擴權強縣研究評估:2004～2013年

閆 建

(重慶行政學院公共管理學教研部,重慶 400041)

縣域治則天下安,縣域強則國家富。近年來,浙江、四川、吉林、湖北、安徽等多個省份對經(jīng)濟實力較強的縣放權,在收獲了強縣經(jīng)濟社會的大發(fā)展之后,擴權已不再僅限于強縣,“強縣擴權”正向“擴權強縣”、“省管縣”穩(wěn)步推進。京津滬渝四個直轄市和海南省雖本是按省、市直管縣的行政管理層級設置,但也同樣非常重視擴權強區(qū)強縣,以此來激發(fā)區(qū)縣的動力、活力和創(chuàng)造力。

文獻檢索顯示,2004年以來,擴權強縣研究領域產(chǎn)生了數(shù)量較為可觀的成果,但目前尚無對該研究領域的綜合性評估。適時的評估有利于今后研究質量的改善和實踐的推動,基于此,本文設計了七項指標對CNKI數(shù)據(jù)庫中的擴權強縣研究論文作了評估。

一、對擴權強縣十年研究成果的分析評估

(一)樣本來源

本次評估以中國知網(wǎng)(CNKI)中的“中國學術文獻網(wǎng)絡出版總庫”載入的2004-2013年間的文獻作為樣本來源。由于“主題”包含篇名、關鍵詞、中文摘要,以“主題”作為檢索項,可以最大程度地檢索出滿足檢索條件的相關文獻。因此,本次檢索以“主題=擴權強縣”作為檢索條件,共檢索到770條結果。除去會議論文、報紙、年鑒數(shù)據(jù)庫中的檢索結果,共得到343條結果,其中,期刊論文290篇,博士學位論文5篇,碩士學位論文48篇。限于研究篇幅,本文只分析期刊論文。再剔除涉密文章和一稿多發(fā)文章,最終得到214篇期刊論文,作為本次評估的樣本。

(二)評估指標

人文社會科學是以人自身及人類社會作為研究對象,具有不同于自然科學的研究特點與發(fā)展規(guī)律,其研究成果評價涉及到價值判斷與時間判斷問題,較為復雜,是一個世界性難題,目前還無法找到一個面面俱到的萬全之策[1]。國外學者 Stallings(1988)[2]、Houston(1990)[3]等對論文的評估指標有作者所在機構、作者學術地位、研究方法、研究類型、主題聚焦、研究資助方式、統(tǒng)計方法層次等。中國人民大學人文社會科學學術成果評價研究中心開發(fā)的人文社會科學論文質量評估指標體系包括有學術創(chuàng)新程度、論證完備程度、社會價值、難易程度、課題立項、發(fā)表載體、Web下載頻次、被他引頻次、被轉載次數(shù)等。這一評估指標體系被運用于中國人民大學書報資料中心編輯出版“復印報刊資料”時的篩選。

結合國內(nèi)外關于學術論文評估的相關指標,本文設計了以下七項指標。

指標1:發(fā)表時間。設計這一指標是基于試圖尋找論文發(fā)表的時間與這一領域的實務進展階段兩者之間的關聯(lián)度。

指標2:作者來源。即作者(或第一作者)貢獻該文獻時所屬的工作或學習單位,這一指標可以反映出哪些部門在關注這一研究領域。本文將作者來源劃分為五個方面:黨政機關、高等院校、黨校行政院校、社科院、無標明。

指標3:學術身份。其反映的是這一領域里研究者的學術層次、學術地位。本文將學術身份劃分為六個層次:正高級(教授、研究員等)、副高級(副教授、副研究員等)、中級(講師、助理研究員等)、初級(助教等)、碩博士生、無標明或無學術身份。

指標4:發(fā)表載體。以刊物群論文,即以論文所發(fā)刊物所屬期刊級別來判定論文的內(nèi)在質量,是目前是目前大多數(shù)學術機構通常采用的評價方法[4]。目前國內(nèi)關于核心期刊的認定主要有CSSCI來源期刊、中國人文社會科學核心期刊、全國中文核心期刊、RCCSE權威、核心期刊等。本文將學界普遍認可的CSSCI來源期刊作為核心期刊,其他期刊均歸為一般期刊。

指標5:研究資助。研究資助對當前各學科領域都非常重要,探討研究資助對科研成果的影響十分有意義。本文將研究資助劃分為以下三個層次,即國家級基金(國家社會科學基金、國家自然科學基金、國家軟科學基金)、省部級基金(國務院各部門、省級政府資助)、省部級以下或無基金支持。

指標6:研究方法。研究方法主要有規(guī)范研究(normative study)和經(jīng)驗研究(empirical study)兩大類。規(guī)范研究偏重于抽象的價值判斷和邏輯推理,經(jīng)驗研究則強調(diào)可觀察到的事實根據(jù)和實證材料。

指標7:文獻計量。文獻計量也是目前國際上已被廣泛接受的一種對論文質量進行后期評估的方式,這一指標可以用來判斷論文產(chǎn)生社會影響的大小。具體包括,Web下載頻次、被他引頻次、被轉載次數(shù)。由于從CNKI中無法查詢到被轉載情況,因此,本文僅分析Web下載頻次和被他引頻次情況。

七項指標綜合起來即是:在什么時間(指標1),誰(指標2、3),在什么刊物上(指標4),發(fā)表了受什么部門資助的(指標5),用什么方法(指標6),就擴權強縣這一主題進行研究的文獻,這些文獻發(fā)表后的影響(指標7)如何。

(三)樣本分析

1.發(fā)表時間分析

對論文發(fā)表時間分布的統(tǒng)計,有利于這一領域研究進度概念的形成。

圖1 十年來擴權強縣論文發(fā)表時間圖

從圖1的描述可以發(fā)現(xiàn),十年來,在擴權強縣研究領域產(chǎn)生的學術論文呈現(xiàn)出較快的增長趨勢,到2009年達到了頂峰,在這一年度發(fā)表的論文數(shù)量(66篇)占全部文獻的31%。這一趨勢的出現(xiàn),除了學術研究的理論自覺之外,還有一個至關重要的因素——擴權強縣的研究伴隨著中央的重大決策部署而展開。2005年3月,溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上強調(diào)推進縣鄉(xiāng)財政管理方式的改革,具備條件的地方可以開展“省管縣”和“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的改革試點工作[5]。黨的十六屆五中全會、《十一五規(guī)劃》、《中共中央 國務院關于地方政府機構改革的意見》中,都提出“有條件的省進行省直管縣試點”。特別是在2009年中央“一號文件”中明確提出,推進省直接管理縣(市)財政體制改革,將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍,穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點。擴權強縣不再僅限于實踐部門的執(zhí)行,也越來越成為學界研究的一個熱點。

2.作者來源

十年來,究竟是哪些研究者在這一領域耕耘呢?對作者來源的統(tǒng)計分析可以解答這個問題。

圖2 十年來擴權強縣論文作者來源單位圖

從圖2可以看出,除了41篇文獻沒有標明作者的單位外,在剩下的173篇文獻中,高等院校的教師和碩博士生做出了主要的貢獻,他們是這一研究領域的主力軍,其論文數(shù)量占全部文獻的42%。其次是黨政機關實踐部門人士和黨校行政院校教師,一共產(chǎn)出了73篇文章,占所有文獻的34%。與高校教師不同,他們或在實踐前沿的第一線,或有著最能接近實踐的體制優(yōu)勢,因此,黨政機關和黨政的學校(黨校行政院校)對這一行政管理方面的話題研究成果更接近實踐,也更具指導性。最后是社科院研究人員,他們也對這一議題表現(xiàn)出了一定的關注。

3.學術身份

統(tǒng)計標明,正高級共發(fā)表文章51篇(教授46篇、研究員5篇)、副高級共發(fā)表文章19篇(副教授18篇、副研究員1篇)、中級11篇(講師10篇、助理研究員1篇)、初級2篇(助教2篇)、碩博士生10篇(博士2篇、碩士8篇)、無標明121篇。具體見圖3。

圖3 十年來擴權強縣論文作者學術身份圖

和指標2的統(tǒng)計數(shù)據(jù)相關,由于52例文獻并沒有標注出那些來自于黨政機關的作者的專業(yè)職稱,再加之原本就有41篇文章沒有標注作者單位等細致信息,導致相當一部分作者的學術身份無從辨別。在可以統(tǒng)計出學術身份的文獻中,具有正高級職稱的研究人員勇?lián)負?反映出了他們敏銳的學術眼光和深厚的學術功底。接下來依次是副高級、中級和初級職稱的研究人員。另外,一個值得關注的現(xiàn)象是,由博士生完成的論文數(shù)量最少,與助教完成的數(shù)量一樣多,只有2篇,僅占全部文獻的1%。這在一定程度上表明,青年學者似乎對這一行政管理體制改革中的重大議題并沒有產(chǎn)生多少熱情和興趣,顯然不利于該研究領域的進一步發(fā)展。

4.發(fā)表載體

以時間為序,筆者對214篇文獻的出處進行了統(tǒng)計,并統(tǒng)計了發(fā)表在CSSCI期刊上的文獻篇數(shù),具體見圖4。

圖4 十年來擴權強縣論文發(fā)表載體圖

從圖4可以看出,十年來,雖然發(fā)表在CSSCI期刊上的擴權強縣研究論文較少,總共只有29篇,僅占樣本總量的14%,但隨著年限的遞增,發(fā)表在CSSCI期刊上的論文數(shù)量占樣本總量的比例卻是在不斷增加,到2011年,這一比例高達28%,2013年這一比例也有19%。這一現(xiàn)象表明,十年來,擴權強縣研究論文的數(shù)量在逐年增加,其中,高水平的論文也隨著研究的深入緩慢增長。

5.研究資助

研究資助反映的是實踐部門對某一研究領域的關注,其可以引導和激勵研究者進行深入研究。圖5反映的是十年來這一研究所受資助的情況。

圖5 十年來擴權強縣論文受研究資助圖

十年來,擴權強縣研究領域中,獲得國家級基金資助的有16項(國家社會科學基金10項、國家自然科學基金4項、國家軟科學研究計劃2項)、省部級基金資助的有6項(國務院各部門資助2項、省級政府資助4項)、省部級以下或無基金支持的有192項?？梢钥闯?國家高層對擴權強縣這一研究的重視,基本上每年都有1.6個國家級基金資助。相反,省部級基金對這一研究領域的資助就少得可憐了,十年只有6項?；鹳Y助對研究順利開展的重要性不言而喻,財政資助是對研究肯定的最主要指示器[6]。擴權強縣研究所獲資助的不足也是導致目前呈現(xiàn)出結果不理想的一個重要原因。

6.研究方法

綜覽214篇文獻,其中,屬于規(guī)范研究的有134篇,屬于經(jīng)驗研究的有80篇,具體見圖6。

圖6 十年來擴權強縣論文研究方法圖

可以看出,十年來,經(jīng)驗研究只占樣本總量的37%,相對于擴權強縣較強的實踐性而言,經(jīng)驗研究顯得不足。與規(guī)范研究關注“應當是什么”(what should be)的價值問題不同,經(jīng)驗研究所注重的是“實際是什么”(what is)的事實問題[7],這一點對于發(fā)現(xiàn)擴權強縣實踐中究竟有哪些問題,是什么原因導致了這些問題的產(chǎn)生,又將在實踐中如何給予改善十分重要,只有更多的經(jīng)驗研究才可能提出操作性較強的對策,進而推動這一實踐的發(fā)展。

7.文獻計量

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,214個樣本的文獻計量差異較大。十年間,全部樣本中,Web下載頻次超過100次(平均每年僅10次)的只有112篇,最高的為2 560次,而最低的不足10次(平均每年不到1次)。十年間,全部樣本中,被他引頻次超過10次的只有23篇,其中,最高的有99次,而大多數(shù)文獻被他引頻次過低,最低的僅為0次。文獻計量的不理想表明了在擴權強縣這一研究領域中,高水平、高質量的文獻十分匱乏,同時也預示著深化這一領域的研究有著極大的空間。

(四)評估結論

通過對上述七大指標的描述性分析,我們可以對十年來擴權強縣研究領域的基本情況做出如下總結。擴權強縣的偉大實踐吸引了來自多個部門的研究者,他們通過規(guī)范研究和經(jīng)驗研究,在過去的十年間就擴權強縣主題發(fā)表了一系列文獻,其研究內(nèi)容涵蓋了擴權強縣的內(nèi)涵界定、研究價值、現(xiàn)狀分析、原因探究和提升路徑等方面。這些研究成果既在一定程度上指導了擴權強縣的實踐,也對進一步深入研究提供了重要的參考價值。同時,通過評估,我們也看到一些不足。

1.研究成果的數(shù)量較少,層次較低

十年來,在擴權強縣研究領域中公開發(fā)表的學術論文數(shù)量較少,更多的是報紙的宣傳報道或政府年鑒的忠實記錄。而由于政府封閉運轉產(chǎn)生的神秘化面紗、缺少資助帶來的經(jīng)費拮據(jù),加之調(diào)查研究的困難和研究者自身的為難情緒等原因,大多數(shù)研究者習慣和傾向于坐在書齋里做學問,深入社會、深入實際去做深入細致的調(diào)查研究工作偏少,愿意傾聽和能夠傾聽到實際工作部門同志的意見更少,文獻的質量注定了發(fā)表在較高質量期刊上的論文數(shù)量很少。

2.研究成果中重復較多,創(chuàng)新較少

筆者在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和整理的過程中發(fā)現(xiàn),如果想要了解擴權強縣的現(xiàn)狀和問題,只要閱讀其中三、四篇論文即可,因為相當比例的論文是該內(nèi)容在不同程度上的重復。大量的研究遵循問題式理論研究方法,“問題——原因——對策”三段論式的研究層出不窮,而無論是在問題的呈現(xiàn),還是在原因的剖析、抑或是對策和建議方面,隨著文獻的閱讀,總有“似曾相識”的感覺。研究成果中的重復較多,創(chuàng)新較少,大量研究成果看似指向實踐,卻又難以摘掉“宏大敘事”的標簽。

3.經(jīng)驗研究方法較少用,影響較小

經(jīng)驗研究方法在其生命力上特別要求取得大量可靠的第一手資料,并進行科學的分析。只有依靠對多方面廣泛的經(jīng)驗材料的研究,才能在反復的經(jīng)驗驗證中得出具有普適性的理論[8]。但遺憾的是,擴權強縣研究成果呈現(xiàn)出的是以規(guī)范研究、定性研究為主,經(jīng)驗研究,特別是定量分析嚴重缺乏。研究方法上的“結構性失衡”造成了研究成果的Web下載頻次、被他引頻次、被轉載次數(shù)較少,產(chǎn)生的學術影響較小,也很難談對經(jīng)濟社會發(fā)展能夠產(chǎn)生大影響。

二、對進一步研究的展望

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項,一律下放地方和基層管理”[9]為擴權強縣的深入推進指明了前進的方向。筆者認為,下一步推進擴權強縣的深入研究可以著重考慮以下六個方面。

(一)加強對擴權強縣核心概念的研究

從文獻梳理情況來看,絕大多數(shù)的研究者竟然沒有對擴權強縣這一核心概念的內(nèi)涵和外延作出明確界定,這導致了一些學者在其成果表述中將擴權強縣、強縣擴權、省直管縣和簡政放權等同,甚至混淆。這一情況在擴權強縣和強縣擴權兩者之間尤為凸顯,相當比例的學術文章并沒有清晰地對兩者進行辨別。學界普遍認可的“強縣擴權是一種存在內(nèi)在動力的擴權行為,擴權強縣則是一種自上而下的,相對缺乏基層與民間內(nèi)在動力的分權行為”[10]不足以準確闡釋擴權強縣與強縣擴權的差異,也并非所有的擴權強縣都由強縣擴權發(fā)展而來,四川就是一個例證。現(xiàn)階段,并不是所有的縣都適合推行省直管縣[11],即使是在“有條件的省份”,擴權強縣也并非是實現(xiàn)省直管縣的必經(jīng)路徑,因為只有認識到了這一點,才能合理解釋早已實現(xiàn)了省直管縣的四個直轄市和海南省為什么還要推行擴權強區(qū)強縣改革。簡政放權要求政府把權力向市場放、向社會放,中央把權力向地方放,其比上一級政府(省級或市級)向縣級政府放權,刺激縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的外延更為寬泛。由此看來,擴權強縣雖已歷經(jīng)十年研究,但其核心概念的內(nèi)涵和外延研究仍需加強。

(二)加強擴權強縣的經(jīng)驗、個案研究

任何科學理論都需要科學的研究方法來支撐。規(guī)范研究和經(jīng)驗研究兩種研究方法對于擴權強縣研究來說同等重要,很難說孰優(yōu)孰劣,最為理想的狀態(tài)是兩者的有機結合。面對擴權強縣領域中經(jīng)驗研究嚴重匱乏的局面,在今后的研究中,加強經(jīng)驗研究、個案研究十分有必要。這種采取各種方法搜集第一手資料,結合不同的省情、市情、縣情,根據(jù)不同的資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口、地理、交通通信及管理水平等,分析變量之間的因果關聯(lián),對于解釋中國語境下擴權強縣的實踐可能更為重要。也就是說,研究者應“能夠立足于中國現(xiàn)實,深入下去,腳踏實地做大量艱苦的調(diào)查研究工作,要做認真的社會抽樣調(diào)查,要定性分析,更要定量分析。要熟悉中國國情,再研究問題,才能弄清問題的癥結所在”[12]。

(三)加強對不同層級政府職能的研究

轉變政府職能是我國在1988年第二次機構改革中就提出的目標,后來歷次行政體制改革都把轉變政府職能放在重要位置。即使如此,政府在公共治理中管得過多的問題仍然比較突出。[13]黨的十八屆三中全會提出,政府職能主要包括發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施,對市場活動的監(jiān)管、各類公共服務的提供。但具體到某一層級政府究竟應該管什么仍然值得探究。擴權強縣研究不僅涉及到省級政府、地市級政府、區(qū)縣級政府的職能界定,也涉及到國務院政府的職能界定,不僅涉及到縱向層級政府職能的調(diào)整,還涉及到橫向部門間職能的協(xié)調(diào)[14]。加強政府職能的研究是一個永恒的課題,如何科學界定各級政府、各個部門的功能定位與職能配置,充分激發(fā)各級政府發(fā)展的積極性需要不斷研究,只有將這個問題搞清楚了,權力的下放才能徹底和同步,權力的承接和監(jiān)督才得以可能。

(四)加強對服務型縣級政府的研究

從行政管理體制改革的總趨勢來看,越往下一級政府,尤其是區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,其公共服務和社會管理的職能越是需要強化。適應這種趨勢,在擴權強縣中如何加強縣級政府的公共服務和社會管理職能,打造服務型縣級政府十分關鍵?？h域治理如若延續(xù)管控式治理模式必將制約縣域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[15],擴權縣政府應該是一個以人為本、法治、高效、多元主體參與的公共服務型縣級政府[16]。那么,擴權縣如何把握擴權這一機遇,始終將縣域內(nèi)人民的根本利益放在第一位,不斷提高自身治理能力;如何以法律、法規(guī)為依據(jù),合法、合理、穩(wěn)步用權;如何致力于高效率地為民眾提供各類公共產(chǎn)品和公共服務;又如何接受來自上級政府、司法部門以及來自政府外部人民群眾、民間組織的監(jiān)督,避免權力的不用和濫用,這些都是服務型縣級政府實現(xiàn)中要認真加以研究和解決的問題。

(五)加強對發(fā)達國家經(jīng)驗的研究

發(fā)達國家的行政層級較少,沒有擴權強縣之說,但這并不意味著在此方面可以不放眼全球。制度經(jīng)濟學提出的“職能下屬化”(the principle subsidiary)強調(diào),公共事務應下放給層級盡可能低的政府去管理,能夠由基層政府管理的公共事務就不由地方政府管理,能由縣級政府管理的事務就不由省級政府管理[17]。這與十八屆三中全會提出的關于權力下放地方與基層的指向一致。因此,我們不能因為發(fā)達國家無需研究擴權強縣問題就不去研究其縣級政府職能界定及相關管理經(jīng)驗。實際上,發(fā)達國家都非常重視地方政府的治理方式,采取的有關舉措也與我國擴權強縣改革有著異曲同工之處。因此,加強對發(fā)達國家經(jīng)驗的研究以改善當前寥寥無幾的研究現(xiàn)狀,是今后不容再忽視的。如發(fā)達國家縣級政府的數(shù)量一般是由中央政府直接控制的原因及實現(xiàn)方式;其縣級政府在經(jīng)濟發(fā)展、公共事務方面的職能有哪些,這些職能界定的原因及運行如何;在公共事務的管理上是如何貫徹政府和社會合理分擔的原則;在財政收支上又如何保證中央、州和縣三級政府之間實行比例合理的分稅制,等等,都值得國內(nèi)學者深入研究。

(六)加強對強鎮(zhèn)擴權的超前研究

按照“職能下屬化”的發(fā)展趨勢和我國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府的職責劃分,擴權強鎮(zhèn)工作終將提上議事日程,其是擴權強縣的“權力配置改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的延伸”[18]。因此,超前對擴權強鎮(zhèn)的研究很有必要。同擴權強縣最初由強縣擴權發(fā)展而來類似,擴權強鎮(zhèn)也可先從強鎮(zhèn)擴權開始。在一定意義上,對強鎮(zhèn)擴權的研究要比強縣擴權、擴權強縣的研究都要困難,這是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門少、人員少,縣里的部門到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有的就沒有了專設的對接部門和專職的工作人員。強鎮(zhèn)擴權的研究要探究擴權將會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政管理體制產(chǎn)生哪些變革,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)哪些經(jīng)濟社會發(fā)展自主權,怎樣通過擴權來加快鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)展和推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。此外,強鎮(zhèn)擴權還要研究如何避免這一工作的推行可能造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構擴張、人員增加和責任無限大等問題,以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)便民服務中心和村(社區(qū))便民服務站的功能定位與職能研究問題。

除上述幾個方面之外,對擴權縣如何實施有效的監(jiān)控、科學的考評,以及績效的評估都是今后研究中可產(chǎn)生較大影響成果的領域。

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