國家審計(jì)基礎(chǔ)理論研究的創(chuàng)新之作
——王家新等《國家審計(jì)的政治經(jīng)濟(jì)分析》評介

秦榮生

(一)

在中華人民共和國審計(jì)署建署30周年和南京審計(jì)學(xué)院建校30周年之際，上海三聯(lián)書店出版社于2013年7月出版了南京審計(jì)學(xué)院王家新教授等著的《國家審計(jì)的政治經(jīng)濟(jì)分析》。該書的出版，既是家新同志所率領(lǐng)的南京審計(jì)學(xué)院對我國審計(jì)高等教育、審計(jì)學(xué)科發(fā)展，特別是對國家審計(jì)基礎(chǔ)理論研究的一個(gè)重大貢獻(xiàn)，也是南京審計(jì)學(xué)院為我國審計(jì)署建署30周年提供的一份厚禮！

《國家審計(jì)的政治經(jīng)濟(jì)分析》作為南京審計(jì)學(xué)院“國家治理與國家審計(jì)”這一重大科研項(xiàng)目的研究成果之一，從政治經(jīng)濟(jì)分析的視角，準(zhǔn)確定位和科學(xué)闡釋了國家審計(jì)在國家治理中的地位和作用，從宏觀維度、中觀層面、國際比較、歷史回顧與展望等四方面，系統(tǒng)而創(chuàng)造性地研究了國家審計(jì)領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論問題。該書是我國國家審計(jì)理論研究中極具學(xué)術(shù)價(jià)值和影響力的創(chuàng)新之作。

全書共分四個(gè)部分。各部分內(nèi)容既相對獨(dú)立完整，又在邏輯上緊扣相連，給人一氣呵成之感。在序論中，王家新教授等提出了該書的研究背景，并認(rèn)為全球化與國家治理理論的興起使國家審計(jì)從傳統(tǒng)的政府管理手段演變?yōu)閲抑卫淼墓ぞ?，國家審?jì)已處于政府治理、市場治理和社會(huì)治理體系的重要樞紐和節(jié)點(diǎn)地位。從國家審計(jì)的演進(jìn)過程來看，該書必然還要對國家審計(jì)的發(fā)展趨勢和面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行研究。從具體內(nèi)容來看，該書第一至第三章，分別從政治、法理和文化這三個(gè)宏觀維度揭示了國家審計(jì)的政治本質(zhì)、法理依據(jù)與文化內(nèi)涵，明確了國家審計(jì)在國家治理中的重要地位；第四至第八章，從公共責(zé)任、預(yù)算管理、權(quán)力監(jiān)督、環(huán)境治理、政府績效等中觀層面考察了國家審計(jì)在國家治理中的職能和作用；第九章對當(dāng)代主要國家的國家治理和國家審計(jì)進(jìn)行比較和借鑒，探討了國家審計(jì)在不同的國家治理模式中的地位、職能和作用；第十章對我國國家審計(jì)監(jiān)督制度進(jìn)行了回顧與展望。

該專著從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等視角重點(diǎn)研究了涉及國家審計(jì)理論的八大內(nèi)容：國家審計(jì)的政治本質(zhì)及政治地位；國家審計(jì)與國家治理間的協(xié)同關(guān)系；國家審計(jì)是推進(jìn)依法治國的政治工具；國家審計(jì)推動(dòng)文化大發(fā)展的作用機(jī)理；中國國家審計(jì)制度的內(nèi)在優(yōu)越性；政府預(yù)算管理中國家審計(jì)的治理機(jī)制；效能政府構(gòu)建中國家審計(jì)的制度保障功能；中國國家審計(jì)監(jiān)督制度的展望。

(二)

《國家審計(jì)的政治經(jīng)濟(jì)分析》指出，中國的國家審計(jì)是直接受人民委托、由國家憲法確定，體現(xiàn)國家政治意志，審查國家各級政府財(cái)政收支和公共工程的效能、維護(hù)人民利益、保證國家經(jīng)濟(jì)安全的國家治理工具。國家審計(jì)的上述定位與傳統(tǒng)的各種國家審計(jì)定位有明顯的不同，它揭示了國家審計(jì)的本質(zhì)和職能是由國家性質(zhì)決定的、直接受人民委托、體現(xiàn)國家的政治意志。該書進(jìn)而創(chuàng)造性地指出國家審計(jì)具有四個(gè)要素：一是權(quán)力要素，即國家審計(jì)首先是由人民委托和國家憲法確定的一種國家權(quán)力；二是責(zé)任要素，即國家審計(jì)是把維護(hù)人民利益作為自己的首要責(zé)任；三是對象要素，即國家審計(jì)以國家財(cái)政和公共工程效能為對象；四是職能要素，即國家審計(jì)是一種國家治理工具，它意味著國家審計(jì)不僅要履行國家監(jiān)督和財(cái)政收支管理，而且要在市場治理和社會(huì)治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用，依據(jù)國家法律、法規(guī)以及社會(huì)和市場規(guī)則，促進(jìn)民主和法制建設(shè)，維護(hù)社會(huì)的公平和正義。

在現(xiàn)代法治社會(huì)中，國家審計(jì)是推進(jìn)依法治國的重要政治工具。法治是民主國家的治國方略，在法治條件下，政府因人民的同意而成立，法律是人民給政府的授權(quán)委托書。因此，政府和法律存在的全部目的就是為了維護(hù)人民的權(quán)利，使政府的權(quán)力運(yùn)行必須以保障人民權(quán)利為目標(biāo)，讓公權(quán)力的行使受到嚴(yán)格的限制，保證任何公權(quán)力的行使都應(yīng)受到人民的嚴(yán)格監(jiān)督。該書指出，國家審計(jì)明顯具有“第四種權(quán)力”的獨(dú)立性、專業(yè)性、公益性和監(jiān)督性的獨(dú)特品質(zhì)，國家審計(jì)主體以公共利益為依歸，依法為社會(huì)和公民提供公共服務(wù)，是體現(xiàn)人民意志和利益的一種相對獨(dú)立的公共權(quán)力。國家審計(jì)的這種性質(zhì)意味著它的權(quán)力配置模式是在對所有與公權(quán)力有關(guān)的國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)只對法律負(fù)責(zé)。

從文化視野來說，國家審計(jì)雖然不是專門從事文化事業(yè)或主管文化體制建設(shè)的部門，但是卻和文化發(fā)展密不可分，是推動(dòng)現(xiàn)代文化繁榮發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。該書指出，國家審計(jì)在文化中的功能表現(xiàn)為國家審計(jì)對形成秩序文化、平民文化、廉政文化和責(zé)任意識具有重要作用。國家審計(jì)機(jī)關(guān)受人民之托，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和市場經(jīng)濟(jì)秩序，反腐倡廉、嚴(yán)肅吏制，有利于國家廉潔奉公的行政文化建設(shè)；通過有效制定、執(zhí)行審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)，并在審計(jì)實(shí)踐中體現(xiàn)“以人為本”，有利于形成統(tǒng)一的社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)社會(huì)秩序文化的形成；充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督、批判、建設(shè)、促進(jìn)等作用，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，有利于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的責(zé)任意識的覺醒和形成。

劉家義審計(jì)長曾指出，財(cái)政審計(jì)作為國家審計(jì)的永恒主題和基本職責(zé)，是完善國家治理、維護(hù)民主法治的重要制度安排，其中預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的主要內(nèi)容。因此，研究政府預(yù)算管理中國家審計(jì)治理機(jī)制是學(xué)者們開展國家審計(jì)研究回避不了的內(nèi)容。我國的國家治理轉(zhuǎn)型是改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，政府預(yù)算改革既是國家治理轉(zhuǎn)型的重要組成部分，又是推動(dòng)國家治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和保障。該書認(rèn)為，國家治理轉(zhuǎn)型過程的矛盾越來越聚集在財(cái)政領(lǐng)域，形成了巨大的財(cái)政壓力。巨大財(cái)政壓力一方面要求繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加國家財(cái)力；另一方面要求更合理、有效地發(fā)揮財(cái)政的公共性屬性，保證公共基本服務(wù)均等化，為和諧社會(huì)建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。國家審計(jì)的獨(dú)立性決定了其可以代表社會(huì)公眾的利益監(jiān)督政府行為，是國家在公共財(cái)政治理領(lǐng)域中有效實(shí)現(xiàn)國家善治目標(biāo)的監(jiān)督制度中最核心的部分，在構(gòu)筑政府預(yù)算與國家治理之間的功能關(guān)系中起著很好的監(jiān)督治理橋梁作用。財(cái)政預(yù)算審計(jì)順應(yīng)政府預(yù)算規(guī)范、透明、績效、民主的變革發(fā)展需要，以預(yù)算績效審計(jì)為戰(zhàn)略重點(diǎn)，積極推動(dòng)公眾參與機(jī)制建設(shè)，建立審計(jì)結(jié)果公開制度，這是預(yù)算審計(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要思路。

該書對“效能政府”構(gòu)建中的國家審計(jì)制度保障功能進(jìn)行了深刻的分析。“效能政府”是指在特定環(huán)境下能實(shí)現(xiàn)政府良治的政府。新公共管理理論從經(jīng)濟(jì)理性出發(fā)，運(yùn)用委托代理理論、交易成本理論與公共選擇等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論解釋國家治理問題，把追求“3E”(economy經(jīng)濟(jì)性、efficiency效率性、effectiveness效果性)作為新公共管理的重要目標(biāo)。自20世紀(jì)80年代以來，在全世界掀起一場旨在“重塑政府”效能的運(yùn)動(dòng)，并逐漸發(fā)展成為大多數(shù)國家治理模式改革的主流范式?！靶苷币蔑@國家治理的發(fā)揮程度，并且以效率、效益、效果三維視角作為衡量其程度的指標(biāo)，“效能政府”強(qiáng)調(diào)數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一、功效與價(jià)值的統(tǒng)一、目的與手段的統(tǒng)一、過程與結(jié)果的統(tǒng)一。國家審計(jì)通過執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績效審計(jì)、環(huán)境審計(jì)等各項(xiàng)審計(jì)任務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督、評價(jià)，提供客觀公正的審計(jì)意見，促進(jìn)體制的完善以及公共管理水平的提升，從而成為保證國家經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的重要免疫系統(tǒng)。

對于中國國家審計(jì)監(jiān)督制度的前景，該書進(jìn)行了展望。在中國特色政治制度背景下，怎樣正確分析中國的國家審計(jì)制度與中國現(xiàn)代化進(jìn)程、小康社會(huì)建設(shè)的關(guān)系非常重要。該書先回顧了當(dāng)代我國國家治理與國家審計(jì)監(jiān)督的歷史，分析了我國國家審計(jì)制度的主要特征及其在實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展目標(biāo)中的作用，然后依據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的奮斗歷程，展望了在實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)過程中國家審計(jì)將面臨的挑戰(zhàn)。