我國住房公積金制度存在的問題及完善措施

張潤生

住房公積金制度，是我國住房制度改革的重要內(nèi)容。什么是住房公積金？住房公積金，是指國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體（以下統(tǒng)稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲金。住房公積金制度的建立、規(guī)范、發(fā)展，始終圍繞和服務(wù)于我國城鎮(zhèn)住房制度改革發(fā)展大局，成為我國住房制度的重要組成部分。

“住有所居”即住房問題，是民生問題的重要領(lǐng)域，住房保障是現(xiàn)代世界各國面臨的共同社會問題，居住權(quán)被國際社會普遍視為公民最基本的權(quán)利之一。住房問題的解決是住房公積金管理事業(yè)的主要目標(biāo)，需要我們堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)住房公積金事業(yè)，關(guān)注民生，全力推進實現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，更是我們?nèi)媛鋵嵖茖W(xué)發(fā)展觀的最終體現(xiàn)。

一、基本情況

改革開放后，1991年在上海市率先試行住房公積金制度，隨著我國房改的深入和房地產(chǎn)市場的不斷完善，1994年國務(wù)院將住房公積金制度作為房改房基本內(nèi)容全面推行，1999年國務(wù)院發(fā)布《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》），住房公積金制度步入法制化階段，2002年，國務(wù)院修訂《條例》，印發(fā)《關(guān)于進一步加強住房公積金管理的通知》，住房公積金管理進一步規(guī)范，業(yè)務(wù)加快發(fā)展。2002年以來，各地住房公積金管理中心在《條例》精神正確指引下，始終執(zhí)行“嚴(yán)格紀(jì)律、嚴(yán)格監(jiān)督、規(guī)范運作、強化服務(wù)、防范風(fēng)險”的工作方針，嚴(yán)格遵循“管委會決策、中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督”的工作原則，牢固樹立“歸集是基礎(chǔ)、貸款是重點、核算是關(guān)鍵、制度是保障”的經(jīng)營理念，不斷加強住房公積金管理工作，促進了住房公積金事業(yè)健康發(fā)展，取得了一些成績。住房公積金覆蓋面不斷擴大，逐步將城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)者、進城務(wù)工人員納入繳存范圍，住房公積金繳存人員數(shù)量穩(wěn)步上升。截止到2011年底，全國住房公積金實際繳存職工9650.8萬人，繳存總額4.06萬億元，繳存余額2.19萬億元，分別是2002年底的9.7倍和7.4倍，住房公積金歸集工作取得顯著成效。隨著住房公積金提取不斷增加，支出住房消費作用日益突出。按照2005年《指導(dǎo)意見》精神，允許低保、失業(yè)和家庭嚴(yán)重困難的職工提取住房公積金用于住房消費，允許因重大疾病造成家庭困難的職工提取住房公積金。截止到2011年底，職工累計提取住房公積金1.87萬億元，提取金額的80%用于住房消費，其中2011年提取住房公積金3029億元，為2002年的10倍。

資金運用渠道拓寬，提高職工住房消費能力。近年來，由于部分城市商品房價格高企、保障性住房供應(yīng)不足等原因，中低收入職工住房問題日益突出。住房公積金通過低息貸款的形式促進了住房消費和住房建設(shè)，對支持中低收入職工解決住房問題發(fā)揮了重要作用。截止到2011年年底，全國累計向1499萬戶家庭發(fā)放了個人住房貸款2.24萬億元，貸款余額1.3萬億元，目前住房公積金對商業(yè)貸款的優(yōu)惠幅度高達2.1個百分點，每年為職工節(jié)約利息支出270億余元。同時，全國平均個貸率達到59.4%，比2002年年底提高近20個百分點，使用效率持續(xù)提高。

我國的住房公積金制度發(fā)端于上世紀(jì)90年代初期，它對推進住房市場化配置、培育住房金融、提升居民住房支付能力等發(fā)揮了十分積極的推動作用。但同時，隨著住房體制和經(jīng)濟改革的全面深入發(fā)展，圍繞《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）所形成的整個住房公積金制度，也不斷暴露出種種問題和弊端，需要進行改進和完善。

二、住房公積金制度存在的缺陷

（一）住房公積金制度不完善，政策定位不明確

1、現(xiàn)行住房公積金政策，使收益較高的家庭受益，大部分非正規(guī)企業(yè)或事業(yè)的中低收入者無法參加住房公積金制度和使用貸款，政策定位模糊

2、我國住房立法層次比較低，配套法則不完備

《住房公積金管理條例》至今也沒有相應(yīng)的實施細則及規(guī)范的管理制度，造成住房管理法律層次低。公積金管理中心在執(zhí)行過程中只能按照商業(yè)銀行相應(yīng)的法律去參照執(zhí)行，而對于個人住房貸款這種個人業(yè)務(wù)沒有可以遵循的條款，住房公積金與一般的商業(yè)銀行個人業(yè)務(wù)有著本質(zhì)的區(qū)別，沒有了法則的執(zhí)行必然暴露出問題。

（二）公積金發(fā)展不平衡

1、公積金覆蓋面低

我國住房歸集面較低，受惠人數(shù)不多，一些人對住房公積金的意義、性質(zhì)、認識不足，一些職工對住房公積金的認識水平偏低，住房公積金政策還沒有深入人心。目前除了國家機關(guān)、事業(yè)單位和一些效益較好的企業(yè)外，很大一部分企業(yè)未繳存公積金，雖然一些大城市覆蓋率在90%以上，截止到2008年6月，全國住房公積金覆蓋率為62%，全國仍有一部分省市公積金覆蓋率不到50%，還有一定數(shù)量的職工尚未參加住房公積金制度。

2、成為高收入者避稅的工具

住房公積金制度規(guī)定，職工個人繳存住房公積金，不計入個人所得稅的納稅所得，職工按規(guī)定提取的住房公積金本息，免交個人所得稅。這些政策的宗旨是為建立住房公積金制度提供政策支持，提供城鎮(zhèn)居民的住房購買力。但實際運行結(jié)果卻是，一些壟斷行業(yè)和一些經(jīng)費充足的機關(guān)、事業(yè)單位和個人利用國家政策缺陷逃避國家稅收和變相提高福利水平，壟斷性企業(yè)利用這一規(guī)定采用多繳公積金的辦法大量逃避稅收。有的規(guī)定執(zhí)行了公積金繳存上限，但有的單位不按規(guī)定執(zhí)行。

3、中低收入群體難以享受的政策優(yōu)惠

不少非公有制經(jīng)營企業(yè)中低收入的職工，合法權(quán)益得不到保障；低收入職工購房能力差，繳存額低，很少享受低息貸款的優(yōu)惠政策。存在利益受損。個別單位因效益不好，單位欠繳、停繳或不按比例繳存等現(xiàn)象也較普遍。

4、繳存比例不規(guī)范

住房公積金繳存比例5%—12%和不超過當(dāng)?shù)仄骄べY的3倍，但實際執(zhí)行中有的繳存比列高達15%甚至還高。經(jīng)濟效益好的單位把公積金作為職工的一項福利待遇，但低收入者公積金少仍然買不起房。endprint

（三）公積金的內(nèi)控制度不健全，風(fēng)險防范能力不強

1、監(jiān)管缺失

銀行監(jiān)管部門對類似專門賬戶的監(jiān)管也只是賬面常規(guī)查賬，對查賬期間的資金流動起不到實質(zhì)的監(jiān)督作用。

2、資金管理及運作過程中存在風(fēng)險

住房公積金制度政策性強，涉及面廣，由于發(fā)展時間短，經(jīng)驗不足，在資金的管理和使用過程中難免出現(xiàn)問題。特別是公積金個人住房貸款主要面向中低收入者，他們大部分還款能力較弱，隨著貸款時間的加長，不確定性因素隨之增加，不可避免會出現(xiàn)貸款資金不能按期收回的風(fēng)險。歸納起來，住房公積金風(fēng)險主要有兩個方面：管理風(fēng)險，包括中心操作風(fēng)險、行政風(fēng)險、委托風(fēng)險；使用風(fēng)險，主要包括支付風(fēng)險、套現(xiàn)風(fēng)險、公積金貸款風(fēng)險。

（四）公積金管理水平不高

1、手續(xù)繁瑣，限制條件較多，住房公積金使用效率不高

從全國整體形式來看，住房公積金使用率偏低，特別是中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后，住房公積金貸款業(yè)務(wù)較少，歸集上來的資金帶不出去，資金大量沉淀在銀行的問題非常突出。我國住房公積金使用率一直就較低，徘徊在50%—60%之間，有數(shù)千億元常年處于“睡眠”狀態(tài)。

2、住房公積金增值渠道有限

住房公積金增值收益主要來源于銀行付給的公積金存款利息收入、發(fā)放個人住房貸款的利息收入和國家債券利息收入等，住房公積金增值渠道的局限性已成為影響住房公積金增值收益提升的嚴(yán)峻問題。

3、住房公積金使用不靈活

住房公積金貸款必須是本人買房才可以申請住房公積金貸款，首次買房和第二次買房對公積金的使用有嚴(yán)格的規(guī)定，缺乏靈活性。

三、解決問題的對策建議

針對我國住房公積金在制度建設(shè)、資金管理和使用方面存在的缺陷和問題，應(yīng)進一步完善住房公積金方面的制度，加強管理，在保證資金安全的前提下，提高資金的使用率。

（一）完善住房公積金制度，明確政策定位，保障工作權(quán)威

一是盡快出臺《住房公積金法》，提高住房公積金制度的法律地位。二是對《條例》進行修改和完善，使《條例》所規(guī)定的原則性更具強制性、操作性、實用性。三是出臺貫徹落實《條例》的政策措施。如關(guān)于違反《條例》擠占挪用住房公積金的處罰辦法，對違反《條例》不為職工繳存住房公積金或不為職工辦理住房公積金業(yè)務(wù)管理的行為規(guī)范，對違反《條例》規(guī)定隨意提高或降低住房公積金繳存比例的處罰辦法。四是對于單位不辦理住房公積金繳存登記或資金賬戶設(shè)立手續(xù)的，住房公積金管理中心可以責(zé)令單位限期辦理，逾期不辦理的，住房公積金管理中心可以處1萬元以上5萬元以下的罰款。

（二）促進住房公積金發(fā)展的廣泛性

發(fā)展形勢總的情況很好，但是住房公積金制度的覆蓋面積低，仍然是目前面臨的重要問題之一。

1、加強住房公積金的歸集、使用和管理

住房公積金管理委員會負起責(zé)任，切實履行職責(zé)，按照《條例》要求，規(guī)范繳存基數(shù)，杜絕自行擴大繳存基數(shù)、超比例繳存公積金問題，避免公積金中心成為繳存單位發(fā)放薪金補貼及避稅的渠道，加大執(zhí)法力度，做到應(yīng)繳盡繳。住房公積金管理中心應(yīng)加強資金管理，在國家規(guī)定的商業(yè)銀行內(nèi)設(shè)立公積金繳存、貸款及增值收益賬戶，確保資金的保值、增值和安全完整。

2、擴大住房公積金覆蓋范圍

住房公積金應(yīng)有針對性地采取措施，突出重點，全面推進歸集和擴大應(yīng)用面工作，并體現(xiàn)公平、互助原則，堅決清理、糾正不符合國家規(guī)定的繳存政策，制止壟斷部門高收入群體的公積金福利化傾向。逐步取消現(xiàn)行繳存政策中對戶籍身份的限制，無論是城鎮(zhèn)何種就業(yè)形式的就業(yè)群體，均應(yīng)納入繳存范圍。

3、提高貸款限額，放寬貸款條件，降低貸款利率

一是提高貸款限額，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展、人民生活水平提高和房地產(chǎn)市場變化，及時調(diào)整貸款限額。二是放寬貸款條件，參照商業(yè)銀行的貸款發(fā)放條件，適當(dāng)降低個人購房首期付款金額。三是降低貸款利率。適當(dāng)拉大與商業(yè)貸款利率差額，減少中低收入家庭購房支付負擔(dān)，或?qū)嵭胁顒e利率，對于購買自住、小戶型低收入家庭，應(yīng)提供更加優(yōu)惠的貸款利率，確實起到政策性住房金融的作用。

（三）強化監(jiān)管機制，建立有效的風(fēng)險防范體系

1、嚴(yán)格貸款條件，適量發(fā)行住房公積金抵押貸款債券，建立住房公積金還貸處理平臺，并實行固定利率的階段性利率調(diào)整政策

2、建立嚴(yán)格的內(nèi)審管理制度和內(nèi)控制度

內(nèi)控制度的主要目標(biāo)是有效控制和化解風(fēng)險，確保各項業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

3、完善權(quán)力使用制約機制和強化稽核監(jiān)管機制

第一，完善內(nèi)部部門和領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)制度，明確崗位職責(zé)及其考核辦法。第二，完善集體議事制度。集體討論決定，增強決策民主性和科學(xué)性。第三，完善主任年審制度和離任審計制度。第四，要進一步完善領(lǐng)導(dǎo)任職年限、干部交流、重要部門領(lǐng)導(dǎo)定期輪換等內(nèi)部管理制度。第五，不斷改進稽核方法，爭取把問題消滅在萌芽狀態(tài)。

（四）住房公積金制度應(yīng)向中低收入家庭傾斜

消除現(xiàn)實障礙，把農(nóng)民工等弱勢群體真正納入住房公積金制度的范疇。實行差別繳存，對低收入家庭，可以降低職工個人繳存比例。對于生活低于基本生活標(biāo)準(zhǔn)的，可以免交個人部分，由政府補貼，使他們可以適當(dāng)增加可支配收入，保障合理的生活水平。對中低收入職工購房貸款，可對繳存年限、收入水平，房屋面積等進行綜合評價，實行差別利率，對繳存時間長、收入低、首次購房面積小的可實行政府貼息。同時提高對中低收入貸款的額度，而對高收入者則實行限額貸款。另外，放寬中低收入人群的支取范圍，可用于支付物業(yè)費等基本住房消費，使他們更多地享用這項互助式住房政策給他們帶來的優(yōu)惠。

（五）提高服務(wù)質(zhì)量，擴大公積金用途，提高公積金利用率和合法性

根據(jù)低收入群體的現(xiàn)實需求，允許提取住房公積金用于房屋租賃、大單看病、教育支出及其他方面。這樣擴大了公積金的社保功能，也提高了使用率。

住房公積金的性質(zhì)是互助性和保障性資金，其所有權(quán)歸繳納住房公積金的個人所有。其增值收益應(yīng)歸帶來增值收益的公積金所有者所有，應(yīng)在扣除計提住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和各項管理費用等有關(guān)項目后，按照繳納額度，分配給繳納住房公積金的職工，而不應(yīng)該全額上繳財政。

政府大力提倡廉租房建設(shè)，是為解決城市低收入群體住房困難。用強制繳納所派生出來的增值收益來發(fā)展廉租房建設(shè)，實質(zhì)上是在用高收入群體所出的錢，來解決低收入群體住房困難，這樣有失公平，在法律上缺乏依據(jù)，因此住房公積金收益上交財政和用于廉租房建設(shè)都不妥。住房公積金改革的步伐緩慢，與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)，有關(guān)方面應(yīng)增強改革決心，加大改革力度，以便公積金早日惠及更多人。

（作者單位：新華社計劃財務(wù)管理局）endprint