水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的思考

王身軍

（南京市水利局，江蘇 南京 210036）

黨中央、國務(wù)院歷來對建設(shè)工程質(zhì)量十分重視。建國以后就提出“百年大計(jì)、質(zhì)量第一”的建設(shè)方針，頒發(fā)了許多建設(shè)工程質(zhì)量管理辦法。改革開放以來，進(jìn)一步反復(fù)強(qiáng)調(diào)，為保證建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展，必須強(qiáng)化對工程質(zhì)量的監(jiān)督和管理。1998年底，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志在生產(chǎn)視察三峽工程時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，質(zhì)量是三峽工程的生命，建設(shè)的成敗在于質(zhì)量，要求實(shí)行全方位、全過程的有效控制，每一個(gè)工程環(huán)節(jié)，務(wù)必做到萬無一失。2001年1月10日《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第279 號(hào)）經(jīng)國務(wù)院發(fā)布施行?！端こ藤|(zhì)量管理規(guī)定》（水利部第7 號(hào)令）、《水利工程質(zhì)量事故處理暫行規(guī)定》（水利部第9 號(hào)令）施行，《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》（水利部第30 號(hào)令）于2007年4月1日施行，國務(wù)院《質(zhì)量發(fā)展綱要》對質(zhì)量管理尤其是質(zhì)量監(jiān)督方面提出了更遠(yuǎn)更高的要求。隨著社會(huì)對水利投入的加大，如何做好水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作，真正履行水行政管理在水利建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)督職責(zé)，是當(dāng)前必須面對的問題。

1 水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的現(xiàn)狀和不足

世界各國政府對工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督不外乎有兩種形式：一種是程序性的監(jiān)督，另一種是實(shí)物性的監(jiān)督。政府實(shí)施監(jiān)督有兩種做法：一種是美國的辦法，由政府官員直接進(jìn)行檢查后記錄，最后驗(yàn)收要看有沒有記錄，記錄全不全；另一種就是政府委托第三方來實(shí)施質(zhì)量監(jiān)督，典型的就是德國。政府通過委托第三方來進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，這個(gè)被委托的機(jī)構(gòu)，必須是經(jīng)過政府嚴(yán)格審查、有條件代表政府進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。我國采用的是質(zhì)量監(jiān)督站，現(xiàn)在進(jìn)行的主要是實(shí)物性監(jiān)督。一方面，當(dāng)前我國的法制不健全，執(zhí)法意識(shí)比較弱，在這種情況下，政府的監(jiān)督必須深入到工程項(xiàng)目上去，故實(shí)物性監(jiān)督比較符合中國現(xiàn)階段實(shí)際。而另一方面，水利工程所具有的多專業(yè)、多工種和材料設(shè)備多品種特點(diǎn)，決定了傳統(tǒng)單一的實(shí)物質(zhì)量監(jiān)督方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單純依賴質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的幾次到位，施工幾百天，“判斷”一陣子，難免使監(jiān)督的全面性受到約束，造成無法對工程質(zhì)量進(jìn)行全面準(zhǔn)確的核驗(yàn)、評定和有效控制。目前，政府質(zhì)量監(jiān)督方面主要存在以下三個(gè)方面的不足：

一是政府質(zhì)量監(jiān)督的地位，在實(shí)際把握上不夠準(zhǔn)確。監(jiān)督工作有時(shí)與施工單位、監(jiān)理單位的質(zhì)量責(zé)任混淆。往往都是從施工技術(shù)角度進(jìn)行檢查，造成監(jiān)督工作遭到忽視，建設(shè)單位又受水行政管理部門委派承擔(dān)建設(shè)管理任務(wù)，既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，使停工等保證質(zhì)量的基本手段不能實(shí)施，進(jìn)度與質(zhì)量的矛盾長期得不到解決，嚴(yán)重影響了政府質(zhì)量監(jiān)督的地位。

二是政府質(zhì)量監(jiān)督重點(diǎn)監(jiān)督的內(nèi)容不夠明確。現(xiàn)在是全面監(jiān)督，重點(diǎn)不明顯，面對面廣量大的工程建設(shè)，監(jiān)督工作疲于應(yīng)付，主次不分，建設(shè)秩序無法建立。

三是現(xiàn)有質(zhì)量監(jiān)督人員的素質(zhì)、人才結(jié)構(gòu)有缺陷。政府質(zhì)量監(jiān)督必須對設(shè)計(jì)文件進(jìn)行監(jiān)督，但現(xiàn)有的監(jiān)督人員中大量還是施工方面的人員，人才結(jié)構(gòu)不盡合理。在專業(yè)上缺乏金構(gòu)、電氣等方面人才，不能適應(yīng)水利工程建設(shè)的要求。

2 質(zhì)量監(jiān)督工作的工作路徑和主要內(nèi)容

政府監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容有兩個(gè)方面：一是要審查設(shè)計(jì)文件，重點(diǎn)審查有關(guān)結(jié)構(gòu)安全、建筑物消防方面的內(nèi)容，包括地基的承載情況、結(jié)構(gòu)受力分析和計(jì)算，通過審查這些內(nèi)容，證明結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方面沒有問題了，由審查單位出具設(shè)計(jì)文件審查報(bào)告。二是監(jiān)督結(jié)構(gòu)施工方面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括結(jié)構(gòu)施工中的建筑材料，必要時(shí)還要對材料進(jìn)行檢測。這個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督不是去對每個(gè)工序、每個(gè)環(huán)節(jié)像旁站監(jiān)理那樣進(jìn)行監(jiān)督檢查，監(jiān)督的客體主要是建設(shè)活動(dòng)中的各方責(zé)任主體，如施工單位是不是按規(guī)范進(jìn)行施工，材料供應(yīng)商供應(yīng)的材料是不是合格，監(jiān)理單位是不是履行職責(zé)，建設(shè)單位有沒有要求設(shè)計(jì)、施工、材料供應(yīng)單位使用不合格材料來降低工程質(zhì)量的行為等，重點(diǎn)在這些方面。施工過程結(jié)束，有關(guān)單位出具質(zhì)量報(bào)告，整個(gè)工程完工后，建設(shè)單位進(jìn)行驗(yàn)收，政府要對是否符合驗(yàn)收程序進(jìn)行監(jiān)督。最后，移交運(yùn)行。

質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程質(zhì)量不斷發(fā)展的要求，特別是在工程普遍實(shí)行監(jiān)理的情況下，針對工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)角色和職能的變化，積極探索新的思路和理念，深化工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革，健全執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，建立工程質(zhì)量管理與監(jiān)督的新模式。一是要建成能代表政府進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，要求必須有一些技術(shù)上、管理上的帶頭人，在國外叫認(rèn)可人士，我們要逐步對工程師、高級(jí)工程師進(jìn)行執(zhí)業(yè)資格的管理，而這些人必須要通過提高自己的水平來適應(yīng)政府質(zhì)量監(jiān)督的需要。二是質(zhì)監(jiān)部門要根據(jù)各類水利工程的特點(diǎn)和質(zhì)量控制關(guān)鍵點(diǎn)制定分類監(jiān)督工程程序，有效地控制工程建設(shè)質(zhì)量，切實(shí)解決繁重的質(zhì)監(jiān)工作量與質(zhì)監(jiān)部門資源能力不相匹配的矛盾，同時(shí)積極推動(dòng)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，逐步形成分級(jí)監(jiān)督體系。質(zhì)量監(jiān)督主要的工作如下：

一是建立健全工程質(zhì)量監(jiān)督告知制度，提高監(jiān)督的透明度，使工程質(zhì)量監(jiān)督真正成為“陽光監(jiān)督”。工程建設(shè)各方從建設(shè)工程活動(dòng)一開始，就應(yīng)享有知情權(quán)，了解監(jiān)督工作的方式、方法、內(nèi)容和手段，以便充分調(diào)動(dòng)工程建設(shè)、監(jiān)理和施工等受監(jiān)單位自查自糾、自我約束的積極性和主動(dòng)性，自覺規(guī)范質(zhì)量行為，減少和避免質(zhì)量事故的發(fā)生。

二是建立集體監(jiān)督機(jī)制，保證執(zhí)法監(jiān)督的公正性和準(zhǔn)確性。深化工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革，提高工程質(zhì)量監(jiān)督力度的重要手段是加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，應(yīng)改變現(xiàn)有的監(jiān)督方法，建立集體監(jiān)督機(jī)制，一個(gè)專業(yè)配備兩名以上監(jiān)督人員，并規(guī)定要持證上崗。在日常工程質(zhì)量監(jiān)督和調(diào)查違法行為過程中，推行“一人為私，兩人為公”的執(zhí)法理念。同時(shí)，規(guī)定不同級(jí)別的監(jiān)督文書分別由各科室的監(jiān)督人員、科長以及站領(lǐng)導(dǎo)按權(quán)限范圍簽發(fā)，保證監(jiān)督檢查和處罰的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。

三是建立預(yù)見性、服務(wù)性的質(zhì)量監(jiān)督模式，做到服務(wù)與執(zhí)法有機(jī)結(jié)合。工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)針對工程質(zhì)量的事前控制、過程過程和事后控制三大環(huán)節(jié)，在做好過程監(jiān)督和嚴(yán)肅查處工程違規(guī)行為的同時(shí)，加強(qiáng)工程質(zhì)量的事前監(jiān)督，提高監(jiān)督工作的預(yù)見性、服務(wù)性。當(dāng)工程質(zhì)量出現(xiàn)下降的趨勢或工程施工到難點(diǎn)部位、易出現(xiàn)質(zhì)量通病的部位時(shí)，監(jiān)督人員應(yīng)及時(shí)到現(xiàn)場提示和指導(dǎo)，以此扭轉(zhuǎn)滯后監(jiān)督、被動(dòng)應(yīng)對的局面。

四是建立行為監(jiān)督與實(shí)物監(jiān)督并重的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從單一實(shí)物監(jiān)督向工程建設(shè)各方質(zhì)量行為監(jiān)督的延伸。工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)將工程建設(shè)各方的質(zhì)量行為以及其結(jié)果，即工程產(chǎn)品質(zhì)量，均列為監(jiān)督對象，將工程建設(shè)參建各方推向工程質(zhì)量責(zé)任第一線，通過日常監(jiān)督、監(jiān)督巡查與結(jié)構(gòu)工程季度大檢查相結(jié)合的監(jiān)督形式，對影響建設(shè)工程質(zhì)量的全要素實(shí)現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)督。對于在工程質(zhì)量監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的“問題工程”，除嚴(yán)格按《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰外，還要建立和推行工程質(zhì)量信息公示、公告制度，通過報(bào)紙、廣播、電視臺(tái)等新聞媒體定期向社會(huì)發(fā)布工程質(zhì)量信息公示和公告，提高全社會(huì)的質(zhì)量意識(shí)。

五是改變以日常監(jiān)督為主的監(jiān)督方式，將隨機(jī)檢查作為工程質(zhì)量監(jiān)督檢查的主要方式。工程質(zhì)量監(jiān)督工作應(yīng)采取巡查和抽檢相結(jié)合的監(jiān)督方式，以保證建設(shè)工程使用安全和環(huán)境質(zhì)量為主要目的；以保證地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、環(huán)境質(zhì)量和與此相關(guān)的工程建設(shè)各方的質(zhì)量行為為主要內(nèi)容；以開工報(bào)告制度和竣工驗(yàn)收制度為主要手段，改變原來的預(yù)約式、通知式的監(jiān)督檢查方式，加強(qiáng)巡回檢查和隨機(jī)抽查，保證檢查內(nèi)容和部位能夠真實(shí)反映施工的質(zhì)量狀況。

3 對當(dāng)前水利工程監(jiān)督管理工作的幾點(diǎn)想法

（1）建立健全質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。要根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際，建立質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，做到機(jī)構(gòu)、人員、資金有保障，使質(zhì)量監(jiān)督工作的全覆蓋不僅僅體現(xiàn)在項(xiàng)目上，還要體現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)的全過程。要建立“告知”和“約談”工作機(jī)制。“告知”，即：在交底時(shí)告知各方責(zé)任主體應(yīng)遵循的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則及其違法違規(guī)行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，引導(dǎo)各方主體規(guī)范自律；“約談”，即：對監(jiān)督檢查中行為不規(guī)范的責(zé)任人員采取約談、警告、要求調(diào)離現(xiàn)場崗位等措施，對嚴(yán)重違反法律、法規(guī)、規(guī)范的單位和個(gè)人行政處罰。這兩種制度的建立可進(jìn)一步促進(jìn)建設(shè)各方主體質(zhì)量行為的規(guī)范。要建立完善水利特色的監(jiān)督檔案版本。要根據(jù)水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作內(nèi)容的重點(diǎn)，建立富有水利特色的監(jiān)督檔案文本，并在實(shí)施過程中不斷完善。

（2）質(zhì)量監(jiān)督必須由單純施工階段監(jiān)督、微觀監(jiān)督向綜合性宏觀監(jiān)督轉(zhuǎn)變。在重視質(zhì)量實(shí)體監(jiān)督的同時(shí)重視質(zhì)量行為監(jiān)督。要通過“制定水利工程質(zhì)量監(jiān)督分類分級(jí)實(shí)施辦法，制定不同類別質(zhì)量監(jiān)督要點(diǎn)”，來規(guī)范質(zhì)量監(jiān)督工作；要通過“開展質(zhì)量通病防治研究工作和重大分部工程專項(xiàng)質(zhì)量方案管理工作”，來科學(xué)化推進(jìn)質(zhì)量監(jiān)督工作。要通過“引進(jìn)新技術(shù)新材料新工藝，研究其設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收和檢測標(biāo)準(zhǔn)”，來保證質(zhì)量監(jiān)督工作的生命力。

（3）對水利工程建設(shè)質(zhì)量開展普查工作，總結(jié)建設(shè)過程中存在的質(zhì)量問題。質(zhì)監(jiān)部門可定期或不定期采用飛檢方式，綜合“專家咨詢、儀器檢測”等手段，針對性地對質(zhì)量行為和工程實(shí)體進(jìn)行評定，有效打擊質(zhì)量上的違法違規(guī)行為。

（4）逐步構(gòu)建信用評價(jià)體系，弱化資質(zhì)管理，強(qiáng)化信用管理，提升公共事務(wù)管理能力。要按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法規(guī)，進(jìn)一步明確各參建單位的責(zé)任，如：推行竣工驗(yàn)收備案制，健全施工圖審查制度等，在此前提下，要綜合參建單位的質(zhì)量行為、安全行為和市場行為，科學(xué)設(shè)置評價(jià)方法，界定各市場主體的信用等級(jí)，真正改進(jìn)工作方式，真正轉(zhuǎn)變工作職能，逐步建立有序的質(zhì)量監(jiān)督體系和信用評價(jià)體系。

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