轉型社會中社會組織的功能及作用發(fā)揮的思考

占家禮

安徽省人力資源和社會保障廳，安徽合肥，230061

轉型社會中社會組織的功能及作用發(fā)揮的思考

占家禮

安徽省人力資源和社會保障廳，安徽合肥，230061

在轉型社會中,社會組織越來越多地承擔了更多的功能，充分發(fā)揮各類社會組織的作用可以實現利益整合和利益訴求表達，使社會組織盡快成為公民參與的重要載體和渠道。在分析社會組織發(fā)展現狀的基礎上，剖析了轉型社會中社會組織具有彌補市場失靈、彌補政府失靈、化解社會矛盾和維護社會公平正義等功能，進而著重提出了明確社會組織的政策參與服務職能、加大對社會組織投入、盡快完善社會組織相關配套政策、推進社會組織參與公共事務制度化建設和培育參與型社會組織文化等建議。

轉型社會；社會組織；功能

十八大報告指出：“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制?！盵1]這“四個加快”既為社會組織的下一步改革和發(fā)展指明了方向，也為社會組織功能和作用發(fā)揮作了明確界定。

1 社會組織發(fā)展現狀

社會組織作為我國社會管理和建設的主體力量，地位越來越重要。近年來，在中央和地方各級黨政部門大力推動下，社會組織的改革和發(fā)展實踐中，不僅在數量上呈現顯著增長的趨勢，而且在體制改革、結構優(yōu)化、購買服務、社會創(chuàng)新等方面表現出長足的發(fā)展，成績顯著。

第一，社會組織結構不斷優(yōu)化。近年來，社會組織的數量增長趨勢逐漸放緩，但社會組織結構顯現不斷優(yōu)化的趨勢：一是各類基金會發(fā)展快速，特別是資助型基金會增長迅速，各類社會組織的實力普遍增強；二是民辦非企業(yè)單位穩(wěn)步增長，社會組織在提供公共服務、擴大就業(yè)、傳播公益文化、維護社會穩(wěn)定等方面的作用不斷增強；三是各類社會組織之間逐步形成立體網絡，相互之間的聯系日趨緊密。

第三，各級政府加大了對社會組織的支持力度，正逐步加大向社會組織購買公共服務的力度。2012年3月，國務院發(fā)改委發(fā)布《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》，意見中提出研究制定扶持社會組織發(fā)展的政策措施，建立健全政府向社會組織購買服務制度。2013年7月31日，李克強總理主持召開國務院常務會議專題研究推進政府向社會力量購買公共服務。會議指出，要放開市場準入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，加快形成改善公共服務的合力，有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題，讓群眾得到更多便利和實惠。可見，加大向社會組織購買公共服務勢在必行，與此同時，各地也積極探索購買服務的方式。比如，北京、上海、廣州、深圳等許多社會組織發(fā)達的地區(qū)，向社會組織購買服務已成為許多公共服務的主要提供方式，政府通過稅收減免等優(yōu)惠政策促進社會組織發(fā)展，政府與社會組織形成了良好的合作和伙伴關系。

2 轉型社會中社會組織的功能

所謂社會組織，通常是指不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府組織。它是介于政府與市場之間的一種組織形態(tài)，具有非營利性、非政府性和志愿公益性或互益性的特征[2]。改革開放30多年來，我國政治經濟等方面的發(fā)展取得了顯著成績，但是我國依然面臨著各種各樣的轉軌問題，在經濟領域，市場經濟體制初步形成，但是依然有待逐步完善；而在政治領域，尤其在政府職能方面，我國的改革明顯滯后，難以適應市場經濟發(fā)展的需要。隨著市場經濟的不斷發(fā)展，在社會轉型的關鍵時期，社會組織的功能和作用越來越不可替代。

2.1 彌補市場失靈

英國學者亞當·斯密在著名的《國富論》一書提出，市場是最順乎自然的交換方式。市場像一只“看不見的手”，自動地調節(jié)著每個人的生產和消費。政府只需要充當“守夜人”角色。在經濟領域，政府應采取不干預政策，交給市場，自由地競爭。社會管理職能應該由政府和企業(yè)二元主體承擔，而在這二元主體中，起主要作用的應該是市場。然而，現實說明市場不是萬能的，市場有其固有的缺陷，即市場失靈。有關“市場失靈”理論的闡述中，美國法律經濟學家漢斯曼(Hansmann)提出的合約失靈理論最具影響力。他認為，較之營利組織，某些服務之所以更適宜由社會組織供應，最大的原因是合約失靈可能性的存在[3]。由于有限理性和機會主義的存在，企業(yè)或營利機構總是謀求自身利益最大化而損害社會公眾利益，而這時轉向求助于社會組織成為理性選擇。社會組織因為不以盈利為目標，可以提供市場不愿或不能很好提供的公共產品和服務，可以有效彌補市場失靈，減少對社會公眾利益的損害。

2.2 彌補政府失靈

在社會發(fā)展和治理過程中，一度認為政府是公共產品和服務的唯一提供者，然而，隨著社會的發(fā)展，政府似乎越來越“力不從心”。最早論述社會組織社會服務功能的經濟學理論是由美國經濟學家威斯伯德(Weisbord)提出的，他認為社會組織作為“集體消費產品的額外政府提供者”而存在。威斯伯德首先設定了一個模式，在這個模式下，社會中的人都理智地尋求利益最大化，從而影響到他們的投票行為。政府部門處于對“中間選民”選票的追求，傾向于只提供這一類群體所需要程度的公共產品，而那些有更高程度需求的人則得不到滿足。這種情況下，社會組織便因需而生，滿足這些“剩余需求”，提供政府之外的作為補充的公共產品和服務[4]。在轉型社會，由于政府自身的有限理性和預算約束，政府在公共服務的提供上存在許多“盲點”。另外，有些社會問題諸如養(yǎng)老、扶貧、賑災以及社會文化等方面，政府往往不能完全有效解決，而這些正是社會組織彌補政府失靈的重要表現，也是社會組織功能的有效體現。

2.3 充當社會“穩(wěn)定器”，化解社會矛盾

轉型社會也是社會矛盾的凸顯期，社會組織的存在，起著社會“穩(wěn)定器”和“緩沖器”的作用。社會組織的這種功能具體體現在：保護公民合法權益，維護社會和諧安定，完善社會協調和安全預警機制，快速介入和處理各種社會矛盾糾紛，預防各類突發(fā)事件以及將其損失降到最小等方面。

例13標題中的Ties That Bind（收緊繩索）比喻通過政策工具來發(fā)展有益于競爭的專利聯營；此外，Pool（水池、聯營）具有雙關，在譯文中譯為聯營。例14也是運用比喻來表明KSR案所確立的專利法上“顯而易見性”（我國專利法稱“創(chuàng)造性”）標準的荒謬性，但如果直譯該修辭，則漢譯后的標題過長且與譯文的正式文體不太協調。譯文根據論文的觀點，將設問句改譯為陳述句，觀點明確、語言莊重。

2.4 反映社會訴求，維護社會公平正義

在轉型社會，公民訴求日趨多樣化，既有對國家宏觀政治經濟體制改革的訴求，也有微觀涉及公民個人利益(如就業(yè)、就醫(yī)、養(yǎng)老等)的訴求。社會組織是公民進行利益表達和社會管理的重要途徑，為利益訴求提供了制度化的渠道，也是政府、公民、社會三者有效溝通的紐帶和橋梁。社會組織來源于民間，由不同群體組成，具有貼近公眾、代表群體、能整合和協調公眾利益的優(yōu)勢，依靠民間組織可以有效解決民間矛盾、化解民間糾紛，從而維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧。相比群眾個體化、碎片化的表達，社會組織以組織化、制度化的表達方式反映不同群體利益訴求，這有利于協調不同群體利益，協調政府與群眾關系，推動公眾行為規(guī)范有序[5]。因此，在轉型社會，社會組織對反映社會訴求、維護社會公平正義具有重要意義。

2.5 增進社會合作，擴大公民政治參與

在轉型社會中，各種社會矛盾和社會關系錯綜復雜，各方面的利益關系矛盾與糾葛也呈現出復雜和難以協調的局面，而社會組織具有整合各方面資源和力量的功能，社會組織可以增進組織成員的密切合作和社會各種力量的穩(wěn)定平衡。另外，在社會政治領域，社會組織是體現人民民主的重要載體和途徑，它發(fā)揮著引導群眾有序參與國家的政治生活和社會自治的作用。社會組織能夠把公民分散的、單個的政治參與聚合起來，公民合作解決問題，共同進行社會事務管理是擴大公民政治參與的重要途徑。

3 轉型社會中充分發(fā)揮社會組織功能和作用的對策

3.1 明確社會組織的政策參與服務職能

十八大報告中指出：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！盵1]在建設服務型政府過程中，要明確政府的“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”職能，加快政府職能轉變，只要社會組織能夠承擔，就把這些職能歸還給社會組織；與此同時，還要簡政放權，鼓勵社會組織進行積極的政策參與。社會組織要發(fā)揮在公民政策參與過程中的獨特作用，首先必須要獲得政府的認可和支持，否則，社會組織的公信力將難以樹立。

近幾年，隨著社會組織管理體制改革的力度加大，社會組織也得到了迅猛發(fā)展。截至2012年底，全國共有民間組織49.9萬個，比2011年增長8.1%。我國社會團體數增加到27.1萬個，民辦非企業(yè)單位總數達到22.5萬個，全國基金會數量發(fā)展到3 029個，增長率為15.9%。其中，民辦非企業(yè)單位2012年增長數量最多。到2012年底，社會組織吸納社會各類人員就業(yè)達到613.3萬人[6]。然而，在這些社會組織中，能明確具有政策參與職能的很少，因此，政府必須加大對政策參與型社會組織的扶持和培育，最為重要的是政府要明確這些社會組織的政策參與的服務職能。在今后政府向社會組織大量購買公共服務中，公民政策參與服務將會逐步成為政府購買的重要公共服務之一。原因在于以下兩點：第一，社會組織政策參與服務職能有利于節(jié)約公民參與成本。從公民角度來看，政策參與過程的公民會面臨很高的成本，政策參與本身需要一定的時間、資金和精力等方面的投入，而當這種投入成本太高時，公民就可能選擇“退出”，因而“搭便車”現象就會出現，若大多數公民如此選擇，最終將會導致公民自身的合法權益得不到維護。而社會組織的政策參與服務將大大降低公民的參與成本，公民可以向社會組織自由表達訴求而不用擔心會受到打擊報復，大量社會組織的存在使公民政策參與變得高效便捷，也有利于克服公民“搭便車”心理。第二，社會組織的政策參與服務有利于降低政府的政策交易成本。有了一定規(guī)模的社會組織，它便成為政府與公民間渠道和溝通的橋梁，公民的不同利益訴求可以在不同的社會組織中得到表達，形成一個政治交易的“中間交易市場”，在這個中間市場中的利益相關者都會進行博弈，而在這一過程中，政府可以節(jié)約大量談判成本、時間成本以及機會成本等，從而使公民政策參與的交易規(guī)模分散到各個中間市場，從而有利于控制交易規(guī)模，也有利于降低交易成本，提高公民政策參與的績效，實現政府與公民的“雙贏”。

3.2 加大對社會組織投入

政府應該轉變觀念，積極培育和發(fā)展各類社會組織，包括民間社團、非政府組織、社區(qū)組織以及利益團體等。社團參與的實質是一種團體參與政策過程的模式。我國目前獨立民間社會組織的發(fā)展嚴重滯后，許多民間社會組織依附于政府組織，難以獨立發(fā)表自己的意見，在公民中信任度也不高；另外，每一項公共政策的出臺都會牽涉到利益的調整，對公民的 “聲音”必須予以重視。這些都需要通過社會組織來發(fā)揮作用，普通個體公民對政策問題的意見往往是分散的、片面的，各種社會組織往往能有效地將公民個人意見轉化為一致的、明確的組織意見，并借助社會組織的力量向政府部門發(fā)出明確的利益訴求。

因此，今后政府必須要加大對社會組織的投入，主要包括：第一，資金投入。政策參與需要參與成本，資金是社會組織參與政策制定的保障。當前，我國相當一部分社會組織都面臨資金嚴重不足的問題，有些在一定程度上影響了其正常的組織活動，有些甚至因此而處于休眠狀態(tài)。因此，筆者建議在財政轉移支付中設立社會組織發(fā)展專項資金予以支持，要逐步建立健全社會組織融資體系，支持國家和地方成立社會組織發(fā)展基金，為社會組織發(fā)展提供長期穩(wěn)定的資金支持。第二，人員投入。當前，社會組織發(fā)展普遍缺乏有專業(yè)知識、經驗豐富的人才，而能熟悉政策參與的專業(yè)人才更少。許多社會組織管理者十分缺乏管理社會組織的經驗，不知如何運作和管理非營利性質的社會組織。相當多的社會組織領導者是前政府官員甚至是現任官員，他們對社會組織的相關知識知之甚少，往往對社會組織采取官僚體系管理，導致社會組織功能和作用大大受限。因此，建議政府要加大對社會組織的人員投入，大力培養(yǎng)社會組織從業(yè)人員，提高他們的工資和福利水平，還要加大對社會組織管理者教育和培訓的力度，加強社會組織的國內外交流，使社會組織的發(fā)展和管理與國際接軌。

3.3 盡快完善社會組織相關配套政策

要盡快完善社會組織發(fā)展的相關配套政策，主要包括：第一，完善社會組織監(jiān)管機制。建議相關主管部門在大力促進社會組織發(fā)展的同時，盡快制定和完善社會組織的監(jiān)管機制。政府主管部門應從過去社會組織發(fā)展主導者變?yōu)楸O(jiān)管者，對社會組織的違法違規(guī)行為加大監(jiān)管，及時公布，維護社會組織發(fā)展的環(huán)境。第二，完善社會組織從業(yè)人員社會保障制度。當前，社會組織從業(yè)人員“魚龍混雜”，人員流動性大，使社會組織發(fā)展難以為繼。政府應盡快建立和完善統一的社會組織從業(yè)人員的社會保障制度，主要包括社會組織從業(yè)人員準入制度、薪酬制度、職務職稱晉升制度、失業(yè)保險制度等，從而為社會組織持續(xù)發(fā)展提供人力資源支持。第三，完善社會組織競爭機制?？梢灶A想在今后一段時間，社會組織將會迎來發(fā)展的繁榮期，社會組織也會出現良莠不齊的現象。因此，建議政府部門應盡快在社會組織中引入競爭機制，逐步完善社會組織的進入和退出機制，保持合理有序的流動，激發(fā)社會組織不斷提高自身的社會服務職能，從而保障社會組織的健康發(fā)展。

3.4 推進社會組織參與公共事務制度化建設

社會組織參與公共事務制度化就是使社會組織參與公共事務逐漸規(guī)范化和法制化。換句話說，就是把社會組織參與和承擔公共事務的合理要求以制度的形式確定下來，通過制度化建設把社會組織的功能最大化地發(fā)揮出來，從而形成合法的、有序的政治參與秩序。政府向社會組織轉移職能，要做到有章可循。應著力形成政府向社會組織轉移職能的制度體系[7]。另外，推進社會組織參與公共事務還必須保證信息公開的制度化，信息公開是社會組織有效參與的開始，要使公民和社會組織的利益和意志真正得到反映，還必須提供公開透明的信息渠道，讓社會組織能夠切實參與和承擔公共事務，從而使公共事務從目標方案的制定到具體的執(zhí)行監(jiān)督，社會組織都可有效地參與。

3.5 創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，培育參與型社會組織文化

社會組織要在一個國家發(fā)揮作用，必須先提高人們對社會組織的內在認同感，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，只有當社會組織成為國家治理必不可少的一部分時，社會組織的功能和作用發(fā)揮才會“水到渠成”。要繼續(xù)深化各項改革，理順政府與社會組織的關系，政府部門應將更多的社會服務性工作交給社會組織，或由政府出面向社會組織購買服務，充分發(fā)揮社會組織獨有的中介功能，為社會組織發(fā)展提供寬松的政策環(huán)境[8]。

促進社會組織功能和作用的發(fā)揮還需要培育參與型的社會組織文化。當社會組織對公共政策和公共事務過程的所有目標都有較高的認知、參與和評價取向時，就形成了參與型的社會組織文化。在參與型社會組織文化氛圍中，社會組織會得到快速發(fā)展，同時他們的組織行為也受到政府和社會的支持與認可。培育參與型的社會組織文化本身也是公民社會教育的重要途徑，也才能真正使社會組織的功能和作用發(fā)揮形成長效機制。

4 結束語

隨著我國市場經濟制度的不斷完善和政府職能轉變的不斷深入，社會組織在國家治理中的地位和角色必將會逐步提升。本文通過分析社會組織發(fā)展的現狀，發(fā)現社會組織在轉軌過程中功能和作用還有待進一步提高，不僅要發(fā)揮社會組織的一般功能，更要發(fā)揮社會組織在轉軌中的特殊功能。因此，必須采取一系列舉措，激發(fā)和保障社會組織功能的充分發(fā)揮，從而使社會管理逐步走向規(guī)范化和制度化。

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[2]張宇,劉偉忠.地方政府與社會組織的協同治理：功能阻滯及創(chuàng)新路徑[J].南京社會科學,2013(5):71-77

[3]Hansmann H.Economic Theories of Nonprofit Organizations,in Powell[M].New Haven:Yale University Press,1987

[4]姚宜.社會組織的公共服務功能淺析[J].陜西行政學院學報,2008(11):79-81

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[6]常紅.民間組織藍皮書:全國民間組織近50萬 基金會3029個[EB/OL].(2013-09-17)[2014-06-20].http://news.eastday.com/c/20130917/u1a7667432.html

[7]常興華.促進社會組織參與社會管理的思考[J].宏觀經濟管理,2013(2):34-56

[8]秦威.社會組織在構建和諧社會中的重要作用與功能[J].學會,2005(6):6-10

(責任編輯：周博)

2014-10-10

占家禮(1978-)，安徽天長人，碩士，主要研究方向：公共管理、政府治理。

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.12.004

C912.2

A

1673-2006(2014)12-0012-04