糧食安全的內(nèi)在含義與法律保障

曹 薺

（遼寧大學(xué) 財(cái)稅法研究中心，遼寧沈陽(yáng) 110036）

糧食安全的內(nèi)在含義與法律保障

曹 薺

（遼寧大學(xué) 財(cái)稅法研究中心，遼寧沈陽(yáng) 110036）

糧食是最根本生活要素，糧食問(wèn)題關(guān)系國(guó)計(jì)民生，糧食安全更是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)安全要素之一①《世界糧食安全首腦會(huì)議宣言》（羅馬宣言），http：//www.fao.org。由于糧食安全是涉及生存的基礎(chǔ)性問(wèn)題，因而作為世界范圍的重大話題，更需要確立糧食安全的內(nèi)在含義。在中國(guó)，糧食安全問(wèn)題尤為重要，但有關(guān)糧食安全存在立法層級(jí)低，內(nèi)容不健全等法律問(wèn)題，因此，面向國(guó)家穩(wěn)定的條件和基礎(chǔ)的糧食安全，有必要提出：即使是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，也必須將法律保障作為糧食安全的重要制度保證。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；糧食安全；法律保障

糧食問(wèn)題關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，糧食安全問(wèn)題關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，糧食問(wèn)題有了作為交易的市場(chǎng)平臺(tái)，雖然流動(dòng)更活躍，但安全問(wèn)題更復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)也更明顯，如糧食交易價(jià)格問(wèn)題、糧食儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)，糧食種植的自然災(zāi)害等。加強(qiáng)糧食安全的法律保障是規(guī)避糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的最基本內(nèi)容之一，也是極其容易忽視的內(nèi)容之一。

一、糧食安全的內(nèi)在含義

20世紀(jì)70年代初期，出現(xiàn)了全球性糧食危機(jī)，將糧價(jià)推高了200%，由此，糧食危機(jī)（Grain crisis）成為一個(gè)被經(jīng)常提及的概念，并且，相對(duì)應(yīng)的糧食安全也成為重要的話題內(nèi)容，被不斷討論，國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)糧食安全有很多的研究，取得了一些成果的成果。1974年，聯(lián)合國(guó)的糧農(nóng)組織(FAO)曾經(jīng)在“世界糧食會(huì)議”上，首次定義了糧食安全，即“所有人在任何情況下維持健康生存所必需的足夠食物”。 聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織總干事愛德華·薩烏馬（Edouard Saouma）認(rèn)為，糧食安全是“確保所有人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品”。一些研究糧食安全問(wèn)題的學(xué)者，如布萊斯布朗、史密斯認(rèn)為，通常意義上的糧食安全是國(guó)家糧食安全；摩納爾認(rèn)為，糧食安全概念反映了一個(gè)國(guó)家對(duì)其社會(huì)及其人民福利的理想期望和價(jià)值狀態(tài)；柴田明夫?qū)⒓Z食安全分為基礎(chǔ)糧食安全和次級(jí)糧食安全，對(duì)糧食安全提出更高要求。《世界糧食安全首腦會(huì)議羅馬宣言》（2009年）對(duì)糧食安全進(jìn)行了重新的界定，認(rèn)為糧食安全包括可供應(yīng)量、獲取渠道、充分利用和穩(wěn)定供應(yīng)，營(yíng)養(yǎng)是糧食安全概念中不可缺少的一部分①。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織將每年的10月16日定為世界糧食日（World Food Day，WFD）凸顯糧食安全的重要性。在糧食危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)可能出現(xiàn)的情況下，糧食安全問(wèn)題逐漸成為世界范圍的重大課題②根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（Food and AgricultureOrganization of the United Nations，F(xiàn)AO）的數(shù)據(jù)顯示，全球已有37個(gè)國(guó)家處于糧食危機(jī)之中。。

在中國(guó)，糧食問(wèn)題從古至今都是重大問(wèn)題，所謂“國(guó)以民為本，民以食為天”“為政只之要，首在足食”等古諺，均反映了糧食安全對(duì)國(guó)家安全的重要性。新中國(guó)成立以來(lái)，糧食問(wèn)題一直是國(guó)家高度重視的問(wèn)題，《農(nóng)業(yè)法》明確寫入國(guó)家糧食安全問(wèn)題，從而將糧食安全法制化。

中國(guó)已基本解決“吃飯”這一基本糧食安全問(wèn)題，然而隨著耕地資源減少，糧食風(fēng)險(xiǎn)依然存在。自萊斯特布朗提出“中國(guó)糧食威脅論”以后，①萊斯特布朗利在其《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)》一文中，提出“中國(guó)糧食威脅論”，引發(fā)一些國(guó)家對(duì)中國(guó)糧食問(wèn)題的討論。中國(guó)糧食安全問(wèn)題也成為世界關(guān)注的問(wèn)題，糧農(nóng)組織年鑒的很多年份都專門對(duì)中國(guó)糧食問(wèn)題進(jìn)行分析。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)糧食、糧食安全問(wèn)題也有諸多研究，而近十年糧食研究成果很多，如雷玉桃認(rèn)為中國(guó)糧食安全問(wèn)題具有特殊性；吳志華認(rèn)為傳統(tǒng)的糧食安全概念與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身存在著本質(zhì)沖突，不能用于指導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)家糧食安全，具體策略應(yīng)予創(chuàng)新；洪濤認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，糧食安全的保障體系是綜合體系;以及袁隆平提出“高價(jià)收購(gòu)低價(jià)銷售論”；中科院提出“中國(guó)耕地能養(yǎng)活15.65億人”等。

筆者認(rèn)為，“維持健康生存所必需的足夠食物”仍然是糧食安全的內(nèi)在要求，而對(duì)于健康生存所必需的足夠食物的基本“維持”，則是糧食安全的基本內(nèi)在意義，這種內(nèi)在含義決定糧食安全具有現(xiàn)實(shí)意義和發(fā)展意義，糧食安全具有內(nèi)在意義及重要性。

二、糧食安全保障存在的問(wèn)題

對(duì)于糧食安全的研究，無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，不論世界糧食安全或是中國(guó)糧食安全，都受到政府和學(xué)界廣泛重視。目前，對(duì)中國(guó)糧食安全現(xiàn)狀有各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)，對(duì)中國(guó)糧食安全保障也有一些探討，并有一些解決建議和方法，然而同時(shí)也存在著研究不足。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)的糧食安全面臨和警惕的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)糧食生產(chǎn)水平不穩(wěn)定

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在某研究報(bào)告中，“世界農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量在過(guò)去的20年里年均增長(zhǎng)2.3%，而在未來(lái)20年左右年均增長(zhǎng)速度將只有1.8%左右”②http://www.fao.org。又如由于天氣、自然災(zāi)害等對(duì)糧食生產(chǎn)的巨大影響，2012年美國(guó)遭遇了自1956年以來(lái)最嚴(yán)重旱災(zāi)，由于美國(guó)的玉米產(chǎn)量是全球玉米總產(chǎn)量三成以上，而出口量占全球交易量四成，因此美國(guó)玉米等農(nóng)產(chǎn)品的供給狀況對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)影響極大③http://www.usda.gov；俄羅斯、烏克蘭等多個(gè)國(guó)家也曾因天氣災(zāi)害的原因?qū)е录Z食價(jià)格飛漲；菲律賓、朝鮮以及非洲的一些國(guó)家和地區(qū)也因惡劣天氣而導(dǎo)致糧食嚴(yán)重短缺，等等。顯然，糧食增量的降低和自然災(zāi)害對(duì)糧食安全極為不利。

隨著全球化的發(fā)展，中國(guó)與世界市場(chǎng)體系密切聯(lián)系，如糧食進(jìn)口逐年增加，對(duì)世界糧食市場(chǎng)的依賴程序似乎也在加深，因此世界糧食產(chǎn)量的變化也影響了中國(guó)的糧食安全。對(duì)此，曾有人把糧食增產(chǎn)寄希望于現(xiàn)代基因工程，然而轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品人類健康的不確定、面臨新危險(xiǎn)的觀點(diǎn)更多，因?yàn)椤稗D(zhuǎn)基因技術(shù)可以幫助我們實(shí)現(xiàn)糧食安全……但是又有可能給國(guó)民健康、生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)隱患”。此外，基因技術(shù)也會(huì)使農(nóng)作物的多樣性遭到破壞，而且，這些基因技術(shù)多為發(fā)達(dá)國(guó)家所持有，針對(duì)急需提高糧食產(chǎn)量的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，基因技術(shù)可能更高昂。糧食生產(chǎn)水平存在的這些問(wèn)題，是不得不面對(duì)而又必須要解決的。

（二）基本資源不斷減少

可以說(shuō)，耕地和水是糧食生產(chǎn)的最基本資源，由于全球范圍內(nèi)的工業(yè)化、環(huán)境污染以及耕地的濫用、地下水的過(guò)度使用等原因，導(dǎo)致全球糧食生產(chǎn)資源急劇減少。在中國(guó)，有統(tǒng)計(jì)認(rèn)為，糧食播種面積“平均每年減少4200萬(wàn)畝”，現(xiàn)在，另一不可或缺的水資源也日益匱乏。地球上真正可供人類引用的淡水，不到全球的1%。不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是不發(fā)達(dá)國(guó)家都面臨水資源短缺這一資源問(wèn)題。在中國(guó)，人均水資源占有量極低，不足世界水平的1/4，水資源分布也不均衡，從時(shí)間上看，夏季汛期占總降水量的70%以上，從地區(qū)上看，東南地區(qū)是西北的24倍，長(zhǎng)江以南是長(zhǎng)江以北的1.5倍；而水稻是中國(guó)人的主要糧食，“中國(guó)糧食絕大部分是直接消費(fèi)的……如果遇到糧食產(chǎn)量大幅度下降的年份，將沒有多少調(diào)整和回旋的余地”②。因此，水資源短缺對(duì)糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

（三）人口逐年增長(zhǎng)的壓力

糧食是人類賴以生存的基礎(chǔ)，人口增長(zhǎng)最直接的結(jié)果就是糧食需求的增加。馬爾薩斯曾消極地認(rèn)為，由于生活資料的增長(zhǎng)趕不上人口的增加，人口過(guò)剩是必然的，因此饑餓、貧困將如自然規(guī)律一樣無(wú)可避免④1787年，馬爾薩斯發(fā)表了《人口原理》，認(rèn)為人口理論基于兩個(gè)基本原則，其中，首要的是食物為人類生活所必需。。

世界人口和生活資料的增加若是一種客觀趨勢(shì)，糧食的需求也會(huì)越來(lái)越大，中國(guó)作為世界上人口最多的國(guó)家，人口每年增加近1600萬(wàn)⑤根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2008-2012年中國(guó)每年人口增長(zhǎng)分別將近1600萬(wàn)人。，因此，糧食安全是必須面對(duì)的問(wèn)題。

（四）世界糧食市場(chǎng)對(duì)中國(guó)糧食安全的影響

國(guó)際糧食的產(chǎn)量每年約在22億噸左右，中國(guó)的可耕面積與農(nóng)業(yè)人口逐漸減少，對(duì)糧食的進(jìn)口依賴度不斷增加。2001年加入世界貿(mào)易(WTO)之后，中國(guó)的糧食市場(chǎng)全球化程度逐步提高，國(guó)內(nèi)國(guó)際糧食市場(chǎng)日益融合，2006年－2008年，全球小麥、大米和玉米的價(jià)格上漲96.7%，國(guó)際糧價(jià)飆升，則出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)大豆價(jià)格的波動(dòng)以及玉米價(jià)格由國(guó)際傳導(dǎo)到國(guó)內(nèi)的現(xiàn)象。有觀點(diǎn)認(rèn)為世界四大糧食公司（美國(guó)ADM、美國(guó)邦吉、美國(guó)嘉吉、法國(guó)路易達(dá)孚）幾乎壟斷了世界糧食貿(mào)易的70%以上，控制了從種子、機(jī)械到生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、批發(fā)零售的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈。中國(guó)作為糧食消費(fèi)大國(guó)，由于存在著糧食生產(chǎn)力水平、糧食基礎(chǔ)生產(chǎn)資源、人口膨脹壓力及糧食安全解決等現(xiàn)狀，其是否可以主要依靠本國(guó)解決糧食供應(yīng)、實(shí)現(xiàn)糧食安全問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加以重視。

三、中國(guó)糧食安全法律保障問(wèn)題

糧食安全是有公共屬性的，本身具有復(fù)雜特征，糧食安全的保障手段也是多樣的，包括政策層面、技術(shù)層面、管理層面和法律層面的保障等。而通過(guò)法律保障糧食安全是國(guó)際社會(huì)普遍采用的方式，國(guó)家通過(guò)完善糧食安全的立法，將有關(guān)糧食的生產(chǎn)、流通、交易以及儲(chǔ)備等納入到法制的層面，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)糧食供求平衡,保障糧食安全。目前，針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的糧食安全法律保障的研究尚不足。

筆者認(rèn)為，糧食安全法律保障是關(guān)于糧食安全的法律法規(guī)體系及其具體運(yùn)行機(jī)制，是涉及糧食安全法律系統(tǒng)機(jī)制。

從中國(guó)糧食安全法律保障現(xiàn)狀看，2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》專門規(guī)定了關(guān)于糧食安全的基本制度，這是中國(guó)第一次在法律中確定糧食安全。此外一些與糧食安全有關(guān)的法律法規(guī)，如，《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《種子法》、《中央糧食儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》、《糧食流通管理?xiàng)l例》、《食品安全法》等，也可說(shuō)中國(guó)已經(jīng)初步建立起包括糧食生產(chǎn)、流通、交易和儲(chǔ)備等環(huán)節(jié)的糧食安全法律保障體系。不過(guò)，雖然已將糧食安全納入法制保障的體系之中，但是，有關(guān)糧食安全法律保障還存在以下問(wèn)題。

第一，立法層級(jí)低，缺乏保障糧食安全的基本法。目前，中國(guó)糧食安全立法較為分散，在糧食的生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備和消費(fèi)等領(lǐng)域分別制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)不同的糧食法律關(guān)系加以保障，并沒有統(tǒng)一的糧食安全立法，這是中國(guó)糧食安全法律保障的最大問(wèn)題。

現(xiàn)階段，中國(guó)關(guān)于糧食安全的立法除了《農(nóng)業(yè)法》以外，其余涉及到糧食安全的一般都屬于行政法規(guī)和部委規(guī)章，法律層級(jí)低，與糧食安全問(wèn)題的戰(zhàn)略地位明顯不符。

第二，法律內(nèi)容不健全。雖然，中國(guó)糧食安全已初步建立了包括糧食生產(chǎn)、糧食流通、糧食儲(chǔ)備和糧食消費(fèi)相關(guān)領(lǐng)域的法律制度，但在有關(guān)保障糧食安全的很多方面存在法律空白，如支持農(nóng)業(yè)投入、糧食生產(chǎn)資源保護(hù)、耕地輪休、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、糧食貿(mào)易法律規(guī)則等不健全。特別值得注意的是，中國(guó)糧食安全現(xiàn)有法律內(nèi)容還存在糧食安全法律法規(guī)之間的相互矛盾和沖突。

第三，法律實(shí)施不完備。中國(guó)的糧食安全的法律規(guī)范基本上是實(shí)體法律規(guī)定，缺乏程序規(guī)范。如《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定要建立糧食安全預(yù)警機(jī)制，但并沒有預(yù)警機(jī)制的具體監(jiān)督或者配套法規(guī)以及糧食安全預(yù)警實(shí)體及實(shí)施方案、程序等規(guī)定。同時(shí)，由于糧食立法目前是分散的，立法背景、立法部門的差異，導(dǎo)致糧食安全法律規(guī)定之間有不協(xié)調(diào)甚至沖突的情況，包括地方政府在制定具體的一些實(shí)施辦法時(shí)，根據(jù)各地不同的情況對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)資質(zhì)又有不同標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入條件規(guī)定的不同，也使得糧食市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)不充分。

糧食安全對(duì)國(guó)家的發(fā)展極為重要，因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)防范和對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的控制，這其中法律制度是最有力的保障手段。中國(guó)糧食安全的法律保障存在一些問(wèn)題，更應(yīng)從法律層面來(lái)完善，即，實(shí)現(xiàn)糧食安全法律保障體系的完善。

第一，提高立法層級(jí)，構(gòu)建糧食安全的立法框架。保障糧食安全要以法律為準(zhǔn)則，依法保障糧食安全。糧食安全不僅是法律問(wèn)題，也是政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，糧食安全問(wèn)題，關(guān)系到社會(huì)生活各個(gè)環(huán)節(jié)，因此應(yīng)提高糧食安全的立法層級(jí)，制定《糧食安全法》①2012年2月《糧食法》征求意見稿向社會(huì)公布并征求意見，我認(rèn)為糧食安全的基本法側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是糧食安全問(wèn)題，因此稱為《糧食安全法》更為合適。。

第二，完善糧食安全的法律法規(guī)，構(gòu)建糧食安全法律保障機(jī)制。糧食安全的法律保障體系是一個(gè)完整的體系和統(tǒng)一的整體，應(yīng)對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)準(zhǔn)入條件作出相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定，并完善糧食生產(chǎn)與安全方面的立法，如，耕地輪休、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及糧食出口貿(mào)易的規(guī)則等，建立起糧食安全的法律保障制度。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，糧食安全涉及生存基礎(chǔ)，故“健康生存所必需”的糧食維持，是糧食安全的內(nèi)在要求，這種基本“維持”是糧食安全的最基本內(nèi)在意義。糧食安全保障在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，也要對(duì)糧食安全進(jìn)行科學(xué)的法律制度安排，同時(shí)從外部環(huán)境看，根據(jù)WTO透明度原則，保障糧食安全更需借重于法律，完善糧食安全的法律保障是一個(gè)國(guó)家糧食安全的根本保證。

[1]田力為.中國(guó)真的可以免于‘大饑荒’的危脅嗎[M]//賀雪峰，三農(nóng)中國(guó).武漢：湖北人民出版社，2004:31.

[2]洪濤.中國(guó)糧食安全保障體系及預(yù)警[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社,2010:3.

[3]D·蓋爾·約翰遜.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題[M].林毅夫，譯.北京：商務(wù)印書館,2004:238.

[4]田永強(qiáng).關(guān)于糧食安全問(wèn)題的金融思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2004(12):19-22.

[5]吳志華.中國(guó)糧食安全研究述評(píng)[J].江海學(xué)刊,2003(3):69-73.

[6]雷玉桃，王雅鵬.我國(guó)糧食安全與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的協(xié)調(diào)問(wèn)題[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2001(6):17-19.

[7]楊培同.糧食金融化背景下糧食安全問(wèn)題研究[J].世界農(nóng)業(yè)，2013(3):9-11.

[8]穆中杰.糧食安全法體系現(xiàn)狀及發(fā)展[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(2):18-21.

DF413.1

A

1674－5450（2014）01－0061－03

2013－06－19

遼寧省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目（2008401032）

曹薺，女，上海人，遼寧大學(xué)法學(xué)博士研究生。

【責(zé)任編輯 王鳳娥】