解開電解鋁過剩的“死結(jié)”

楊燕青　柴作華｜文

我國電解鋁產(chǎn)能過剩問題十分嚴(yán)重，已經(jīng)得到國家有關(guān)部門的高度重視，并出臺了一系列指導(dǎo)性政策。但過剩問題不是一時(shí)形成的，其中由于各種利益交錯(cuò)和驅(qū)動(dòng)形成了死結(jié)，解決起來難點(diǎn)諸多。

化解產(chǎn)能過剩問題已成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的重要內(nèi)容，中央明確提出了“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”的總思路，國務(wù)院出臺了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，但在具體執(zhí)行落實(shí)過程中，仍存在諸多難點(diǎn)。

產(chǎn)能現(xiàn)狀及過剩原因

截至2013年年底，我國電解鋁產(chǎn)能達(dá)到3210萬噸，產(chǎn)量2490萬噸，在建產(chǎn)能仍有300多萬噸，總量約占全球產(chǎn)能的50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“十二五”規(guī)劃的2400萬噸目標(biāo)。目前實(shí)際產(chǎn)能利用率僅有77%。造成電解鋁產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的原因主要有：

（1）受電解鋁技術(shù)成熟、行業(yè)門檻低、建設(shè)周期短，加之前些年市場價(jià)格高、投資見效快等行業(yè)特征影響，一些企業(yè)不經(jīng)國家審批，違規(guī)建設(shè)、大干快上，是造成產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的主因。

（2）受以GDP增長為主的政績考核體制和財(cái)政分權(quán)體制下地方經(jīng)濟(jì)利益影響，部分地方政府通過特殊政策過度刺激電解鋁大體量投資，助推了電解鋁產(chǎn)能過快增長。

（3）受我國電力體制，特別是電網(wǎng)的強(qiáng)勢壟斷經(jīng)營影響，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)與網(wǎng)售電價(jià)價(jià)差過大，在資本逐利驅(qū)動(dòng)下，發(fā)電企業(yè)和煤炭企業(yè)紛紛介入鋁行業(yè)，通過煤電鋁一體化發(fā)展，賺取電價(jià)差利潤，加劇了電解鋁產(chǎn)能過剩。近年來，我國電價(jià)連續(xù)上漲，電力成本占鋁冶煉總成本近50%，電價(jià)成為電解鋁企業(yè)競爭力的決定性因素，而企業(yè)的科技創(chuàng)新、管理提升等貢獻(xiàn)作用顯得微乎其微。

（4）調(diào)控措施不到位，查處力度不夠，只能調(diào)控守法合規(guī)企業(yè)，對違法違規(guī)項(xiàng)目缺乏有效的治理手段。最終結(jié)果是，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序的行業(yè)骨干企業(yè)失去公平競爭環(huán)境，違法違規(guī)產(chǎn)能卻在急劇增長，具備了行業(yè)競爭優(yōu)勢。

（5）電解鋁企業(yè)對專有技術(shù)保護(hù)不到位，政府相關(guān)法律法規(guī)制度不健全，打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)力度不夠，電解鋁專有技術(shù)被零代價(jià)無限制地轉(zhuǎn)移擴(kuò)散。

電解鋁產(chǎn)能嚴(yán)重過剩加劇了電解鋁行業(yè)的惡性競爭，導(dǎo)致全行業(yè)負(fù)利運(yùn)行。

化解過剩產(chǎn)能中的難點(diǎn)

按照十八屆三中全會確定的改革方向，化解產(chǎn)能過剩需要更多地采取市場化手段，這就意味著失去競爭力的企業(yè)和產(chǎn)能將被市場淘汰。但是，現(xiàn)實(shí)的情況是，嚴(yán)格執(zhí)行國家調(diào)控政策的合規(guī)產(chǎn)能，絕大部分都是建廠歷史久，技術(shù)設(shè)備落后，人員包袱重的老國有企業(yè)，由于改造升級滯后，受到大量違規(guī)新建產(chǎn)能的嚴(yán)重沖擊，面臨淘汰和破產(chǎn)的境地。

目前，電解鋁產(chǎn)能退出的難點(diǎn)，主要集中在：一方面，電解鋁產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，特別是對電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)、裝備制造業(yè)等上下游產(chǎn)業(yè)影響巨大，許多地方都圍繞電解鋁形成了緊密的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體和利益共享機(jī)制，一旦電解鋁關(guān)停，對地方經(jīng)濟(jì)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都將產(chǎn)生下行壓力。另一方面，現(xiàn)有合規(guī)電解鋁產(chǎn)能中老國有企業(yè)仍占較大比重，人員多、包袱重，企業(yè)退出后存在著資產(chǎn)處置和人員安置等自身難以解決的現(xiàn)實(shí)困難，一旦處置不當(dāng)，將影響到社會穩(wěn)定。

針對化解電解鋁過剩產(chǎn)能存在的問題和難點(diǎn)，在貫徹落實(shí)中央提出的“四個(gè)一批”過程中，要更好地發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以問題為導(dǎo)向，妥善處理好穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生的關(guān)系，解決好合規(guī)老國有企業(yè)資產(chǎn)怎么處置、人員怎么安置等問題，進(jìn)行系統(tǒng)考慮，做好頂層設(shè)計(jì)，出臺特殊政策，使我國電解鋁產(chǎn)能過剩問題得到有序化解。

化解過剩產(chǎn)能的政策建議

近年來，化解過剩產(chǎn)能的思路和政策措施已經(jīng)十分明確，關(guān)鍵是抓落實(shí)。當(dāng)前的重點(diǎn)是把住進(jìn)口，整合提升，疏通出口。

1.嚴(yán)格執(zhí)法，把住入口關(guān)

全面清理違規(guī)在（擬）建項(xiàng)目。2013年電解鋁投資增長率雖然同比下降13.2%，但產(chǎn)能仍有14.5%的增長，說明仍有違規(guī)項(xiàng)目在建。對違規(guī)項(xiàng)目如何處置，仍未形成具體方案，需要確定具體的牽頭部門制訂方案并進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，督查重點(diǎn)省份未經(jīng)批準(zhǔn)違規(guī)在建、擬建產(chǎn)能。對已生產(chǎn)企業(yè)，按照國家環(huán)保、安全和強(qiáng)制性的能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別電價(jià)，加強(qiáng)對電解鋁企業(yè)環(huán)境質(zhì)量、排放情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測，對重點(diǎn)污染企業(yè)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督檢查，曝光環(huán)境違法企業(yè)名單。通過嚴(yán)格執(zhí)法，倒逼落后產(chǎn)能，堅(jiān)決關(guān)停和淘汰一批違規(guī)建設(shè)、環(huán)保設(shè)施不配套、電耗、排放不達(dá)標(biāo)的電解鋁產(chǎn)能。

嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)能置換政策，淘汰缺乏市場競爭力的產(chǎn)能，通過技術(shù)改造，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。要嚴(yán)格執(zhí)行國家投資管理規(guī)定和產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)電解鋁準(zhǔn)入管理。支持老國企通過淘汰退出置換產(chǎn)能指標(biāo)，用先進(jìn)環(huán)保和工藝裝備技術(shù)改造新建具有競爭力的產(chǎn)能。國家應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格核準(zhǔn)，允許企業(yè)內(nèi)部在不同區(qū)域調(diào)劑使用產(chǎn)能置換指標(biāo)，允許企業(yè)和地方之間實(shí)行產(chǎn)能置換指標(biāo)交易。不屬于產(chǎn)能置換的新增電解鋁項(xiàng)目，不得辦理土地供應(yīng)、能源評價(jià)、環(huán)評審批和新增授信支持等相關(guān)業(yè)務(wù)。中央與地方要堅(jiān)持疏堵結(jié)合、科學(xué)引導(dǎo)，用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問題。

（2）整合重組，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

完善和落實(shí)促進(jìn)企業(yè)兼并重組配套政策。支持龍頭企業(yè)作為整合主體，進(jìn)行兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度。國家對整合主體要進(jìn)行重點(diǎn)扶持，尤其是制定配套財(cái)稅、用電、金融貸款、人員安置等政策，鼓勵(lì)合規(guī)的龍頭企業(yè)在資源能源富集、環(huán)境承載力強(qiáng)的地區(qū)整合重組違規(guī)產(chǎn)能。

支持引導(dǎo)行業(yè)骨干企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)國有企業(yè)以資產(chǎn)作價(jià)股份轉(zhuǎn)讓等形式，引入民營資本，充分放開搞活，共同發(fā)展。鼓勵(lì)國有企業(yè)通過法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國有市營，充分發(fā)揮民營企業(yè)的市場經(jīng)營優(yōu)勢。

加快電力體制改革，實(shí)現(xiàn)市場決定電力資源配置。落實(shí)整合主體企業(yè)大用戶直購電政策。支持有條件的電解鋁企業(yè)與發(fā)電企業(yè)實(shí)行股權(quán)合作，實(shí)現(xiàn)供電自備。改革創(chuàng)新鋁電產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，啟動(dòng)電力體制改革，引入市場機(jī)制，核心是把電網(wǎng)的運(yùn)營性質(zhì)由經(jīng)營性轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘?，形成公平統(tǒng)一的電解鋁用電市場，構(gòu)建起政府監(jiān)管下的公平競爭、開放有序電力市場體系。

3.疏通出口，平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能化解

擴(kuò)大運(yùn)用。充分挖掘電解鋁下游產(chǎn)品，鼓勵(lì)鋁加工企業(yè)拓展下游需求和應(yīng)用領(lǐng)域，鋁代鋼、鋁節(jié)銅，加快研發(fā)技術(shù)向鋁材、鋁合金等價(jià)值鏈高端延伸，加大鋁材在海、陸、空運(yùn)載工具中的應(yīng)用研發(fā)，通過發(fā)展以高端鋁合金材料等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，化解電解鋁產(chǎn)業(yè)低端的競爭劣勢，形成鋁行業(yè)的競爭新優(yōu)勢。

鼓勵(lì) “走出去”。為支持技術(shù)含量高、附加值高的產(chǎn)品更多出口，應(yīng)提高鋁材出口退稅率；鑒于目前鋁土礦和煤炭已經(jīng)大量進(jìn)口，應(yīng)調(diào)整鋁錠出口關(guān)稅，對鋁錠出口采取限量、限交易主體、限交易方式的臨時(shí)性出口措施，切實(shí)發(fā)揮國內(nèi)外兩個(gè)市場、兩種資源的作用，增強(qiáng)我國鋁價(jià)的話語權(quán)。利用我國電解鋁生產(chǎn)技術(shù)的優(yōu)勢，推動(dòng)技術(shù)輸出、成套設(shè)備出口和項(xiàng)目總承包，建設(shè)海外電解鋁生產(chǎn)基地。鼓勵(lì)具有技術(shù)、管理優(yōu)勢的重點(diǎn)骨干企業(yè)向資源能源富集“走出去”轉(zhuǎn)移產(chǎn)能，對于能夠在境外獲取優(yōu)質(zhì)鋁土資源、水電、煤炭資源的項(xiàng)目，給予資本金注入、貼息貸款等；對利用“走出去”轉(zhuǎn)移搬遷現(xiàn)有合規(guī)產(chǎn)能的生產(chǎn)設(shè)備，由政府提供補(bǔ)貼。

制定配套退出政策。失去市場競爭力的產(chǎn)能和老企業(yè)的淘汰退出工作，牽涉面廣，利益相關(guān)者多，企業(yè)自身難以實(shí)施完成，需要政府牽頭，制定配套政策，多方籌措資金，進(jìn)行幫扶指導(dǎo)。

（1）資產(chǎn)處置政策。由于鋁冶煉設(shè)備拆除以后重復(fù)使用價(jià)值不高，企業(yè)關(guān)停涉及的冶煉設(shè)備將會形成資產(chǎn)損失，造成賬面國有資產(chǎn)減值，其損益在企業(yè)當(dāng)期業(yè)績考核中予以剔除。

（2）債務(wù)處理政策。老國有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)重、財(cái)務(wù)費(fèi)用壓力大，應(yīng)在淘汰落后、壓產(chǎn)退出中，妥善解決企業(yè)債務(wù)和拖欠問題，需要特殊區(qū)別對待，對退出的老國企給予資產(chǎn)損失、債務(wù)核銷等特殊政策。

（3）人員分流安置政策。重點(diǎn)解決好退出員工的勞動(dòng)補(bǔ)償、再就業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗分流、內(nèi)退人員及離退休職工移交地方政府等問題，需多渠道籌措資金。建議給予財(cái)政專項(xiàng)資金和國有資本金預(yù)算專項(xiàng)補(bǔ)貼資金支持；給予退出企業(yè)的土地，允許土地變性的特殊政策，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，建立政府與企業(yè)土地開發(fā)收益按比例分享機(jī)制；給予稅收減免政策，鼓勵(lì)退出企業(yè)利用原有設(shè)施和資產(chǎn)，興辦轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，安置分流人員。

（4）改革政績考核體系。對因產(chǎn)能退出影響到的地方GDP，應(yīng)在地方政績考核評價(jià)中予以剔除；對因產(chǎn)能退出造成的直接和間接的稅收影響，應(yīng)給予財(cái)政返還或補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)地方政府化解產(chǎn)能的積極性。

（5）設(shè)立專項(xiàng)基金。應(yīng)在現(xiàn)有淘汰落后產(chǎn)能財(cái)政補(bǔ)貼資金的基礎(chǔ)上，對電解鋁行業(yè)設(shè)立專項(xiàng)基金，由企業(yè)、地方政府、中央政府三方出資，中央財(cái)政管理，國家發(fā)改委執(zhí)行，支持失去競爭優(yōu)勢的合規(guī)電解鋁產(chǎn)能，尤其是國有老電解鋁企業(yè)的退出；鼓勵(lì)鋁加工技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新，支持生產(chǎn)企業(yè)和下游客戶拓展新的應(yīng)用領(lǐng)域。