水電工程移民利益共享障礙及對策

余慶年，張 沖，王仲萍

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210098)

改革開放以來，隨著我國水電事業(yè)的迅猛發(fā)展，移民安置的難度亦逐漸升級。水電工程所占用土地資源的規(guī)模和受影響移民人數(shù)遠(yuǎn)高于其他類型的工程。世界大壩委員會(huì)2000年公布的《水壩及發(fā)展——一個(gè)新的決策框架》報(bào)告指出，大壩在給人們帶來巨大效益的同時(shí)，對移民群體和生態(tài)環(huán)境造成的影響也是無法想象的［1］。移民在搬遷過程中要遭受失去土地、失業(yè)、失去家園、邊緣化、食品不安全、失去享有的公共權(quán)利、不斷增長的發(fā)病率和死亡率以及社會(huì)組織機(jī)構(gòu)解體等風(fēng)險(xiǎn)［2］。在移民安置過程中，最首要的風(fēng)險(xiǎn)就是貧困風(fēng)險(xiǎn)。而水電項(xiàng)目運(yùn)營后的利潤卻非常豐厚，尤其是在電力資源供應(yīng)日趨緊張的背景下。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，水電項(xiàng)目巨大的經(jīng)濟(jì)效益與移民的貧困形成強(qiáng)烈反差，使得要求移民共享工程效益的呼聲也越來越高。

世界大壩委員會(huì)建議，要在公平性、效益性、可持續(xù)性、參與性和透明性的基礎(chǔ)上，實(shí)行基于“權(quán)益和風(fēng)險(xiǎn)”的新的決策方法，通過共同協(xié)商制定受法律保護(hù)的利益共享機(jī)制［1］。國家發(fā)展和改革委員會(huì)在《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》(2008)(以下簡稱《規(guī)劃》)中提出:“創(chuàng)新移民工作機(jī)制，研究和探索電站長期補(bǔ)償淹沒土地的辦法，并在有條件的地方進(jìn)行試點(diǎn)”，“使移民群眾真正從電站建設(shè)中受益，并具有長久發(fā)展的條件”。水電移民利益共享機(jī)制既符合我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展理念，又適應(yīng)了開發(fā)性移民安置的基本要求，《規(guī)劃》的提出更是對水電工程移民利益共享機(jī)制的建立給予了支持。但是目前利益共享機(jī)制還缺乏一個(gè)定義完善的從庫區(qū)到受影響人群公平共享的框架，利益共享中所涉及的誰受益及收益如何分配等問題涉及地方社區(qū)的權(quán)利以及不同利益相關(guān)者之間利益分配的思考，同時(shí)還要考慮到代際問題及整個(gè)國家的可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，本文試圖對國內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)行綜述，強(qiáng)調(diào)必須承認(rèn)水電工程移民擁有共享工程效益的權(quán)利，并試圖為我國水電工程利益共享機(jī)制的建立提出有針對性的對策建議。

1 問題的闡述及相關(guān)研究

目前水電工程移民安置方式面臨諸多挑戰(zhàn)，一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置日趨困難，土地資源日益稀缺，人地關(guān)系緊張，部分地區(qū)環(huán)境容量趨于飽和，從安置區(qū)農(nóng)民手中調(diào)出土地用于安置移民日漸困難;二是非農(nóng)業(yè)安置缺乏有效的制度保障，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度本就薄弱，而水電工程移民社會(huì)保障制度的建立也只是剛剛起步，地方政府和工程業(yè)主均無法給移民提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，這些移民在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面仍然缺少保障;三是移民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，分享利益要求強(qiáng)烈。安置理念的落后，導(dǎo)致移民被排除在工程開發(fā)綜合效益之外。

移民安置政策目標(biāo)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)重建過程，不能簡單地定義為提供補(bǔ)償，更應(yīng)該關(guān)注受影響人口的可持續(xù)重建，讓他們有機(jī)會(huì)參與分享工程效益［3］，如果項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益不能公平、合理的分配，就沒有可持續(xù)發(fā)展的可能。任何一項(xiàng)水電工程都應(yīng)該在規(guī)劃前期就識(shí)別出利益相關(guān)者，包括開發(fā)者、電力用戶、政府、金融機(jī)構(gòu)以及受影響的社區(qū)和個(gè)體，了解他們的需求，并在財(cái)務(wù)評價(jià)和經(jīng)濟(jì)評價(jià)過程中把這些因素考慮進(jìn)去［4］。如果損失都是由貧困人口或者弱勢群體承擔(dān)，而收益則都是由富人和當(dāng)權(quán)者分享，那么重新調(diào)整利益的意愿就會(huì)很強(qiáng)烈［5］。加拿大在自然資源開發(fā)中經(jīng)歷了3個(gè)階段，最終走到了資源開發(fā)利益共享階段。在這個(gè)階段，加拿大政府通過一系列政策、協(xié)議的制定，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)赝林褡逶谒娰Y源開發(fā)過程中的利益共享［6］。國外水電工程開發(fā)中的利益共享理念揭示了利益共享的本質(zhì)，指出其核心內(nèi)容是利益分配，提出了在水電資源開發(fā)過程中不同層面的相關(guān)理論，構(gòu)建了利益共享機(jī)制的3個(gè)基本要素:共享主體、共享方式和共享原則，在解決實(shí)際問題方面積累了很多成功的經(jīng)驗(yàn)。

我國學(xué)者在水電開發(fā)中的利益共享方面取得了一定的研究成果，但明確提出利益共享機(jī)制這一概念的并不多見。朱文龍等［7］最先開展水庫移民效益共享研究，闡述了移民系統(tǒng)分享工程效益的機(jī)理與方法。楊文健等［8］探討了效益共享安置模式在廣東都坪水電工程中的應(yīng)用，并對實(shí)施效果進(jìn)行了實(shí)證分析，指出讓移民參與工程效益分享極大地調(diào)動(dòng)了庫區(qū)干群的積極性，為移民安置問題提供了新的路徑。段躍芳［9］提出了水庫移民“效益共享+自謀職業(yè)”的新模式，建議建立移民分享工程效益的新機(jī)制。李甫春［10］借鑒了加拿大水電資源開發(fā)利益共享政策的成功經(jīng)驗(yàn)，并以龍灘水電站庫區(qū)為例探索中國西部資源開發(fā)利益共享新模式?？琢顝?qiáng)［11］論述了水電工程移民共享工程效益的5種機(jī)制:水電稅費(fèi)共享、移民發(fā)展基金、移民入股水電開發(fā)、移民享受長效補(bǔ)償、移民享受優(yōu)惠電價(jià)。高雪梅［12］從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)2個(gè)方面對水電開發(fā)效益分析的機(jī)理進(jìn)行分析，認(rèn)為應(yīng)該建立合理的水電利益分享機(jī)制，以達(dá)到“在共建中共享，在共享中共建”的各方利益均衡局面。

2 現(xiàn)行水電移民利益共享政策分析

1981年國家開始試行從電力工業(yè)部直屬水電站發(fā)電成本中提取庫區(qū)維護(hù)基金，提取標(biāo)準(zhǔn)為每發(fā)1度電(扣除廠用電)提1厘錢。庫區(qū)維護(hù)基金主要用于由于水庫運(yùn)行而造成的庫區(qū)移民的生產(chǎn)和生活困難補(bǔ)助、水庫防護(hù)工程的維護(hù)、庫區(qū)移民的人畜飲水、提水灌溉工程和交通設(shè)施的維護(hù)，這是我國最早的關(guān)于水庫移民分享工程效益的政策。隨后，國家通過進(jìn)一步總結(jié)水庫移民安置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)識(shí)到需要加大對移民的扶持力度和資金支持，先后設(shè)立了庫區(qū)建設(shè)基金和后期扶持基金，努力解決水庫移民遺留問題。盡管國家從水電工程收益中提取扶持基金的標(biāo)準(zhǔn)逐年有所提高，但實(shí)際上移民扶持資金的設(shè)立是一種短期的利益共享行為，其出發(fā)點(diǎn)是扶貧救濟(jì)。水電移民為了水電工程建設(shè)離鄉(xiāng)別土、重建家園，他們需要的不僅僅是救濟(jì)扶助，更應(yīng)該享受工程所帶來的效益，成為首要的受益者，而不是成為扶貧救濟(jì)的對象。

為幫助水庫移民脫貧致富，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，2006年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(以下簡稱《意見》)，對納入扶持范圍的移民每人每年補(bǔ)助600元，其近期目標(biāo)是解決水庫移民溫飽問題及庫區(qū)和移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題，中長期目標(biāo)是改善移民生產(chǎn)生活條件，增加移民收入，使移民生活水平不斷提高。《意見》指出的后期扶持范圍為大中型水庫的農(nóng)村移民，僅限于搬遷的移民，移民安置區(qū)的非移民卻沒有納入進(jìn)來，也不能分享工程所產(chǎn)生的收益。水庫移民的遷入使安置區(qū)人均資源擁有量減少，生態(tài)環(huán)境惡化，基礎(chǔ)設(shè)施緊張。因此，從廣義上講，安置區(qū)的居民亦是工程建設(shè)影響人群，理應(yīng)被納入到工程收益共享的范圍。

在水電工程開發(fā)建設(shè)的實(shí)踐過程中，也有一些水電站采取了移民參與分享水電工程效益的做法，給未來水電工程利益共享提供了有效的借鑒，如廣東省都坪水電站。該水電站改變了過去一次性補(bǔ)償移民的方法，將用于補(bǔ)償移民淹沒水田的資金作為對工程投資，將水電站發(fā)電效益與庫區(qū)移民共享。這種共享方式既減少了水電工程建設(shè)一次性工程投資的貸款額，又保障了移民的可持續(xù)性收入，極大地調(diào)動(dòng)了庫區(qū)干群的積極性［8］。但是移民只參與發(fā)電、供水等財(cái)務(wù)收益的分配，而防洪、航運(yùn)、灌溉等非財(cái)務(wù)收益卻沒有被納入到效益分享的范圍。因此，目前的利益分享政策是一種財(cái)務(wù)性收益分享政策，而非工程綜合效益分享政策，導(dǎo)致移民參與分享工程效益十分有限。

3 水電工程移民利益共享障礙分析

目前，不少地方都在積極探索如何讓移民參與分享工程效益，增加移民可持續(xù)性收入。但是由于利益共享機(jī)制的建立涉及利益共享主體的確定、利益的表達(dá)、分配以及整合等諸多方面，在推行過程中會(huì)遇到很多問題和障礙。

3.1 移民利益共享權(quán)利需要制度確認(rèn)

世界大壩委員會(huì)(2000)支持對當(dāng)?shù)匾泼窆蚕砉こ汤鏅?quán)利的承認(rèn)，并把移民作為項(xiàng)目的主要受益者［1］。在水電資源開發(fā)中，國家對移民做出了一定程度的利益補(bǔ)償，但是產(chǎn)權(quán)分成和收益分享并沒有完全體現(xiàn)出來。移民作為國家的公民，理應(yīng)為國家建設(shè)做出貢獻(xiàn)，但作為工程建設(shè)物質(zhì)和精神的雙重?fù)p失者，也應(yīng)該擁有維護(hù)自身基本權(quán)益的權(quán)利，必須要有這樣的共識(shí)，即移民擁有參與分享工程效益的權(quán)利。

3.2 移民分享工程效益的份額難以確定

移民參與分享工程效益的份額應(yīng)根據(jù)移民淹沒損失中對工程做出積極貢獻(xiàn)的部分來計(jì)算。但是水電項(xiàng)目開發(fā)導(dǎo)致的移民搬遷除了給移民帶來直接的經(jīng)濟(jì)損失外，還帶來無法計(jì)量的文化、心理和精神損失，這部分非物質(zhì)損失難以計(jì)算。而且目前對淹沒土地資源價(jià)值的評估方法亦不十分合理，按土地收益倍數(shù)來計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)并沒有反應(yīng)土地資源的真實(shí)價(jià)值。若將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)作為資本投入到水電工程中去，土地資源的社會(huì)保障價(jià)值難以體現(xiàn)［13］。

3.3 利益共享機(jī)制難以保證有效性

若按照移民共享工程效益的補(bǔ)償安置思路，移民參與分享工程效益能夠定期獲得一定的收益，但是移民的近期生計(jì)沒有著落。而且，移民作為投資者參與分享工程效益要求移民具有較高的投資理財(cái)素質(zhì)，但是大部分移民文化素質(zhì)較低，缺乏這方面的知識(shí)。水電項(xiàng)目穩(wěn)定的盈利能力依賴于管理者的維護(hù)和有效管理，如若經(jīng)營不善，移民還需要承擔(dān)虧損風(fēng)險(xiǎn)。因此，水電工程移民利益共享機(jī)制的建立需要將妥善解決好工程移民近期生活作為前提，并能保證移民獲得定期穩(wěn)定的收益。

3.4 移民利益表達(dá)機(jī)制的不健全

在我國，水電工程建設(shè)前期缺乏與公眾的溝通和聽取他們的意見，項(xiàng)目業(yè)主和地方政府往往從工程的角度出發(fā)，移民和項(xiàng)目影響區(qū)域往往被忽視，結(jié)果導(dǎo)致工程建設(shè)滯后甚至失敗。在水電工程建設(shè)和運(yùn)行期，移民利益表達(dá)的渠道主要是信訪，但是由于信訪機(jī)制的不健全，這一渠道常常受到阻礙。移民自身的利益訴求不被體制認(rèn)同和接受，會(huì)在一定程度上拉大移民與地方政府、企業(yè)之間的心理距離，加深彼此之間的利益矛盾，從而阻礙利益共享機(jī)制的建立。

4 創(chuàng)新水電工程移民利益共享的對策和建議

4.1 適當(dāng)?shù)姆珊椭贫瓤蚣?/h3>

為全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，規(guī)范移民工作，妥善解決移民問題，迫切需要完善水電工程移民相關(guān)法律法規(guī)，建立適當(dāng)?shù)姆珊椭贫瓤蚣?，確保各利益群體能夠公平地獲得工程開發(fā)所產(chǎn)生的收益，對移民條例的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修訂并上升到法律的高度。一個(gè)能夠使受影響人群從大壩工程中獲得直接收益的利益共享機(jī)制應(yīng)該在水電開發(fā)項(xiàng)目的初期計(jì)劃階段就被制定，并作為成功進(jìn)行利益共享、安排水電項(xiàng)目上馬的主要指標(biāo)。

水電移民擁有分享工程效益的權(quán)利需要在國家法律法規(guī)中做出明確規(guī)定，讓不同的利益相關(guān)者都能夠共享工程收益，并應(yīng)加強(qiáng)研究，為如何分配項(xiàng)目收益提供指導(dǎo)方針。移民參與分享工程收益的百分比應(yīng)該根據(jù)移民淹沒損失中對工程做出積極貢獻(xiàn)的部分來計(jì)算。水電移民對工程的投入，除了一部分人力、物力和財(cái)力以外，主要是受淹沒的土地資源，應(yīng)該根據(jù)土地資源的收益價(jià)格和社會(huì)保障價(jià)值來確定土地的真實(shí)價(jià)值，并將其轉(zhuǎn)化為移民對水電工程投入的成本，使移民合理共享工程效益。

4.2 妥善解決移民近期生活

利益共享機(jī)制是一種長期的可持續(xù)的補(bǔ)償行為，水電工程移民搬遷后，如果沒有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，短期生產(chǎn)生活缺乏保障。因此，水電開發(fā)企業(yè)在允許移民以投資者的身份參與分享工程效益的同時(shí)，需要為移民提供一定的現(xiàn)金補(bǔ)償以解決近期生活，不能將利益共享機(jī)制理解為不給現(xiàn)金補(bǔ)償，要將妥善解決好工程移民近期生活作為建立利益共享機(jī)制的前提。

4.3 建立和完善公眾參與機(jī)制

公眾參與在移民安置活動(dòng)中具有重要的地位。一般認(rèn)為，公眾參與能夠提高透明度和民主，提高決策質(zhì)量，并促進(jìn)公眾接受國家政策。如果組織良好，公眾參與能夠?yàn)闆Q策者提供有價(jià)值的信息，確保移民工作不被忽視，促進(jìn)立法問題得以解決，減少關(guān)于水電項(xiàng)目效益分配的爭論，有助于減少項(xiàng)目損失。

國外有學(xué)者認(rèn)為公眾參與水電開發(fā)非常重要，是一種新興的人權(quán)。公眾參與權(quán)利尤其是受項(xiàng)目影響移民的參與權(quán)利應(yīng)該在國家立法中闡明，受項(xiàng)目影響的潛在各方在設(shè)計(jì)初始階段就應(yīng)該被考慮進(jìn)去。在我國，通過移民群眾的參與，可以增強(qiáng)對政府的信任感，可以幫助設(shè)計(jì)單位提出更切合實(shí)際、受移民歡迎的安置方案，可以激發(fā)移民參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性，使移民了解國家的移民政策和他們應(yīng)享受到的權(quán)益，在實(shí)施中對政策落實(shí)和補(bǔ)償?shù)膬冬F(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督。更重要的是，通過移民的參與，可以完善移民表達(dá)自身利益的渠道與機(jī)制，有利于節(jié)約行政成本，緩解基層干群矛盾，有利于維護(hù)庫區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

4.4 水電項(xiàng)目開發(fā)中政府、企業(yè)、移民三者的責(zé)權(quán)利及戰(zhàn)略建議

水電工程建設(shè)中的核心利益相關(guān)者主要是中央和地方政府、項(xiàng)目企業(yè)和移民，三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和利益均衡是移民利益共享機(jī)制順利進(jìn)行的有效保障。政府、企業(yè)、移民三者在水電工程開發(fā)建設(shè)中的責(zé)權(quán)利以及各自應(yīng)實(shí)行的戰(zhàn)略建議見表1。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，利益共享機(jī)制應(yīng)該致力于作為一種長期的發(fā)展目標(biāo)，使移民及其后代都能夠從工程中受益。

表1 水電項(xiàng)目開發(fā)中政府、企業(yè)、移民三者的責(zé)權(quán)利及戰(zhàn)略建議

在當(dāng)前我國水電工程移民管理體制下，移民擁有共享工程效益的權(quán)利不僅需要國家法律制度的支撐，還需要地方政府在政策層面上給予支持。地方政府既是移民工作的管理主體，又是移民工作的利益主體;既是水電移民的代表者，又是水電移民項(xiàng)目的實(shí)施者。地方政府在行使權(quán)利維護(hù)自身利益的同時(shí)必須站在移民利益的角度，為移民爭取更多的利益，使移民能夠充分分享工程開發(fā)效益。而企業(yè)作為水電開發(fā)的最大受益者，它的責(zé)任范圍不應(yīng)該僅僅局限于自身，還應(yīng)該擴(kuò)大到更大范圍的利益相關(guān)者，尤其是承受貧困風(fēng)險(xiǎn)的水庫移民。水電開發(fā)企業(yè)應(yīng)該承認(rèn)移民擁有共享工程效益的權(quán)利，承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，給予社會(huì)更多的反哺，使移民在工程建設(shè)中受益而不是受害。

5 結(jié)論與展望

水電工程利益共享機(jī)制對促進(jìn)工程建設(shè)影響區(qū)域及移民生活水平穩(wěn)步提高，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧具有重大意義。利益共享機(jī)制作為一種新的理念機(jī)制，在收益分配、利益協(xié)調(diào)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等方面還有待進(jìn)一步研究。移民失去土地后需要一定的現(xiàn)金補(bǔ)償以解決近期生活，必須將妥善解決移民近期生活作為實(shí)行利益共享機(jī)制的前提，把補(bǔ)償和發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。利益共享機(jī)制使移民和水電工程成為了利益共同體，最終達(dá)到的結(jié)果將會(huì)是政府滿意、項(xiàng)目業(yè)主滿意、移民群眾滿意，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了庫區(qū)建設(shè)與發(fā)展、移民安居樂業(yè)和社會(huì)和諧穩(wěn)定的“共建、共治、共享”局面。

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