南水北調(diào)受水區(qū)地下水保護(hù)芻議

陳金木,陳茂芳

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038;2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 100071)

南水北調(diào)受水區(qū)地下水保護(hù)芻議

陳金木1,陳茂芳2

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038;2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 100071)

針對南水北調(diào)受水區(qū)地下水嚴(yán)重超采現(xiàn)狀,綜合考慮地下水保護(hù)的障礙與難題,采取實(shí)證調(diào)查及以利益為導(dǎo)向的政策研究方法,提出南水北調(diào)受水區(qū)地下水管理與保護(hù)應(yīng)當(dāng)采取綜合的對策措施:理順地下水管理體制,建立健全部門溝通協(xié)調(diào)的合作機(jī)制;結(jié)合替代水源建設(shè)合理配置水資源,壓減開采地下水;結(jié)合地下水開采分區(qū)管理實(shí)行最嚴(yán)格的取水許可,嚴(yán)格控制地下水開采;實(shí)行總量控制與地下水位管理相結(jié)合,強(qiáng)化地下水動態(tài)監(jiān)測;建立地下水壓采激勵性水價政策,探索地下水壓采生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè),提高水資源利用效率與效益。

南水北調(diào)受水區(qū);地下水;水資源保護(hù)

本文中所指南水北調(diào)受水區(qū)(以下簡稱受水區(qū))是指南水北調(diào)東線、中線一期工程供水所轄區(qū)域。按照相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)文件,受水區(qū)面積23.32萬km2,涉及京、津、冀、豫、蘇、魯6個省(直轄市)。其中城區(qū)及工業(yè)園區(qū)為直接受水區(qū),其他區(qū)域?yàn)殚g接受水區(qū)。

1 受水區(qū)地下水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 受水區(qū)地下水資源及開發(fā)利用狀況

根據(jù)全國水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評價等有關(guān)成果,受水區(qū)淺層地下水多年平均總補(bǔ)給量為301.5億m3,地下水資源量為284.54億m3,可開采量為225.1億m3;深層承壓水因循環(huán)緩慢,不可逐年更新,更新周期一般在數(shù)百年甚至數(shù)萬年以上,宜作為戰(zhàn)略儲備資源,不宜作為日常大規(guī)模開采的常規(guī)水源,因此可開采量為0。受水區(qū)現(xiàn)狀年均淺層地下水開采量約為 223.53億 m3,深層承壓水約為48.44億m3,地下水開發(fā)利用總量約為271.97億m3。

1.2 受水區(qū)地下水超采狀況

根據(jù)《南水北調(diào)(東、中線)受水區(qū)地下水壓采總體方案(報批稿)》,受水區(qū)淺層地下水、深層承壓水超采區(qū)面積分別為5.77萬km2、7.37萬km2,分別占受水區(qū)總面積的24.74%和31.61%,二者重疊面積約7%。受水區(qū)淺層地下水超采區(qū)現(xiàn)狀年均地下水實(shí)際開采量137.5億m3,可開采量為81.4億m3,超采量為56.1億m3。超采量主要集中在河北省,其超采量占總超采水量的65.95%。其次是河南省,占16.58%。受水區(qū)內(nèi)深層承壓水超采區(qū)現(xiàn)狀年均實(shí)際開采量為42.81億m3,扣除允許開采量6.48億m3,超采量達(dá)36.33億m3[1]。

2 強(qiáng)化受水區(qū)地下水保護(hù)的緊迫性

2.1 恢復(fù)和改善受水區(qū)生態(tài)與環(huán)境的迫切要求

受水區(qū)地下水超采已經(jīng)引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)與環(huán)境問題。①部分淺層地下含水層被疏干,地下水源衰減。根據(jù)河北省國土資源廳發(fā)布的《2012年河北省地質(zhì)環(huán)境狀況公報》,河北省共有地下水位降落漏斗25個,其中漏斗面積超過1000 km2的有7個,部分地區(qū)含水層瀕臨疏干或半疏干狀態(tài)。②深層承壓水頭持續(xù)下降。河北省中東部平原區(qū)形成的深層承壓水降落漏斗已達(dá)7個,面積合計(jì)約4.4萬km2。③引發(fā)地面沉降。受長期超采深層承壓水影響,目前海河流域平原區(qū)地面沉降量大于200mm的面積接近5萬km2,約占海河流域受水區(qū)面積的45%。④形成地面塌陷及地裂縫。地面塌陷主要發(fā)生在江蘇徐州東部,塌陷面積超過10000 km2。地裂縫主要發(fā)生在河北。2006年發(fā)生在廊坊、衡水、邢臺的地裂縫長度達(dá)4 000～8 000m,寬度0.1～0.3m,深度1.5～10.0m。⑤造成海水入侵。目前山東萊州全市海水入侵面積達(dá)到277 km2,年平均入侵速度近200m。⑥造成咸淡水界面變化。河北滄州部分地區(qū)咸淡水界面下移超過10m,最大下移深度超過30m,導(dǎo)致深層淡水體由淡變咸,造成咸水分布面積擴(kuò)大,機(jī)井報廢?？梢?強(qiáng)化受水區(qū)地下水保護(hù),逐步恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境問題已刻不容緩。

2.2 充分發(fā)揮南水北調(diào)工程效益的迫切要求

南水北調(diào)工程是緩解我國北方水資源嚴(yán)重短缺局面的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施。按照《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》,南水北調(diào)工程的目標(biāo)是緩解受水區(qū)水資源供需矛盾,并通過水源置換,實(shí)現(xiàn)壓減地下水超采,逐步修復(fù)和改善受水區(qū)生態(tài)與環(huán)境,并將壓采的地下水作為可靠的戰(zhàn)略儲備,支撐受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。強(qiáng)化地下水管理與保護(hù),逐步實(shí)現(xiàn)受水區(qū)地下水壓采,改善受水區(qū)生態(tài)環(huán)境,是南水北調(diào)工程效益的重要體現(xiàn),也是充分發(fā)揮南水北調(diào)工程效益的迫切要求。

2.3 落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的迫切要求

加強(qiáng)受水區(qū)地下水保護(hù),理順地下水管理體制,將受水區(qū)各省、直轄市及各用水部門的用水總量控制予以制度化,嚴(yán)格控制地下水開采,推動地下水壓采,加強(qiáng)地下水源保護(hù)與治理,是在水資源嚴(yán)重短缺和過度開采地下水的受水區(qū)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的必然要求和具體體現(xiàn)。

3 受水區(qū)地下水保護(hù)的障礙與難題

由于我國地下水管理與保護(hù)制度建設(shè)起步較晚,加上地下水自身所具有的復(fù)雜性、隱藏性等特點(diǎn),以及社會背景及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的種種因素的影響,目前受水區(qū)地下水保護(hù)仍然面臨著一系列障礙和難題,突出表現(xiàn)在以下方面。

3.1 管理體制不順

目前水利、國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門在地下水資源管理與保護(hù)工作中存在職責(zé)不清或協(xié)調(diào)不夠問題。根據(jù)《水法》“國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”(第12條)、“本法所稱水資源,包括地表水和地下水”(第2條)的規(guī)定,水利部門是地下水資源管理與保護(hù)的主管部門,負(fù)責(zé)地下水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。然而,目前國土資源部門還在對地下水勘探進(jìn)行管理和發(fā)布地下水信息,對部分地區(qū)的地?zé)崴偷V泉水以及開采井也行使著管理職責(zé),住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門在部分城市人民政府被確定為城市供水主管部門的,也對開采井和自備井行使著管理職責(zé),二者與水利部門對地下水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理的職責(zé)存在交叉;環(huán)境保護(hù)部門所負(fù)責(zé)的地下水污染防治職能與水利部門所負(fù)責(zé)的地下水資源保護(hù)職能存在交叉。

3.2 缺乏有效的替代水源

根據(jù)《全國水資源綜合規(guī)劃》,目前北方地區(qū)水資源開發(fā)利用率平均為50%,其中海河區(qū)、黃河區(qū)、淮河區(qū)已經(jīng)達(dá)到134%、73%、45.1%,北方平原區(qū)淺層地下水資源開發(fā)利用率為74%,均已遠(yuǎn)超國際公認(rèn)的水資源利用程度的警示線(40%)。替代水源不足,導(dǎo)致受水區(qū)長期依靠超采地下水來緩解缺水矛盾,而且持續(xù)時間過長,超采數(shù)量巨大。在南水北調(diào)通水之前,替代水源缺乏仍是地下水保護(hù)工作的制約瓶頸。

3.3 地下水管理與保護(hù)的機(jī)制和制度缺失或不配套

在南水北調(diào)工程通水之后,雖然對受水區(qū)新增加了大量替代水源,但要讓這些替代水源真正發(fā)揮作用,需要開展總量控制管理、地下水壓采分區(qū)管理、更嚴(yán)格的取水許可管理和水資源論證管理等措施。然而,這些管理措施所需要的機(jī)制和制度尚存在缺失或者不配套問題。①總量控制管理上,一方面,如何對地下水的開發(fā)利用進(jìn)行總量控制,目前尚缺乏高效的機(jī)制和手段。另一方面,目前水利部編制的《南水北調(diào)(東、中線)受水區(qū)地下水壓采總體方案》雖然已經(jīng)明確了各省地下水壓采的總體指標(biāo),但如何在省、市、縣層層分解,乃至具體落實(shí)到用水戶,尚需進(jìn)一步的制度支持。②地下水壓采分區(qū)管理上,如何根據(jù)地下水管理與保護(hù)的實(shí)際需要,對地下水劃分為不同的區(qū)域,進(jìn)而采取區(qū)別化處理,目前尚缺乏足夠的依據(jù)。③取水許可管理上,受水區(qū)壓采地下水意味著用水戶取水權(quán)的變更或者終止問題,然而,如何根據(jù)客觀情勢的變化對取水權(quán)進(jìn)行具體變更或者終止,目前也缺乏足夠的依據(jù)。

3.4 地下水管理與保護(hù)的配套措施不全或者不夠充分

受水區(qū)壓采和保護(hù)地下水,還需要一系列的配套措施。一方面,需要開發(fā)利用各種替代水源,尤其是需要確保南水北調(diào)水得到充分利用。另一方面,需要加強(qiáng)地下水監(jiān)測、監(jiān)控,強(qiáng)化評估考核,確保壓采和保護(hù)地下水目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。此外,壓采地下水,意味著目前的許多開采井和自備井面臨著報廢或者封填問題。然而,目前這些配套措施尚面臨著不全或不充分問題。①開發(fā)利用各種替代水源方面,目前最大的問題在于經(jīng)濟(jì)成本問題。超采地下水成本低廉,而開發(fā)利用各種替代水源,尤其是利用南水北調(diào)水,則成本高昂。國內(nèi)調(diào)水工程實(shí)踐中也常存在花大量錢調(diào)來的水賣不出去,而當(dāng)?shù)厝岳^續(xù)大量超采地下水的困境。②開采井、自備井、報廢井的管理方面,要嚴(yán)格控制開采井,關(guān)閉或者封填自備井,處置報廢井,實(shí)踐中的阻力很大。③地下水監(jiān)測監(jiān)控與評估方面,目前水利部門在監(jiān)測監(jiān)控地下水開發(fā)利用以及地下水壓采方面尚存在缺乏手段問題。相關(guān)評估結(jié)果也因目前缺乏問責(zé)機(jī)制而發(fā)揮不了應(yīng)有作用。

4 對策措施

針對受水區(qū)地下水管理與保護(hù)的障礙與難題,筆者提出以下對策措施。

4.1 理順地下水管理體制,建立健全部門溝通協(xié)調(diào)的合作機(jī)制

針對水利、國土資源、環(huán)保、建設(shè)等部門在地下水保護(hù)工作中存在著職責(zé)不清或協(xié)調(diào)不夠問題,需要進(jìn)一步理順地下水管理體制,建立健全部門溝通協(xié)調(diào)的合作機(jī)制。①進(jìn)一步明晰水利部門與國土資源部門之間的地下水管理權(quán)限。對于地?zé)崴c礦泉水,基于地下水資源統(tǒng)一管理的需要,應(yīng)由水利部門統(tǒng)一審批取水許可和征收水資源費(fèi);地下水勘探可以仍由國土資源部門主管,但基于地下水資源統(tǒng)一管理的需要,地下水勘探結(jié)果等有關(guān)信息應(yīng)由水利部門統(tǒng)一發(fā)布。②建立健全水利部門與建設(shè)部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建設(shè)部門作為城市供水主管部門的地區(qū),有替代水源的,仍應(yīng)按照地下水壓采和保護(hù)的要求對開采井和自備井進(jìn)行嚴(yán)格管理。③健全水利部門與環(huán)保部門之間的合作機(jī)制。對于地下水污染防治,水利部門與環(huán)保部門應(yīng)通力合作,水利部門發(fā)現(xiàn)地下水污染時,應(yīng)及時向環(huán)保部門通報,并向當(dāng)?shù)厝嗣裾畢R報,由環(huán)保部門及時對地面污染源采取防治措施。

4.2 結(jié)合替代水源建設(shè)合理配置水資源,壓減開采地下水

壓減開采地下水,緩解并逐步恢復(fù)因嚴(yán)重超采地下水引發(fā)的各種生態(tài)與環(huán)境問題,是受水區(qū)地下水保護(hù)的首要目標(biāo)。要壓減開采地下水,需要大力開展替代水源建設(shè),并通過地表水與地下水、當(dāng)?shù)厮c外調(diào)水等的合理配置,逐步削減地下水開采?？紤]到南水北調(diào)通水時間以及南水北調(diào)工程需要逐步發(fā)揮效益,受水區(qū)開展地下水壓采工作,應(yīng)循序漸進(jìn),分階段穩(wěn)步推進(jìn)。①在南水北調(diào)工程通水前,應(yīng)在全面開展節(jié)水型社會建設(shè)的基礎(chǔ)上,充分挖掘當(dāng)?shù)厮Y源供水潛力和引黃(灤)水、海水淡化水源、污水處理回用水源等替代水源,重點(diǎn)遏制地下水持續(xù)超采趨勢并根據(jù)條件對嚴(yán)重超采區(qū)進(jìn)行壓采,同時大力開展南水北調(diào)配套工程建設(shè),為南水北調(diào)通水創(chuàng)造條件。②在南水北調(diào)工程通水初期,重點(diǎn)在直接供應(yīng)南水北調(diào)水的城區(qū)和工業(yè)園區(qū),嚴(yán)格控制超采地下水,原則上基本不再開采地下水。③隨著南水北調(diào)配套工程的不斷完善和水源置換,壓采工作逐步從城市向非城區(qū)和農(nóng)村延伸擴(kuò)展,逐步退還城市和工業(yè)擠占的農(nóng)業(yè)用水,置換出擠占的生態(tài)與環(huán)境用水。

4.3 結(jié)合地下水開采分區(qū)管理實(shí)行最嚴(yán)格的取水許可,嚴(yán)格控制地下水開采

按照地下水開采程度的差異,可將地下水的開采區(qū)域劃分為地下水潛力區(qū)、采補(bǔ)平衡區(qū)和超采區(qū)。①對于地下水潛力區(qū),應(yīng)遵循合理開發(fā)、留有余地的原則,適度開發(fā)利用和有效保護(hù)地下水資源,防止過度開采。②對于采補(bǔ)平衡區(qū),要采取預(yù)防措施,嚴(yán)格控制新增開采地下水,維持目前的地下水采補(bǔ)平衡狀態(tài)。③對于超采區(qū),可進(jìn)一步區(qū)分為一般超采區(qū)和嚴(yán)重超采區(qū)。在一般超采區(qū),應(yīng)按照控制地下水現(xiàn)狀取水量的原則,嚴(yán)格控制地下水取水和新建地下水取水工程,嚴(yán)禁批準(zhǔn)需要大量取用地下水的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。在嚴(yán)重超采區(qū),可進(jìn)一步劃分為限制開采區(qū)和禁止開采區(qū)。在限制開采區(qū),應(yīng)逐年削減取水量,調(diào)整井點(diǎn)布局和開采層位或封閉部分取水工程。在禁止開采區(qū),除應(yīng)急等特殊情況外,禁止批準(zhǔn)興建地下水取水工程,已興建的取水工程應(yīng)限期封閉[2]。④為了保障地下水分區(qū)管理、逐步實(shí)現(xiàn)壓減地下水目標(biāo),在嚴(yán)重超采區(qū),還應(yīng)定期對目前已發(fā)放的地下水取水許可證進(jìn)行全面的復(fù)核和檢查,對不符合要求的要堅(jiān)決吊銷取水許可證,并責(zé)令其停止開采地下水[3]。

4.4 實(shí)行總量控制與地下水位管理相結(jié)合,強(qiáng)化地下水動態(tài)監(jiān)測

受水區(qū)地下水保護(hù)過程中,需要根據(jù)地下水管理的特殊性,實(shí)行地下水開采總量控制與地下水位管理相結(jié)合的制度,強(qiáng)化地下水動態(tài)監(jiān)測。①水利部應(yīng)組織受水區(qū)有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)和省級水利部門,根據(jù)受水區(qū)地下水調(diào)查評價結(jié)果,結(jié)合地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀和水文地質(zhì)條件,確定受水區(qū)地下水可開采總量、地下水取水許可總量控制指標(biāo)、地下水壓采總量控制指標(biāo),報國務(wù)院批準(zhǔn)。②在國務(wù)院批準(zhǔn)受水區(qū)地下水壓采總體方案之后,縣級以上地方水利部門應(yīng)結(jié)合南水北調(diào)供水用水和本行政區(qū)域其他供水用水情況,制訂本行政區(qū)域地下水壓采實(shí)施計(jì)劃,將壓采總體方案中的壓采指標(biāo)層層分解,最終落實(shí)到具體的用水戶。地下水壓采實(shí)施計(jì)劃經(jīng)上一級水利部門審查后,報本級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。③將地下水開發(fā)利用和壓采的總量控制與地下水位管理相結(jié)合,要針對不同地區(qū)的實(shí)際需要(如防止海水入侵等),確定相應(yīng)的地下水控制水位,嚴(yán)格按照相應(yīng)的地下水控制水位實(shí)施管理。建立和完善國家、流域和省級三級地下水動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息管理系統(tǒng),加強(qiáng)地下水位動態(tài)監(jiān)測,尤其是超采區(qū)以及引水干渠兩側(cè)淺層地下水和重點(diǎn)壓采區(qū)的地下水監(jiān)測工作。

4.5 建立地下水壓采激勵性水價政策,探索地下水壓采生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在開發(fā)利用各種替代水源、管理和保護(hù)地下水過程中,繞不開經(jīng)濟(jì)成本問題。超采地下水成本低廉,而開發(fā)利用各種替代水源,尤其是利用南水北調(diào)水,則成本高昂。國內(nèi)調(diào)水工程實(shí)踐中也常存在花大量錢調(diào)來的水賣不出去,而當(dāng)?shù)厝岳^續(xù)大量超采地下水的困境。為此,需要開展配套改革。①積極推進(jìn)水價改革,完善水價形成機(jī)制,逐步建立起充分體現(xiàn)水資源緊缺狀況,以節(jié)水和合理配置水資源、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為核心的水價形成機(jī)制。②按照水源類別和用水戶性質(zhì)分類制訂和調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外調(diào)水與當(dāng)?shù)厮墓┧畠r格,利用價格杠桿,促進(jìn)南水北調(diào)水的優(yōu)先使用和當(dāng)?shù)厮暮侠砝?提高水的利用效率和效益。③建立地下水壓采的激勵性水價政策,通過調(diào)整水價和地下水資源費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段,使城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)利用自備井取用地下水的成本高于利用城市公共供水的成本,城市供水企業(yè)取用地下水的成本高于取用地表水和南水北調(diào)水的制水成本,再生水價格遠(yuǎn)低于常規(guī)水源水價,引導(dǎo)用水戶壓減開采甚至是停止使用地下水,優(yōu)先利用南水北調(diào)水,積極使用地表水、再生水等水源。④在嚴(yán)重超采區(qū)內(nèi)開展對生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)奶剿骱蛧L試,支持超采區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。

4.6 全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè),提高水資源利用效率與效益

全面推進(jìn)節(jié)水型社會,加大節(jié)水力度,提高水資源利用效率與效益,不僅是緩解南水北調(diào)受水區(qū)水資源危機(jī)的重要措施,而且是強(qiáng)化地下水保護(hù)、控制地下水超采的重要內(nèi)容。①加快從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變。在水資源規(guī)劃、配置、節(jié)約和保護(hù)等各個環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)需水管理的理念,實(shí)施用水總量控制,遏制不合理用水需求,提高用水效率和效益。②加大農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市生活節(jié)水力度。大力引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、優(yōu)良品種,通過節(jié)水工程改造等建設(shè)項(xiàng)目,大力建設(shè)現(xiàn)代節(jié)水高效農(nóng)業(yè)。強(qiáng)化電力、化工、造紙、冶金、紡織、機(jī)械及食品等用水大戶的節(jié)水工作。在加強(qiáng)節(jié)水宣傳,增強(qiáng)市民節(jié)水意識的同時,大力開發(fā)、推廣、使用節(jié)水設(shè)施和器具。加大城市供水系統(tǒng)配套建設(shè),降低管網(wǎng)漏失率。

[1]水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局.南水北調(diào)(東、中線)受水區(qū)地下水壓采方案(報批稿)[R].北京:水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)院,水利部南水北調(diào)規(guī)劃管理局,2010.

[2]SL 286—2003,地下水超采區(qū)評價導(dǎo)則[S].

[3]水利部水資源管理司.取水許可和水資源費(fèi)征收管理實(shí)務(wù)[M]北京:中國水利水電出版社,2006.

TV213.4

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1003 -9511(2014)01 -0033 -04

2013 -10 -20 編輯:陳玉國)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.009

陳金木(1979—),男,福建安溪人,高級經(jīng)濟(jì)師,主要從事水利法制和水利政策研究。E-mail:497910233@qq.com