Process of Economic Growth，New York:W.W.Norton and Company，1952，pp.29，162－164；梁志:《“經濟增長階段”論與美國對外開發(fā)援助政策》，《美國研究》2009年第1期，第121—137頁。因此，美國必須增加對第三世界國家的開發(fā)援助，引導它們仿效西方工業(yè)化道路走向 “起飛”并維持 “自促增長”，繼而成為合乎西方標準的民主國家。③W.W.Rostow，The Stages of Economic Growth:An Non-Communist Manifasto，Cambridge: Cambridge University Press，1960，pp.29，112－114，143－144；梁志:《“經濟增長階段”與美國對外開發(fā)援助政策》，《美國研究》2009年第1期，第121—137頁。該 “藥方”實質就是通過以 “現(xiàn)代化”建設的開展促使欠發(fā)達國家最終走上西方的現(xiàn)代化道路，一旦這些地區(qū)的民眾獲得現(xiàn)代社會所帶來的高質量的生活水平、福利，滋生革命、叛亂的土壤也就自然消除了?；旧?，貫穿整個肯尼迪時代，美國政府都致力于通過現(xiàn)代化理論應對第三世界的挑戰(zhàn)和共產黨集團的競爭。

肯尼迪的對外政策理念，直接影響了美國政府對印尼政策的調整。對于美國與印尼關系，肯尼迪本人對艾森豪威爾政府時期的政策基本持否定態(tài)度，他在評價艾森豪威爾政府對印尼的政策時曾表示，“考慮到中情局對1958年叛亂的支持，蘇加諾頻繁的反美態(tài)度是可以理解的”。對于西伊里安問題，新政府也有不同的解讀，認為西伊里安的背后是共產黨在引導民族主義的革命，使其與西方和美國發(fā)生沖突。④Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，New York:Doubleday＆McClure Company，1967，p.363.肯尼迪能夠理解像印尼這樣的民族國家在冷戰(zhàn)中的訴求，他曾談及 “多樣化的世界”問題，認為每個國家都可以和平地致力于對自身潛力的開發(fā)，同時保存和培育本國文明和生活方式的本質。美國不應損害其他國家的利益，要兼顧朋友和自己的責任，并應當全力以赴為新興民族主義者在發(fā)展經濟、承擔維護區(qū)域和平的義務和在世界事務中發(fā)出自己的聲音方面提供一條道路。①Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，p.367.

肯尼迪政府對第三世界政策的變化，尤其是基于 “現(xiàn)代化理論”指導方針，在印尼地區(qū)找到了天然的 “試驗場”。自從 “外島叛亂”②外島泛指除爪哇之外的蘇門答臘、加里曼丹、蘇拉威西等外圍島嶼，1956年底印尼軍隊內部職務調整引起的沖突逐步升級為外島勢力對抗中央的叛亂活動，詳見Audrey R.Kahin and George Mct.Kahin，Subversion as Foreign Policy:the Secret Eisenhower and Dulles Debacle in Indonesia，New York: the New Press，1995.爆發(fā)以來，印尼政府的經濟和財政狀況是獨立以來最糟糕的，軍隊騷動、中央政府資源的流失、反對荷蘭的運動以及國際貿易衰退，使得社會負擔進一步加重；經濟發(fā)展停滯不前，政府無力向民眾提供學校、醫(yī)院、道路等公共服務，造成地方不滿和政治騷動，并被共產黨所利用。③Statement of U.S.Policy on Indonesia，NSC5901，F(xiàn)ebruary 3，1959，U.S.Department of State eds.，F(xiàn)RUS，1958－1960，Vol.17，Washington D.C.，USGPO，1994，pp.334－344.到1961年初，印尼糟糕的狀況依然未得到實質改善?？傊∧嵩愀獾慕洕蝿莺蜕鐣邮帪榭夏岬险睦碚撎峁┝颂烊坏膶嶒瀳?。

但是，肯尼迪政府對印尼外交政策的新方針遭到西伊里安問題的嚴重阻礙。理論上，肯尼迪政府的國家建設方針非常適用于印尼，尤其是1960 年8月印尼政府提出并通過了龐大的 “八年經濟發(fā)展計劃”，正好迎合了美國的政策變化。但是，由于西伊里安爭端的持續(xù)升級，印尼無法將資源集中于國家建設和發(fā)展。正如羅斯托所言，“要使印尼的政治生活轉向艱難的現(xiàn)代化任務和尋找在東南亞的區(qū)域和睦，就必須解決西伊里安問題”。而印尼的態(tài)度似乎也印證了羅斯托的判斷，印尼方面曾表示，一旦他們收復西伊里安，就會著手解決長期的經濟問題。①Bradley Simpson，Economists with Guns:Authoritarian Development and U.S.－Indonesian Relations，1960－1968，California:Stanford University Press，2010，p.53.因此，如何解決西伊里安危機，使印尼政府盡快將內政外交的重心轉移到經濟發(fā)展，成為肯尼迪政府的當務之急。

除了推動印尼 “回歸”國家建設的因素外，西伊里安危機對肯尼迪政府更大的挑戰(zhàn)在于，由于印尼與荷蘭軍事沖突的可能性不斷增加，美國作為荷蘭的北約盟友，很可能會被迫卷入一場不必要的戰(zhàn)爭，同時也會導致蘇聯(lián)和中國借機進一步拉攏印尼，最終使印尼倒向社會主義陣營，這一結果將會使美國的整個東南亞戰(zhàn)略遭受嚴重威脅。

1961年1月26日，美國駐印尼大使霍華德·瓊斯 (Howard P.Jones)向國務院提交了一份關于西伊里安問題嚴重性的分析報告。瓊斯認為，自印尼擺脫荷蘭的殖民統(tǒng)治以來，美國在印尼的利益已遭到來自共產黨集團的嚴峻挑戰(zhàn)。盡管印尼軍方堅持反共立場，但是印尼還是逐漸向依靠共產黨集團的方向緩慢發(fā)展，因此美國必須有所行動。瓊斯進一步指出，1960年蘇聯(lián)領導人赫魯曉夫訪問了印尼，向印尼提供了經濟和軍事援助，并表示支持印尼收復西伊里安的主張。而幾乎同一時間，荷蘭派出航空母艦到東南亞示威，這可能成為東南亞動蕩的前奏。如果印尼和荷蘭之間爆發(fā)戰(zhàn)爭，美國在東南亞的地位將會受到威脅，而中蘇集團則會立刻支持印尼，澳大利亞必然會選擇支持荷蘭。這樣，美國將不得不在消極中立和支持荷蘭之間做出選擇，而一旦選擇支持荷蘭，所有亞非國家必然會將此視為新興國家對抗殖民主義的斗爭。美國作為自由世界的領袖必須找到和平解決問題的辦法，而這個解決辦法必須是印尼能夠接受的。美國如果選擇支持荷蘭，只會讓印尼和蘇聯(lián)走得更近。②Telegram from Jones to the Department of State，January 26，1961，Gale，Declassified Documents Reference System(DDRS)，Document Number:CK3100368456.

瓊斯的分析報告將西伊里安問題、印尼政治變動，以及冷戰(zhàn)局勢聯(lián)系在一起，向國務院證明西伊里安問題可能產生的更大范圍的嚴重后果。顯然，美國駐印尼大使認為，美國對西伊里安問題的態(tài)度，已經成為影響美國與印尼關系的核心問題，如果這個問題處理不當，印尼可能會愈發(fā)向共產主義靠攏，并可能會進一步影響美國與亞非國家的關系。

事實上，瓊斯的論斷是站得住腳的。1960年以來蘇聯(lián)和中國都試圖通過支持印尼收復西伊里安，加強或改善與印尼的友好關系。1961年1月，印尼國防部長納蘇蒂安 (Pasoetion)率團訪問莫斯科，正式同蘇聯(lián)簽署了1960年赫魯曉夫訪問印尼時提出的援助計劃。援助包括軍事援助和經濟援助兩部分。在最引人注目的軍事援助方面，蘇聯(lián)向印尼提供了配備了空對空導彈的米格－21戰(zhàn)斗機和裝備空對地導彈的TU－16轟炸機，這些都是蘇聯(lián)仍在服役的軍事裝備。除此之外，印尼軍方接收的裝備還包括地對空導彈、地對地導彈、兩棲坦克和火炮等先進武器。①Guy J.Pauker，“The Soviet Challenge in Indonesia”，F(xiàn)oreign Affair，Vol.40(July 1962)，pp.612－626.與此同時，蘇聯(lián)領導人通過公開言論向印尼提供政治支持拉攏與后者關系。1961年1月7日，米高揚在莫斯科發(fā)表演說，強調蘇聯(lián)和印尼之間迅速發(fā)展的友誼，并表示蘇聯(lián)非常理解印尼人民對殖民者占據西伊里安的擔憂，以及對收復西伊里安的決心。②Guy J.Pauker，“General Nasution's Mission to Moscow”，Asia Survey，Vol.1(March 1961)，pp.13－22.

在收復西伊里安問題上，積極支持印尼政府的還有中國共產黨。盡管1959年后，中國與印尼關系因為印尼國內爆發(fā)大規(guī)模排華運動陷入波動，但中國政府為避免兩國關系惡化，一方面努力通過協(xié)商敦促印尼政府停止反華排華；另一方面又試圖通過支持印尼的國家統(tǒng)一事業(yè)，表明對印尼的友誼。③關于中共對印尼1959年排華運動的應對與西伊里安問題之間的關系，更為詳細的論述參見David Mzingo，Chinese Policy toward Indonesia，1949－1967，Ithaca:Cornell University Press，1976，pp.184－185；Antonie C.A.Dake，In the Spirit of Red Benteng:Indonesian Communists between Moscow and Peking，1959－1965，Hague:Mouton＆Co.，1973，pp.53－55；周陶沫:《華僑問題的政治漩渦:解析1959—1962年中國對印度尼西亞政策》，載李丹慧主編:《冷戰(zhàn)國際史研究》第9輯，北京:世界知識出版社，2010年，第155—174頁。1960年3月，中國將原本打算出售給印尼的價值約2000萬美元的陸?？哲娛卵b備改為無償援助。1961年1月26日，中國副總理兼外長陳毅在會見印尼駐華大使蘇卡尼 (Sukarni)時表示:中國完全支持蘇加諾總統(tǒng)以和平方式收復西伊里安的政策，但假如印尼被迫采取非和平方式時，中國政府將支持印尼。印尼如果要求中國提供援助，中國將不會拒絕。3月28日，中國國務院副總理陳毅應邀訪問印尼，雙方簽訂 《中華人民共和國和印度尼西亞共和國友好條約》和 《中華人民共和國和印度尼西亞共和國文化合作協(xié)定》，并發(fā)表了聯(lián)合公報，中國重申了支持印尼收復西伊里安的斗爭，印尼則重申了支持中國收復臺灣的斗爭。①王泰平主編:《中華人民共和國外交史》第2卷，北京:世界知識出版社，1998年，第58頁；《中華人民共和國外交部長和印度尼西亞共和國外交部長的聯(lián)合公報》，《人民日報》1961年4 月4日，第1版。

中蘇兩國通過支持印尼收復西伊里安加強對印尼影響力的舉動，對美國在印尼的存在構成了威脅。印尼是亞洲地區(qū)具有重要戰(zhàn)略地位的中立主義國家，早在艾森豪威爾執(zhí)政時期，美國就確立了對印尼戰(zhàn)略目標，即阻止印尼滑向共產主義的軌道，并努力加強印尼與西方自由世界的進一步合作與融合，同時幫助印尼發(fā)展成為穩(wěn)定自由、具有能力和意志力從內外抵御共產主義，并且有助于鞏固自由世界的政府。②United States Objectives and Courses of Action with Respect to Indonesia，NSC 171/1，November 20，1953，ProQuest，Digital National Security Archive(DNSA)，Item Number:PD00370.因此，中蘇通過西伊里安問題對印尼發(fā)起的外交 “攻勢”，使得美國的利益遭受嚴重挑戰(zhàn)。

但對肯尼迪政府而言，西伊里安問題的復雜之處在于，除了要應對來自中蘇的挑戰(zhàn)，還必須同時應對來自西方盟友，尤其是當事國荷蘭和澳大利亞的外交壓力。

荷蘭是美國的北約盟友，從杜魯門到艾森豪威爾執(zhí)政時期，美國政府雖然堅稱在西伊里安爭端中持中立立場，但實際上一直不公開地表示對荷蘭的同情，甚至支持。③詳見高艷杰:《美國對印尼—荷蘭領土爭端的政策演變》，《中國社會科學報》2012年8月1日，第337期。肯尼迪上臺后，荷蘭政府希望進一步獲得美國新政府的支持，但肯尼迪政府卻態(tài)度謹慎。在西伊里安問題上，新政府的第一次表態(tài)是拒絕荷蘭的邀請，未派美國代表參加荷蘭籌劃的 “西伊里安委員會” (West Irian Council)成立的開幕式。①Telegram from Hague to the Department of States，March 28，1961，DDRS，Document Number: CK3100080387.荷蘭建立 “西伊里安委員會”的目的是打著民族自決的旗幟建立統(tǒng)一的西伊里安政治權力機構，但實際上該機構基本為荷蘭人控制。②Kees Lagerberg，West Irian and Jakarta Imperialism，pp.63－65.作為回應，荷蘭外長倫斯 (Joseph Luns)對美國拒絕出席的決定表示 “震驚、沮喪和非常失望”，并警告美國，荷蘭絕對不能接受美國繞過荷蘭解決西伊里安問題。③Telegram from Hague to the Department of States，March 28，1961，DDRS，Document Number: CK3100080387.

在西伊里安問題上，荷蘭的背后是澳大利亞的堅定支持。西伊里安位于澳大利亞北部，其東部與澳大利亞托管的巴布亞新幾內亞接壤，因此該地區(qū)的歸屬對其國家安全有直接影響。1961年2月24日，澳大利亞總理孟席斯 (Robert Gordon Menzies)訪問美國，并同肯尼迪在白宮會晤。孟席斯向肯尼迪強調了西伊里安與澳大利亞領土的毗鄰關系及其對澳大利亞國家安全的重要性。他指出，所有澳大利亞人都從情感上對這個問題表示嚴重關注并且對該地區(qū)可能落入受共產黨控制的印尼手中表示擔憂。孟席斯對荷蘭表示同情，并認為最好的解決辦法就是繼續(xù)讓荷蘭對這一地區(qū)進行托管。④Summary Record of Meeting at White House，F(xiàn)ebruary 24，1961，DDRS，Document Number: CK3100188606.孟席斯極力強調澳大利亞可能遭受的安全危險這一說法，是美國必須考慮的因素。作為 “澳新美同盟”的盟友，美國與澳大利亞有共同防衛(wèi)義務，但美國不希望在非核心利益區(qū)域被拖入一場不必要的戰(zhàn)爭。

總而言之，肯尼迪執(zhí)政以來，無論是出于促使印尼將國家重心轉移到國內建設的需要，還是為避免危機升級為軍事沖突可能引起的嚴重后果，美國政府必須推動危機的緩和或和平解決。確切地說，爭端的 “危機化”也使得肯尼迪政府延續(xù)前任的消極中立政策所承受的風險和代價進一步上升，而來自對手和盟友的持續(xù)壓力，不斷壓縮著美國處理西伊里安危機的外交空間。

肯尼迪政府對西伊里安爭端的政策初變

盡管各種跡象表明西伊里安危機嚴重程度已進一步上升，但1961年初肯尼迪總統(tǒng)并未在這一事務中扮演核心角色。事實上，由于柏林危機帶來的巨大壓力，肯尼迪本人甚至在1961年4月以前，幾乎沒有直接參與過西伊里安事務，而國務院官員基本按照艾森豪威爾時期的政策處理危機。但從4月開始，肯尼迪及其核心幕僚逐漸加強對西伊里安危機的關注，并初步顯露出在處理該問題態(tài)度上與前任的差別。

1961年4月3日，美國國務卿迪安·臘斯克 (Dean Rusk)向肯尼迪提交了一份關于西伊里安局勢和建議的備忘錄。這是肯尼迪上任以來，國務院第一次就此問題向總統(tǒng)提交建議。臘斯克認為，就重要性而言，西伊里安爭端的持續(xù)已經超越了爭端本身的目標，爭端使得作為印尼民族領袖的蘇加諾可以把任何對他構成挑戰(zhàn)的人視為不愛國者；爭端有助于印尼共產黨消除作為保守勢力的印尼陸軍的影響，同時也轉移了人們對印尼急迫的國內問題的注意力。就外部環(huán)境而言，爭端已經引起第三方勢力卷入，導致印尼向蘇聯(lián)靠攏，并以戰(zhàn)爭作為威脅手段。盡管杜勒斯 (John Dulles)曾經保證一旦荷蘭遭到印尼攻擊時美國會給予一定援助，“但我們實際上一直在保持中立”，“目前形勢的發(fā)展恰恰強化了我們的論斷，即荷蘭應該撤出西伊里安”。他認為，荷蘭最終將不得不接受將西伊里安主權移交給印尼的建議。①Memorandum for the President，April 3，1961，DDRS，Document Number:CK3100360611.在如何具體處理西伊里安問題上，臘斯克主張建立聯(lián)合國對該地區(qū)的領土托管，并推薦由馬來亞行使托管②馬來亞早在1960年就曾提出愿意出面斡旋西伊里安危機，并規(guī)劃了一套關于聯(lián)合國托管的方案，具體參見William Henderson，West New Guinea:The Dispute and Its Settlement，pp.70－73。，或者直接讓聯(lián)合國機構行使托管。③Memorandum For the President，April 3，1961，DDRS，Document Number:CK3100360611.以托管方式解決西伊里安問題并非臘斯克首創(chuàng)，而是1960年10月由國務院政策規(guī)劃室提出。顯然，臘斯克的報告表明，美國國務院實際上傾向于采取 “真正”中立的立場，通過聯(lián)合國渠道最終促成爭端的徹底解決，并主張美國改變消極的袖手旁觀政策，建立渠道和平臺推動問題的解決。需要指出的是，臘斯克認為美國的作用只是為雙方或者利益攸關方搭建對話和磋商的平臺，并非直接參與爭端的解決，換而言之，美國只是 “有限參與”，而非直接介入。

國務院的建議遭到國家安全委員會成員羅伯特·科默 (Robert W. Komer)的反對。作為重要決策人之一，科默對國務院對西伊里安問題的解讀表示不解，他認為，如果美國轉變政策的主要原因是為了避免印尼滑向共產主義，那么必須找出全面滿足印尼要求的解決方案。如若不然，只會惹來一堆麻煩，卻得不到任何好處。按照國務院的建議操作，美國不但需承擔因荷蘭、澳大利亞不滿所造成的后果，同時也無法令印尼滿意。國務院的問題在于它從未考慮如何結束爭端?？颇瑪嘌?，印尼毫無疑問最終將獲得西伊里安。在此問題上，美國無法承受攻擊蘇加諾所付出的代價，因為他們獲得了蘇聯(lián)的支持，荷蘭不得不讓步。但是美國總是轉變緩慢，導致自己從危機走向危機。科默還認為，國務院提交的建議中沒有可替代性方案，而總統(tǒng)至少應該了解幾種不同的方案并作出選擇。①Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to the President's Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)，April 5，1961，U.S.Department of State eds.，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，Washington D.C.，USGPO，1994，pp.340－341.科默的態(tài)度非常明確，既然美國的政策轉變是為了拉攏印尼，而印尼最終必將收復西伊里安，那么美國就應當直接支持印尼的主張，避免陷入被動局勢。

科默的建議似乎與國務卿針鋒相對。首先，國務卿臘斯克認為荷蘭應當撤出西伊里安，但并未打算采取行動促使荷蘭撤出，而科默認為美國應直接支持印尼反對荷蘭；其次，臘斯克認為美國的參與是有限的，只是為相關各方提供磋商的平臺，并不促成直接的結果，而科默則認為美國應直接參與爭端的解決。雖然從文字表述來看，二者觀點存在巨大差異，但事實上，如果對比艾森豪威爾政府的消極中立政策，我們會發(fā)現(xiàn)二者其實存在共同之處:其中最明顯的一點是，二者都認為荷蘭應當撤出西伊里安；其次，二者都認為美國應當有所作為，參與爭端的解決。

臘斯克和科默主張的共同之處，表明了新政府成員對西伊里安爭端認識的初步變化，而這種變化在肯尼迪總統(tǒng)與荷蘭官員的會晤中得到了體現(xiàn)。1961年4月10日，肯尼迪總統(tǒng)在白宮同荷蘭官員的會晤中，向荷蘭外交大臣倫斯 (Luns)表示，美國之所以不愿直接參與該事務主要有兩點原因:首先，美國已經處于介入老撾危機的邊緣，不希望再在同一區(qū)域內卷入另一場危機；第二，由于蘇加諾即將訪美，在這個時候卷入爭端會讓美國陷入被動地位?？夏岬媳硎舅茈y理解為什么荷蘭要對這個完全可以視為負擔的遙遠的島嶼如此重視。在詢問了荷蘭為守衛(wèi)西伊里安所花費的資金后，肯尼迪進一步表明他無法理解荷蘭為何還要繼續(xù)。盡管倫斯極力表示他們的 “理想主義”，他們對西伊里安人的責任，以及對 “民族自決”的堅持，但肯尼迪并不為所動?？夏岬险J為，對西伊里安這樣一個對荷蘭并非必須保衛(wèi)的地區(qū)做出保證，將是非常沉重的負擔。①Memorandum of Conversation，April 10，1961，DDRS，Document Number:CK3100360486.倫斯顯然對肯尼迪的態(tài)度非常不滿，他反復重申艾奇遜 (Dean G.Acheson)和杜勒斯在警告蘇加諾方面如何卓有成效，以及杜勒斯曾經做出的對荷蘭長期支持的承諾。②Ibid.

從這次談話內容可以看出，肯尼迪總統(tǒng)同時吸收了臘斯克和科默的部分觀點，但更多地采納了臘斯克的建議，即荷蘭不應當繼續(xù)固守西伊里安，并且在此基礎上明確闡述了美國不愿直接介入的立場?？夏岬峡偨y(tǒng)與前任最大的轉變在于，他明確表明美國拒絕在這一區(qū)域卷入戰(zhàn)爭和對荷蘭的支持，同時也間接否定了對荷蘭繼續(xù)占有西伊里安的同情。至此，肯尼迪政府對西伊里安問題的態(tài)度已初顯端倪，新政府同樣不愿承擔過多義務，但基本已經否定了艾森豪威爾政府名為中立、實則同情或偏袒荷蘭的立場。

聯(lián)合國大會上的政策 “倒退”

肯尼迪政府對西伊里安爭端態(tài)度的初步變化，實際上是與肯尼迪本人對包括印尼在內的第三世界中立主義國家的認識聯(lián)系在一起的，同時也是美—印尼關系變化的縮影。與艾森豪威爾政府不同，肯尼迪認為，第三世界目前已成為民主制度和共產主義之間的一個極為重要的戰(zhàn)場，而杜勒斯用以反對中立主義的那套 “經文法器”，實際上只能損害美國的立場，并促使發(fā)展中國家倒向莫斯科和北京。冷戰(zhàn)已不再是這個世界中唯一的現(xiàn)實，美國應當幫助新興國家尋找自己通向民族尊嚴和國際和諧的道路。①[美]小阿瑟·施萊辛格:《一千天——約翰·菲·肯尼迪在白宮》，第387、389頁。

肯尼迪對印尼中立主義認識變化的結果之一，是美印關系持續(xù)升溫。1961年4月下旬，在美國駐印尼大使館和國務院積極推動下，蘇加諾對美國進行國事訪問。應蘇加諾的要求，肯尼迪打破慣例親自到機場迎接。②Paul E.Gardner，Shared Hopes，Separate Fears:Fifty Years of U.S.Indonesia Relations，Boulder，Colorado:Westview Press，1997，p.175.為拉攏蘇加諾，肯尼迪送給后者一架同自己座駕相似的價值90萬美元的直升機，并且承諾1億美元的一攬子經濟援助計劃。③C.L.M.Penders，The West New Guinea Debacle:Dutch Decolonization and Indonesia，1945－1962，p.335.在兩國最高領導人的會晤中，雖然蘇加諾對美國拒絕支持他們收復西伊里安表示不滿，但兩國總統(tǒng)的會晤本身，就證明了雙方關系的改善。④詳細會談內容見Memorandum of Conversation，April 24，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.382－390。與此同時，1961年期間，美國通過各種渠道向蘇加諾表示美國對印尼的理解，并表達他們與前任對待新興國家態(tài)度上的不同；而印尼政府也相信肯尼迪政府正向著支持印尼的方向上靠攏。⑤Airgram from Djakarta to the Department of State，July 7，1961，DDRS，Document Number: CK3100360502.

美國與印尼關系的升溫，尤其是肯尼迪政府在西伊里安問題態(tài)度上的變化，引起了荷蘭的不滿和擔憂，并加快了荷蘭繞過美國解決爭端的步伐。1961年底，荷蘭政府將主要精力放在聯(lián)合國框架內，試圖借助聯(lián)合國大會以投票方式實現(xiàn)在西伊里安的目標。

1961年10月9日，荷蘭外交大臣倫斯不顧美國政府的勸阻，向第16屆聯(lián)合國大會提交了解決西伊里安問題的草案，即 “倫斯方案”(The Luns Plan)。方案主要內容包括:首先，將西伊里安置于聯(lián)合國監(jiān)管之下，并讓西伊里安人獲得民族自決的明確保證；第二，將西伊里安的統(tǒng)治權移交給西伊里安人；第三，荷蘭將把現(xiàn)有權力移交給聯(lián)合國建立并負責運作的一個國際機構，該機構將逐步接管職責，并為西伊里安人在穩(wěn)定的條件下進行初步民族自決做準備。①GAOR，Sixteenth Session(1961)，A/PV.1016，cited in William Henderson，West New Guinea: The Dispute and Its Settlement，p.103.“倫斯方案”遭到印尼政府的堅決反對。印尼政府認為，根本不存在民族自決問題，早在1945年印尼宣布獨立時，印尼人就已經完成民族自決，而西伊里安人民是印尼人的一部分，沒有理由再單獨進行一次民族自決。②William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.105.

對美國而言，“倫斯方案”的出臺給肯尼迪政府帶來了新的挑戰(zhàn)，雖然美國也考慮以聯(lián)合國托管的方式解決爭端，但并不希望以聯(lián)合國大會表決的方式進行操作。另一方面，“倫斯方案”也導致美國政府內部分歧進一步加劇。美國政府內部關于西伊里安問題的爭論在1961年4月肯尼迪總統(tǒng)會見倫斯后就已有所升溫，除科默外，國家安全委員會成員羅伯特·約翰遜(Robert H.Johnson)也提交了備忘錄，認為支持印尼收復西伊里安更符合美國的利益。③詳見Memorandum from Robert H.Johnson of the National Security Council Staff to the President's Deputy Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)，April 18，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol. XXIII，pp.364－367。但是，來自國安會資深成員的論斷當時被國務卿所壓倒。而“倫斯方案”出臺后，在決策層更具話語權的羅斯托也決定向肯尼迪總統(tǒng)提出關于西伊里安問題的備忘錄，挑戰(zhàn)臘斯克的觀點，并試圖在該問題的決策中發(fā)出聲音。

羅斯托在提交的備忘錄中直言，永久解決西伊里安爭端的唯一途徑，就是明確讓印尼控制該地區(qū)。羅斯托認為，荷蘭在同美國玩雙重把戲:一方面暗示其制定的計劃是要將西伊里安移交給印尼；另一方面，卻使美國和印尼陷入困難的外交境地。荷蘭的目的是使印尼無法獲得西伊里安，同時迫使美國做出支持荷蘭而反對印尼的選擇。荷蘭不聽美國的勸阻，將其決議提交給了聯(lián)合國大會。在美國是否應介入的問題上，與國務院的 “有限參與”論調不同，羅斯托表示，美國應當承擔更為積極的角色，并應當明確告訴荷蘭，“他們提案中的民族自決原則毫無意義。如果荷蘭不制定出修改方案，讓印尼有接受方案的希望，那我們將會促使他們撤回方案”。①Memorandum from the President's Deputy Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)to President Kennedy，October 13，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.440－442.

事實證明，雖然肯尼迪總統(tǒng)并未立即對支持印尼一說表示支持，但卻對羅斯托分析的關于荷蘭提案可能帶來的后果表示認同。1961年11月，“倫斯方案”進入聯(lián)合國大會預備討論流程后，為避免在投票中陷入羅斯托所分析的尷尬境地，美國通過外交壓力迫使荷蘭撤銷了 “倫斯方案”。

但 “倫斯方案”的流產并不意味著荷蘭與印尼在聯(lián)合國斗爭的結束，以印度為首的9個不結盟國家和13個曾為法國殖民地的黑非洲國家分別提交了兩個解決西伊里安爭端的新提案，使得西伊里安問題進一步復雜化。

印度提出新的議案主要是出于自身利益的考慮，當時印度與葡萄牙在果阿 (Goa)地區(qū)面臨著類似的爭端。對印度而言，幫助印尼收復西伊里安等于是幫助自己收復果阿。 “印度決議案” (India Resolution)的主要內容是，呼吁印尼與荷蘭雙方在聯(lián)合國大會主席的支持下進一步開展協(xié)商，這一觀點也是印尼所青睞的；而13個黑非洲國家提交的 “布拉柴維爾提案”(Brazzaville Proposal)則堅決擁護民族自決的原則，同時支持加強雙邊和談。“布拉柴維爾提案”實際上是 “倫斯方案”的折中版本，它一方面堅持民族自決原則，另一方面又支持通過雙邊協(xié)商而非在聯(lián)合國內解決爭端，規(guī)定雙方協(xié)商的最后期限為1962年3月1日，同時提出若通過上述方式仍無法解決，則交由聯(lián)合國委員會調查裁決。鑒于 “布拉柴維爾提案”基本體現(xiàn)了 “倫斯方案”的核心觀點，荷蘭對該方案表示支持，甚至參與了提案的草擬工作，這也是荷蘭之所以愿意順從美國撤回 “倫斯方案”的重要原因之一。②Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，pp.106－107；Ide Anak Agung Gde Agung，Twenty Years(of)Indonesian Foreign Policy，1945－1965，Yogyakarta:Duta Wacana University Press，1990，p.302；C.L.M.Penders，The West New Guinea Debacle:Dutch Decolonization and Indonesia，1945－1962，pp.338－339.

但 “布拉柴維爾提案”由于包含民族自決原則，同樣遭到美國的反對。迫于美國的壓力，13個非洲國家隨后刪除了 “布拉柴維爾提案”中關于民族自決原則的內容，使得該方案與 “印度提案”的區(qū)別僅僅體現(xiàn)在聯(lián)合國委員會的建立和談判期限上。對印尼而言，修改過的 “布拉柴維爾提案”依然不如 “印度提案”更符合自身利益，因為聯(lián)合國的干預和談判期限的設定會阻礙印尼最終收復西伊里安。

兩種替代方案被提交后，為避免陷入非 “荷”即 “印尼”的被動局面，棄權應是比較理想的選擇。但在最后的表決中，美國代表團在聯(lián)合國大會意外地做出了讓印尼人非常惱怒的決定，他們選擇支持非洲的 “布拉柴維爾提案”，而否決了印尼更熱衷的 “印度提案”。①GAOR，Sixteenth Session(1961)，Annexes，A/L.367/Rew.1.，368，cited in Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.106；Memorandum from Robert H.Johnson of the National Security Council Staff to President Kennedy，November 30，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp. 467－468.盡管最終兩種方案都因未拿到必須的多數票而流產，但是美國的選擇卻成為美國對西伊里安問題政策的重要轉折。美國的決定令人費解，他們在聯(lián)合國大會上的選擇同它過去一年內對西伊里安問題態(tài)度的發(fā)展方向相比，是一種完全的 “政策倒退”。這樣的結果完全無法體現(xiàn)肯尼迪政府對印尼民族主義立場的變化，更無法體現(xiàn)美國與印尼關系的改善。

導致美國 “政策倒退”的原因是復雜的，筆者認為主要包括以下兩方面。

首先，傳統(tǒng)歐洲派勢力在國務院的存在是影響美國對西伊里安事務抉擇的直接因素。歐洲派認為沒有必要犧牲北約組織的一個盟國來滿足蘇加諾的帝國主義野心，所以國務院一直揚言要在聯(lián)合國中聯(lián)合荷蘭反對印度尼西亞。②[美]小阿瑟·施萊辛格:《一千天——約翰·菲·肯尼迪在白宮》，第415頁。正如希爾斯曼 (Roger Hilsman)所言，這些得到中情局支持的老歐洲勢力，在涉及印度尼西亞的問題上起著決定性的作用，并且反對改變關于西伊里安的中立政策。①Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，p.337.

其次，肯尼迪政府對印尼政策的模糊不清。新任政府一直未制定新的對印尼整體政策，相比艾森豪威爾時期針對印尼的一系列國家安全委員會文件的出臺，肯尼迪政府對印尼明顯缺乏清晰的定位。國務院和部分國家安全委員會成員的嚴重分歧遲遲未能得到調和，而肯尼迪總統(tǒng)本人又未參與最后的決策，充當天平上的最后一塊砝碼。最終使得國務院往往在有分歧的情況下扮演最后的仲裁者，做出與肯尼迪政府對第三世界整體政策相違背的抉擇。

總之，至1961年11月，肯尼迪政府雖然已經不再像前任政府一樣同情荷蘭的處境，但其對西伊里安的態(tài)度變化并未轉化為相應的政策調整，國務院傳統(tǒng)歐洲派的影響以及對印尼政策的模糊不清，嚴重阻礙了新政府對西伊里安局勢的變動迅速做出反應。

美國的政策轉變與西伊里安問題的解決

聯(lián)合國大會結束后，荷蘭宣布將西伊里安地區(qū)正式更名為西巴布亞，隨后，蘇加諾發(fā)布全國總動員，宣布組建解放西伊里安戰(zhàn)區(qū)司令部，印尼開始倚重軍事實力作為解決問題的主要手段。聯(lián)合國大會上的失敗，以及美國態(tài)度的突變讓印尼人越來越明白，要想問題得到解決，唯有訴諸武力。1961年11月30日，在聯(lián)合國否決兩個方案后的第三天，蘇加諾在雅加達發(fā)表演說反復重申，“西伊里安問題顯然應當在聯(lián)合國之外解決”，并要求蘇聯(lián)加速對印尼的武器運輸。作為回應，在荷蘭的支持下，西伊里安當地的委員會隨后宣布正式更名為西巴布亞，并升起了西巴布亞國旗。②Current Intelligence Weekly Review，December 08，1961，DNSA，Item Number:HN01129.12月19日，蘇加諾在日惹提出 “三項人民命令”:一，挫敗荷蘭炮制的 “巴布亞傀儡國”；二，在西伊里安島升起印度尼西亞共和國紅白旗；三，全國總動員，保衛(wèi)祖國和民族獨立。隨后宣布蘇哈托晉升少將，擔任 “解放西伊里安戰(zhàn)區(qū)司令部”司令員。同時，命令蘇哈托最晚至1962年8月7日之前，把紅白旗插到西伊里安島上。①[印尼]蘇哈托:《蘇哈托自傳——我的思想、言論和行動》，居三元譯，北京:世界知識出版社，1991年，第87—89頁。印尼和荷蘭的一系列行為證明雙方都在加快解決糾紛的步伐，荷蘭希望加速實現(xiàn)西伊里安獨立之事實，印尼則開始通過軍事行動孤注一擲，并于1月15日，發(fā)動了有史以來對荷蘭駐軍最大規(guī)模的攻擊，以示決心。印尼與荷蘭沖突的升級表明，聯(lián)合國大會前，美國可以打著中立的幌子安然于西伊里安事務之外的做法已經難以維系。

西伊里安局勢的進一步惡化，致使在聯(lián)合國大會中令美國對西伊里安政策陷入一片混亂的國務院成為眾矢之的，羅斯托、羅伯特·約翰遜、科默、國家安全事務特別助理麥克喬治·邦迪 (McGeorge Bundy)等重要決策人物，極力呼吁肯尼迪總統(tǒng)親自掌握相關決策。

1961年11月30日，羅伯特·約翰遜上書肯尼迪總統(tǒng)，認為美國對“布拉柴維爾提案”的支持和對 “印度方案”的否定意味著兩次選擇了反對印尼的立場，而對印尼方案的否定則意味著美國對過去中立立場的徹底轉變。印尼在紐約的代表團表現(xiàn)出強烈的反美情緒。羅伯特·約翰遜進一步指出，印尼控制西伊里安是不可避免的，甚至較為理智的荷蘭人都承認這一點。印尼正在經歷嚴重的外匯危機，西伊里安爭端阻礙了他們應對這一問題，此外，爭端還可能驅使他們進一步向蘇聯(lián)靠攏，尋求經濟援助。印尼在蘇聯(lián)的援助和支持下進攻西伊里安顯然會加強共產黨的地位。②Memorandum from Robert H.Johnson of the National Security Council Staff to President Kennedy，November 30，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.465－468.

除此之外，科默也直言不諱地批評了美國政府在聯(lián)合國大會上的行為，他表示 “隨著 (我們)在聯(lián)合國策略的失敗，趁著我們尚有一定的政治資本可以利用，是該坦白地采取支持印尼立場的時候了”。美國和荷蘭、澳大利亞都必須面對印尼遲早要統(tǒng)治西伊里安的現(xiàn)實，繼續(xù)現(xiàn)行政策無濟于事，反而可能會導致印尼滑向共產主義。美國還有時間阻止蘇加諾對西伊里安的軍事進攻。聯(lián)合國的失敗表明，是時候讓肯尼迪總統(tǒng)向臘斯克施壓，質疑支持澳大利亞和荷蘭的政策了。①Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to the President's Deputy Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)，November 30，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol. XXIII，pp.469－470.

12月8日，麥克喬治·邦迪向肯尼迪總統(tǒng)匯報了羅斯托等人對美國在聯(lián)合國大會上關于西伊里安立場的批評。②Telegram from the President's Special Assistant for National Security Affairs(Bundy)to President Kennedy，December 8，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.473－474.羅斯托等人的批評以及美國在聯(lián)合國失敗的現(xiàn)實，推動了肯尼迪決定直接參與對西伊里安政策的制定。9日，肯尼迪親自寫信給蘇加諾，希望蘇加諾 “能夠理解美國在聯(lián)合國曾經為此做出的努力，以及私下與印尼、荷蘭的溝通”，在目前的局勢下， “我們準備扮演任何你們和荷蘭認為有助于和平解決爭端的角色”?？夏岬线€表示，希望蘇加諾不要以武力解決爭端，這會使他難以找到令人滿意的解決辦法。③Telegram from the Department of the State to the Embassy in Indonesia，December 9，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.477－478.

盡管肯尼迪總統(tǒng)并未直言支持印尼收復西伊里安，但肯尼迪總統(tǒng)應該很清楚，要避免印尼不使用武力，只有滿足印尼收復西伊里安的要求?？夏岬辖o蘇加諾的信，實際上暗示著美國決策層已經決定以支持印尼的方式，和平解決西伊里安爭端。

與此同時，國務院內部也出現(xiàn)了有利于推動美國政策調整的人事變動。11月底，哈里曼 (Averell Hariman)正式出任負責遠東事務的助理國務卿。哈里曼對國務院內部存在的 “歐洲視角”提出了挑戰(zhàn)。他認為，此前的所謂中立政策正導致危機的升級，導致印尼已成為區(qū)域穩(wěn)定的威脅。④Terrence C.Markin，The West Irian Dispute:How the Kennedy Administration Resolved that“other”Southeast Asia Conflict，pp.67－68.所謂“歐洲視角”，實際上是國務院內部的 “老歐洲”派的觀點，代表人物有查斯特·鮑爾斯 (Chester Bowles)、門南·威廉斯 (Mennen Williams)，他們堅持認為歐洲區(qū)域的 (形勢)更為緊迫，反對加深對新興地區(qū)的態(tài)度同情和理解，他們插手國務院各項事務，并造成美國誤讀或者忽略在其他地區(qū)的利益。在中情局的支持下，他們在印尼問題上扮演著決定性角色，堅持反對改變美國在西伊里安爭端中的中立政策。由于遠東事務局自麥卡錫時代被削弱后缺乏強有力的領導，從而無力與 “老歐洲派”抗衡。而哈里曼的活力、強硬、智慧和對權力的掌控力恰恰是遠東事務局所需要的。①Roger Hilsman，To Move A Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，pp.377－378；Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.141.哈里曼的上任對加速美國的政策轉向起到了非常重要的作用，正如美國歷史學家小阿瑟·施萊辛格 (Arthur Schlesinger，Jr.)針對此前歐洲派占優(yōu)勢的格局所評價的， “哈里曼當了負責遠東事務的助理國務卿，才使事情恢復平衡”②[美]小阿瑟·施萊辛格:《一千天——約翰·菲肯·尼迪在白宮》，第415頁。。盡管施萊辛格對哈里曼的評價有夸大之嫌，但至少哈里曼的上任為美國的政策轉變提供了積極的因素。

至此，肯尼迪主要領導班子在西伊里安問題上的態(tài)度基本趨于一致，羅斯托、科默等國安會重要人物的聲音終于壓倒了國務卿臘斯克。在此之后，如何保證印尼收復西伊里安，同時避免印尼與荷蘭發(fā)生軍事沖突，成為美國政府面臨的主要任務。西伊里安的緊張局勢表明，美國的直接介入已迫在眉睫。聯(lián)合國大會的失敗已經使美國成為唯一能和平解決西伊里安問題的第三方力量，而印尼仍在加強備戰(zhàn)，提升對抗級別。

此外，印尼自始至終并未徹底關閉外交協(xié)商解決的大門，并不斷暗示美國對爭端進行干預，這為美國外交調停提供了空間。1961年12月13日，印尼外長蘇班德里約 (Subandrio)在雅加達的媒體會議上宣稱，西伊里安問題已經成為 “美國和印尼之間的問題”。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.162.次日，肯尼迪在給蘇加諾和印度領導人尼赫魯 (Nehru)的信中表示，愿意幫助尋找雙方直接談判的解決辦法。隨后肯尼迪總統(tǒng)還請英國首相麥克米倫 (Macmillian)說服荷蘭人和澳大利亞人在此問題上采取更靈活的態(tài)度。④[美]小阿瑟·施萊辛格:《一千天——約翰·菲肯·尼迪在白宮》，第415頁。12月18日，在給肯尼迪的回信中，蘇加諾一方面表達了因荷蘭的行為而不得不訴諸武力的無奈，另一方面，他幾乎以祈求的口吻表示希望美國放棄消極中立的態(tài)度，并采取積極措施促使荷蘭接受談判。①Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，p.375.

在美國和印尼互表 “曖昧”的同時，美國繼續(xù)向荷蘭政府施壓?？夏岬峡偨y(tǒng)在英美首腦百慕大會晤上表示，荷蘭人必須明白，他們不要再指望美國或者英國提供軍事支持。②Note 3，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，p.503.美國的外交攻勢顯然收到了效果，12月底荷蘭表示愿意尋求在美國的幫助下與印尼展開 “公開討論”。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.165.實際上，自肯尼迪上臺以來，荷蘭就已經感到隨時可能被美國拋棄的壓力，只是在堅持“民族自決”的底線上不愿讓步。

1962年1月18日，在美國國家安全委員會會議上，肯尼迪終于邁出了關鍵的一步。肯尼迪在談到西伊里安問題時指出，西伊里安地區(qū)是一個極不適合美國卷入戰(zhàn)爭的區(qū)域，但是另一方面，當荷蘭確實想退出爭端時，如果有能讓荷蘭體面地退出的辦法而不用，將是非常愚蠢的。盡管美國很討厭蘇加諾，但應當認識到，這塊領土最終很可能落入印尼手中。美國在那里 (西伊里安)的真正利益不是西伊里安，而是印尼的命運。印尼是東南亞人口最多最富饒的國家，同時也是蘇聯(lián)極力拉攏的對象。④Summary of President Kennedy's Remarks to the 1/18/62 NSC Meeting，January 18，1962，DDRS，Document Number:CK3100089202.

這次國家安全委員會會議成為美國對西伊里安政策的轉折點，肯尼迪政府決定對西伊里安政策目標作出明確調整，即努力使荷蘭體面地退出爭端，在印尼奪取西伊里安已是大勢所趨的情況下，力圖避免印尼投入蘇聯(lián)的懷抱。在經歷了最初的態(tài)度轉變和聯(lián)合國大會上的混亂局面后，艾森豪威爾執(zhí)行了八年的消極中立政策被徹底拋棄。

與此同時，西伊里安的局勢因為印尼的軍事行動開始出現(xiàn)有利于美國介入的微妙變化。1962年1月15日遭到印尼海軍的攻擊后，荷蘭政府對西伊里安問題的態(tài)度也發(fā)生動搖，雖然荷蘭外交部的部分官員以及荷蘭海軍堅決反對妥協(xié)，但另一部分官員則主張保持克制，希望在第三方的參與下與印尼展開無條件對話。①Telegram from Hague to the Secretary of State，January 17，1962，DDRS，Document Number: CK3100493033.另一方面，印尼在西伊里安發(fā)動大規(guī)模進攻后，政府內部也開始出現(xiàn)分歧。印尼內閣希望以軍事升級為手段，推動外交談判。但是，時任解放西伊里安戰(zhàn)區(qū)司令的亞尼 (Jani)表示，印尼軍隊極不愿執(zhí)行先軍事行動后，卻開展永遠沒有結果的和平協(xié)商。在蘇哈托接任亞尼成為負責解放西伊里安的長官后，他同樣也跟內閣存在嚴重分歧，蘇哈托主張涉及整體的進攻戰(zhàn)略，而以亞明 (Yamin)為首的內閣則主張采取擊沉荷蘭軍艦的軍事冒險。②Telegram from Djakarta to the Secretary of State，January 17，1962，DDRS，Document Number: CK3100506792；[印尼]蘇哈托:《蘇哈托自傳——我的思想、言論和行動》，第89—90頁。

荷蘭政府的內部分歧表明，在印尼的軍事進攻勢頭越來越明顯的情況下，政府內部趨于妥協(xié)的呼聲日益增強；而印尼的分歧則主要在于，是采取軍事行動促和談的戰(zhàn)略，還是采取直接通過大規(guī)模的軍事行動直接奪取島嶼的戰(zhàn)略。雖然造成兩國內部分歧的原因大相徑庭，但結果卻是，雙方都未再進一步采取挑釁行為，這客觀上為外部力量推動雙方和談創(chuàng)造了條件。

除美國之外，聯(lián)合國也一直致力于敦促雙方展開對話，尋求和平解決爭端的辦法。在印尼對荷蘭駐軍發(fā)動襲擊后，聯(lián)合國秘書長吳丹 (U Thant)強烈呼吁 “雙方對沖動行為保持克制”，并要求印荷在紐約的常駐代表 “在聯(lián)合國憲章的框架內同他本人商談和平解決問題的可能”。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.170.荷蘭隨即表示愿意響應吳丹的號召，印尼隨后同樣表示支持。聯(lián)合國的舉動以及印尼、荷蘭的積極響應，使得美國斡旋的阻力大大減少，也促使美國考慮進一步與聯(lián)合國合作解決西伊里安問題。1962年1月23日，美國敦促聯(lián)合國向雙方施壓以期和平解決紛爭。④Outgoing Telegram，January 23，1962，DDRS，Document Number:CK3100176191.

至此，事態(tài)的的發(fā)展似乎出現(xiàn)轉機，因為印尼與荷蘭代表愿意在聯(lián)合國進行會談。但事實證明，印尼與荷蘭的談判底線并未有實質改變。當印尼代表蘇德加沃 (Sudjarwo)抵達紐約展開談判時，發(fā)現(xiàn)荷蘭仍然堅持把民族自決作為談判的前提，印尼也要求先確保西伊里安最終回歸印尼再開始談判，并對荷蘭的堅持表示失望。荷蘭的態(tài)度表明，盡管其內部出現(xiàn)分歧，但強硬派依然處于主導地位。而印尼已經認識到荷蘭所處的孤立地位，在立場上更加強硬。在聯(lián)合國的談判中，盡管聯(lián)合國提出了較為溫和的折中方案，印尼還是堅稱，“最理想的方案”就是把西伊里安直接交給印尼，這當然是荷蘭無法接受的。①Telegram from New York to the Department of State，January 25，1962，DDRS，Document Number: CK3100172949；William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，1972，p.174.1月26日，蘇加諾宣布將印尼在聯(lián)合國的代表蘇德加沃召回，盡管美國駐印尼大使瓊斯努力勸阻，仍無濟于事，西伊里安問題的談判再次陷入僵局。②Telegram from Djakarta to the Secretary of State，January 26，1962，DDRS，Document Number: CK3100172951.

為早日打破僵局，推動爭端和平解決，1962年2月12日肯尼迪總統(tǒng)的弟弟羅伯特·肯尼迪 (Robert F.Kennedy)奉命出訪印尼，開展外交斡旋。在訪問期間，羅伯特·肯尼迪與蘇加諾進行了會晤，他強烈表達了美國及肯尼迪總統(tǒng)對印尼人的友誼，以及希望蘇加諾不帶任何先決條件地重回談判，并表示西伊里安爭端一定可以通過談判得到解決，他還強調美國已經向荷蘭施壓迫使其放棄民族自決的先決條件。但當蘇加諾表示要求美國擔保在談判前確保談判成功，并且荷蘭會把西伊里安的行政權移交給印尼時，羅伯特·肯尼迪表示他無法做出承諾。③Telegram from Djakarta to the Department of State，F(xiàn)ebruary 14，1962，DDRS，Document Number: CK3100351590；Telegram from Djakarta to the Department of State，F(xiàn)ebruary 14，1962，DDRS，Document Number:CK3100020640.在會談后的第二天，肯尼迪總統(tǒng)親自給蘇加諾寫信，一方面表示很高興他的弟弟和弟媳能有機會訪問印尼，另一方面表達了他對印尼早日派出代表在聯(lián)合國秘書長吳丹的主持下和平解決問題的意愿。④Outgoing Telegram of the Department of State，F(xiàn)ebruary 15，1962，DDRS，Document Number: CK3100460854.

羅伯特·肯尼迪的印尼之行未能達成任何具體的協(xié)議，但卻摸清了蘇加諾的底線，即只要能確保把西伊里安主權移交給印尼，那么民族自決及其他問題都可以談。①Telegram from Djakarta to the Department of State，F(xiàn)ebruary 14，1962，DDRS，Document Number: CK3100351593.并且在肯尼迪離開后的第四天，印尼表示他們愿意在3月份與荷蘭展開秘密會談。②Telegram from Djakarta to the Department of State，F(xiàn)ebruary 12，1962，DDRS，Document Number: CK3100083339.

在結束對印尼的訪問后，羅伯特·肯尼迪又前往荷蘭進行磋商。羅伯特·肯尼迪抵達荷蘭前，美國國務院已通過英國方面向荷蘭施壓。國務院通知美國駐英國大使向英國政府提議，即如果英國不真正打算在荷蘭與印尼發(fā)生沖突時援助荷蘭，就應當讓荷蘭清楚地明白這一點，避免荷蘭誤解。③Telegram from the Department of States to London，F(xiàn)ebruary 16，1962，DDRS，Document Number: CK3100083338.換而言之，羅伯特·肯尼迪抵達荷蘭前，荷蘭政府基本已經了解了美國政府的態(tài)度。按照國務院的指示，羅伯特·肯尼迪與荷蘭官員會晤時，表示美國愿意擔當調停者的角色，但在美國介入前，荷蘭必須同意談判日程安排包括向印尼移交行政權力的問題，并指出和平解決西伊里安問題對整個西方的整體利益而言是非常急迫的。④Telegram from the Department of State to the Embassy in Germany，F(xiàn)ebruary 23，1962，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.538－542.盡管羅伯特·肯尼迪極力施壓，但是荷蘭的立場并未有實質性改變。

在美國積極斡旋于印荷之間的同時，印尼也基本摸清了美國的底線，態(tài)度愈發(fā)強硬。羅伯特·肯尼迪結束對印尼的訪問后，蘇加諾召見美國大使瓊斯表達了印尼政府的不滿。蘇加諾指出，“(美國應)給我點積極的信號，讓我回頭跟我的民眾有所交代，讓他們知道美國站在哪一邊”，“美國人說我們彼此是朋友，這不是我所了解的歷史上的美國，這不是那個革命的美國或林肯時代的美國，西伊里安問題乃是與非的問題，我所了解的美國總是會站在正確的一邊的，無論后果如何”。他還指出，美國在西伊里安問題上應當更堅定一些。①Telegram from Djakarta to the Department of State，F(xiàn)ebruary 20，1962，DDRS，Document Number: CK3100357646.在當時的形勢下，蘇加諾所表現(xiàn)出的強勢是完全有理由的。一方面，他已經斷定了美國對印尼的支持以及美國不希望這個地區(qū)發(fā)生戰(zhàn)爭。另一方面，隨著蘇聯(lián)武器源源不斷運往印尼，印尼海軍和空軍的軍事實力已經實現(xiàn)跨越式的發(fā)展，同時中國也同印尼簽訂了新經濟技術協(xié)定，并向印尼提供了1.295億瑞士法郎的貸款。②王泰平主編:《中華人民共和國外交史》第2卷，第59頁。再加上大批亞非拉國家利用各種場合在外交上的聲援，使得國際社會的輿論幾乎完全倒向了印尼。

由于印尼基本已經不存在讓步的可能性，美國只有繼續(xù)向荷蘭施壓，但是作為北約的盟友，美國也有所顧慮，他們必須保證最終的決定既不會傷害到北約的團結以及美國的信譽，同時能夠使爭端真正解決。要實現(xiàn)這一雙重目標，美國需要北約其他盟友的理解和支持。

1962年2月21日，在美國的要求下，針對西伊里安問題的北約委員會特別會議在巴黎召開，這次會議的重點是討論美國在西伊里安問題上的政策是否得當，尤其是在對印尼的武器禁運和荷蘭飛機的著陸權問題上。在會議上，美國表達了希望和平解決西伊里安問題的動機，強調美國在動機上與荷蘭一致，只是在判斷和策略上有所不同。至于美國繼續(xù)對印尼進行武器援助的問題，美國辯解說武器的數量無足輕重；而對于禁止荷蘭飛機經停美國的問題，美國表示這主要是因為考慮到這樣做有利于印荷雙邊談判。美國的解釋遭到法國代表的反對，法國毫不否認美國和平解決問題的動機，但認為美國對印尼的武器援助不妥，并認為加強北約的團結更有利于問題的解決。西德代表則堅決反對美國對印尼的武器援助，且支持荷蘭的民族自決原則。英國代表表現(xiàn)出了對美國的曖昧，一方面他們肯定了美國的動機，另一方面又強調了反共問題，并認為在共同目標和利益下，有不同的策略是可以理解的。英國的態(tài)度得到挪威和加拿大的支持，他們都認為北約的團結并不意味著在所有問題上要意見一致，這樣會使北約在國際社會中陷入孤立。出于顧忌美國人顏面的考慮，荷蘭同樣對美國的動機予以肯定，但對美國對印尼武器援助極度不滿，并強調印尼1月15日利用西方的武器對荷蘭駐軍發(fā)動攻擊的事實。最后會議主席斯特里克 (Strikker)作了總結發(fā)言，他首先肯定了美國與盟友協(xié)商解決問題的做法，然后對美國策略的正確性提出了質疑，認為美國的策略帶來了負面作用。①Telegram from Paris to the Department of States，F(xiàn)ebruary 22，1962，DDRS，Document Number: CK3100013427.

這次會議并沒有使美國的政策得到盟友充分的支持，但對美國而言，這樣的結果已經足夠:美國得到了部分國家的理解和支持，比如英國、加拿大等；更重要的是，美國通過這次會議表明了對盟友意見的重視以及希望和盟友商討解決問題的態(tài)度，降低了北約其他成員國對美國的不信任感，進而也減輕了美國繼續(xù)向荷蘭施壓的外交包袱。

1962年3月2日，荷蘭外交大臣倫斯訪問美國并與肯尼迪總統(tǒng)就西伊里安問題展開會談。倫斯堅持認為荷蘭人有道義上的責任確保西伊里安居民有機會決定自己的命運。而肯尼迪認為，印尼如果走向戰(zhàn)爭的話，將大大增加共產黨在這個國家上臺的機會，而這對于西方在亞洲的地位是災難性的。他還說，從戰(zhàn)略上講，西伊里安沒有多大價值，因為如果共產黨控制了印尼的話，再加上一個西伊里安也無礙大局。②Memorandum of Conversation，March 2，1962，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.549－552.言外之意，荷蘭應當以整個印尼為重，而不僅僅是一個西伊里安。

至1962年3月中旬，在聯(lián)合國的支持下，美國的積極斡旋和持續(xù)施壓，終于取得了實質性成果。荷蘭最終無奈地做出妥協(xié)，同意在第三方在場的情況下與印尼舉行預備談判，并且同意印尼提出的將移交西伊里安問題作為首要議題的要求。1962年3月20日，印尼—荷蘭大使級秘密預備會談在美國弗吉尼亞州的米德爾伯格舉行，即將退休的美國外交官埃爾斯沃斯·邦克 (Ellsworth Bunker)受聯(lián)合國秘書長吳丹之托作為調停者主持了會談。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.179.經過近五個月斷斷續(xù)續(xù)的艱難談判，1962年8月15日，荷蘭與印尼正式簽署協(xié)議，同意了邦克提出的 “邦克方案”的核心內容，即荷蘭將西伊里安的行政權交給聯(lián)合國，聯(lián)合國從1961年10月1日開始負責西伊里安的行政管理，1963年5月1日前，荷蘭軍隊和行政人員必須撤出西伊里安，同時印尼從聯(lián)合國手中接管西伊里安，并在1969年結束前保證西伊里安人民舉行公民投票決定西伊里安的最終歸屬。①William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，pp.209－212.協(xié)議內容的實質，是印尼獲得西伊里安的行政管理權，而所謂 “以公民投票決定最終歸屬”不過是為荷蘭保存顏面的表述。②1969年西伊里安如期舉行投票，印尼政府拒絕一人一票的投票方式，而是通過政府任命的“長老”(elder)代表人民投票，成功將西伊里安以法律手段并入印尼。

至此，長達十余年的西伊里安之爭終于宣告結束。西伊里安危機的和平解決使肯尼迪政府避免了一場不愿卷入的沖突，荷蘭體面地退出了爭端，美印關系得到改善，同時也為印尼內政外交的重心 “回歸”國內建設，以及美國實施基于現(xiàn)代化理論的援助計劃創(chuàng)造了條件。危機結束后，肯尼迪總統(tǒng)要求美國官員抓住機遇，他要求所有相關部門審查各自對印尼的項目和評估，并要求國務院迅速整合所有機構的建議提交一套全面的行動方針。③National Security Action Memorandum，No.179，August 16，1962，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol. XXIII，p.627.

結 語

肯尼迪政府在西伊里安爭端中的政策轉變過程，充分體現(xiàn)了冷戰(zhàn)時期美國冷戰(zhàn)戰(zhàn)略遭遇反殖民問題的典型尷尬。一方面，為遏制共產主義的蔓延，美國希望改造和拉攏第三世界新興國家，使其成為自由世界的組成部分；另一方面，美國又需要與作為第三世界國家敵人的傳統(tǒng)歐洲殖民勢力合作，以共同應對來自共產主義的威脅。這種尷尬在西伊里安問題上顯得尤為突出，除了印尼是東南亞地區(qū)面積最大、人口最多的國家的因素外，更重要的是，印尼不但是第三世界不結盟運動的倡導者和反殖民主義運動的先鋒，同時也是一個擁有世界第四大共產黨—— “印尼共產黨”的特殊的中立主義國家?？夏岬险邮治饕晾锇矄栴}以來，經歷了從最初的態(tài)度轉變，到聯(lián)合國大會期間的中途 “倒戈”，再到積極介入并支持印尼的政策轉變，經過一年多的調整，最終拋棄了美國一直奉行的消極中立政策。

整體而言，盡管美國政府內部因素，如肯尼迪總統(tǒng)本人對中立主義的認識、新政府對印尼援助政策的設想、國安會重要成員對西伊里安問題的態(tài)度、國務院的人事變動等，都影響了美國政策的調整，但美國最終放棄“消極中立”，更多是受冷戰(zhàn)局勢下外部因素的影響。這些外部因素包括:一，中蘇對印尼的外交支持以及持續(xù)不斷援助對美國造成的壓力。中蘇對印尼堅定的外交支持和軍事經濟援助的擴大，以及中蘇高層對印尼的頻頻訪問，使得印尼不斷向中蘇靠攏似乎越來越成為現(xiàn)實，這是美國無法接受的，也迫使美國必須有所改變。二，印尼靈活的外交政策的影響。作為當事國的印尼利用國際政治格局的有利局勢，靈活地運用外交政策，通過在第三世界的造勢以及向中蘇靠攏的姿態(tài)，持續(xù)向美國施壓，并以軍事斗爭升級為手段造成西伊里安問題的嚴重緊張態(tài)勢，不斷提高美國維持 “消極中立”政策可能造成的政治代價。

在上述因素的影響下，美國政府最終認定，作為東南亞乃至世界具有重要戰(zhàn)略地位的中立主義國家，印尼遠比荷蘭所謂的 “民族自決”原則重要得多。同時應當看到，肯尼迪政府的政策調整過程雖然曲折，但其變化是有 “規(guī)律”可循的。無論迫于外部形勢的壓力做出的調整，還是由于決策層核心人物的態(tài)度差異引發(fā)的改變，美國對西伊里安問題政策的調整實際上都是圍繞著一個核心目標運轉的，即避免西伊里安地區(qū)發(fā)生戰(zhàn)爭，同時防止印尼滑向共產主義。

? 本文為國家社科基金項目 “美國對印尼領土問題的政策研究 (1956—1966)” (課題號: 13CSS028)中期成果；廈門大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助項目 “冷戰(zhàn)時期的中國與印尼關系研究”(課題號:20720140024)階段性成果。

?? 高艷杰 (1982—)，男，河南濮陽人，歷史學博士。廈門大學歷史系助理教授，南京大學中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心兼職研究員。主要研究方向為冷戰(zhàn)時期美國對印尼外交政策、中國與印尼關系等。