論海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇問題*

楊澤偉

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

2013年10月，中國、文萊兩國發(fā)表了《中華人民共和國和文萊達(dá)魯薩蘭國聯(lián)合聲明》，雙方?jīng)Q定進(jìn)一步深化兩國關(guān)系，并一致同意支持兩國相關(guān)企業(yè)開展海上共同開發(fā)，勘探和開采海上油氣資源。緊接著，中國、越南兩國發(fā)表了《新時期深化中越全面戰(zhàn)略合作的聯(lián)合聲明》，雙方同意積極研究和商談共同開發(fā)問題，在政府邊界談判代表團(tuán)框架下成立中越海上共同開發(fā)磋商工作組;本著先易后難、循序漸進(jìn)的原則，穩(wěn)步推進(jìn)灣口外海域劃界談判并積極推進(jìn)該海域的共同開發(fā)?？梢灶A(yù)見，海上共同開發(fā)問題將成為未來中國對外關(guān)系的重要內(nèi)容之一。因此，探討海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇問題，無疑具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的理論與實踐

選擇共同開發(fā)“區(qū)塊”、劃定共同開發(fā)區(qū)，不但是推進(jìn)海上共同開發(fā)的前提，而且是邁出有效解決兩國海上爭端的重要一步〔1〕See Hazel Fox et al (eds．)，Joint Development of offshore Oil and Gas:A Model Agreement for States with Explanatory Commentary，London 1989，p．207．。關(guān)于海上共同開發(fā)的“區(qū)塊”，有不同的稱呼:有些直接采用“共同開發(fā)區(qū)”(the Joint Development Zone)的名稱，如日本與韓國;有些則稱為“特別區(qū)”(A Special Zone，如法國與西班牙)、“共有區(qū)”(the Common Zone，如蘇丹與沙特阿拉伯)、“中立區(qū)”(the Neutral Zone，如科威特與沙特阿拉伯)、“合作區(qū)”(the Zone of Cooperation，如澳大利亞與印度尼西亞)或“特別合作區(qū)”(the Special Cooperation Area，如英國與阿根廷)等〔2〕余民才．海洋石油勘探與開發(fā)的法律問題［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2001．141．。然而，從現(xiàn)今海上共同開發(fā)的理論與實踐來看，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇主要涉及“區(qū)塊”的地理范圍、具體面積以及與領(lǐng)海的關(guān)系等。

(一)海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的地理范圍

一般認(rèn)為，海上共同開發(fā)主要是指“主權(quán)國家基于協(xié)議，就跨越彼此間海洋邊界線或位于爭議區(qū)的共同礦藏，以某種合作形式進(jìn)行勘探或開發(fā)”〔3〕蕭建國．國際海洋邊界石油的共同開發(fā)［M］．北京:海洋出版社，2006．16．。因此，海上共同開發(fā)包括跨界的共同開發(fā)和爭議海區(qū)的共同開發(fā)。

1．跨界共同開發(fā)“區(qū)塊”的地理范圍。在海上邊界線已經(jīng)劃定的情況下，兩國一般是在其海上邊界線兩側(cè)劃出面積基本上相同的兩塊區(qū)域作為一個跨界共同開發(fā)“區(qū)塊”，從而進(jìn)行跨界共同開發(fā)。例如，按照1974年《法國和西班牙關(guān)于兩國在比斯開灣劃分大陸架的協(xié)定》(the French-Spanish Convention on the Delimitation of the Continental Shelves of the Two States in the Bay of Biscay)，法國和西班牙所劃的海上共同開發(fā)“區(qū)塊”在邊界線兩側(cè)的面積是相等的。又如，根據(jù)1974年《蘇丹和沙特阿拉伯關(guān)于共同開采共有區(qū)域內(nèi)的紅海海床和底土的自然資源的協(xié)定》(Agreement between Sudan and Saudi Arabia Relating to the Joint Exploitation of the Natural Resources of the Sea-bed and Subsoil of the Red Sea in the Common Zone)，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”則是從每一個國家的海岸向外1000 米等深線之間的海床區(qū)域。

如果已發(fā)現(xiàn)跨界的油氣儲藏，那么可以把整個油氣礦床的范圍作為海上共同開發(fā)“區(qū)塊”。例如，1976年《英國政府和挪威政府關(guān)于開發(fā)弗里格氣田并從氣田向英國輸送天然氣的協(xié)定》(Agreement between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the Kingdom of Norway relating to the Exploitation of the Frigg Field Reservoir and Transmission of Gas therefrom to the United Kingdom)就明確指出:“弗里格氣田……應(yīng)作為一個單獨的聯(lián)合體(A Single Unit)以本協(xié)定附件A 所列設(shè)備進(jìn)行開發(fā)?！贝送?，有的海上共同開發(fā)“區(qū)塊”則以潛在礦藏為范圍，如1981年《冰島和挪威關(guān)于冰島和揚(yáng)馬延島之間大陸架協(xié)定》(Agreement between Iceland and Norway on the Continental Shelf in the Area between Iceland and Jan Mayen)的有關(guān)規(guī)定〔4〕值得注意的是，冰島和挪威間的海上共同開發(fā)“區(qū)塊”被兩國的大陸架界線分為不相等的兩部分，大陸架界線以北的挪威部分為32750 平方公里(該協(xié)定第5條)，大陸架界線以南的冰島部分為12720 平方公里(該協(xié)定第6條)。。

2．爭議海區(qū)共同開發(fā)“區(qū)塊”的地理范圍。在海上邊界線尚未劃定的情況下，可以把爭議海區(qū)或主張重疊區(qū)的一部分或者全部劃為海上共同開發(fā)“區(qū)塊”，以實現(xiàn)爭議海區(qū)的共同開發(fā)。因此，爭議海區(qū)共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的前提條件是雙方承認(rèn)爭議海區(qū)或主張重疊區(qū)的存在〔5〕See Robert Beckman (eds．)，Beyond Territorial Disputes in the South China Sea:Legal Framework for the Joint Development of Hydrocarbon Resources，Edward Elgar Publishing Limited 2013，p．140．。例如，1979年《馬來西亞和泰國就泰國灣兩國大陸架確定地域海床中的資源進(jìn)行開發(fā)而建立聯(lián)合管理署的諒解備忘錄》(Memorandum of Understanding between Malaysia and the Kingdom of Thailand on the Establishment of a Joint Authority for the Exploitation of the Resources in the Sea-Bed in a Defined Area of the Continental Shelf of the Two Countries in the Gulf of Thailand)的前言就明確規(guī)定:“承認(rèn)作為兩國就泰國灣大陸架邊界線所提出相互重疊的主權(quán)要求的結(jié)果，在相鄰的大陸架上存有一塊重疊區(qū)”，并將這一重疊區(qū)作為共同開發(fā)“區(qū)塊”。又如，1995年《英國和阿根廷共同聲明》(The UK-Argentine Joint Declaration)提出，雙方承認(rèn)對?？颂m(馬爾維納斯)群島及其附近海域存在主權(quán)和管轄權(quán)的爭議，并同意在不影響各自主權(quán)立場的條件下劃出部分海域作為海上共同開發(fā)的“區(qū)塊”?！?〕See Patrick Armstrong and Viv Forbes，Calming the Ripples:The Cooperative Management of Ocean Resources—The Falkland Islands Example and Some Southeast Asian Comparisons，in Gerald Blake etc． (eds．)，Boundaries and Energy:Problems and Prospects，Kluwer Law International 1998，p．350．

(二)海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的面積

從現(xiàn)有的海上共同開發(fā)案來看，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的具體面積不完全一樣、有大有小。面積較大的有澳大利亞與印度尼西亞的共同開發(fā)“區(qū)塊”，約61000 平方公里;面積較小的如法國與西班牙的共同開發(fā)“區(qū)塊”，約814 平方公里;而馬來西亞和泰國間爭議海區(qū)的面積為7250 平方公里〔7〕See Patrick Armstrong and Viv Forbes，Calming the Ripples:The Cooperative Management of Ocean Resources—The Falkland Islands Example and Some Southeast Asian Comparisons，in Gerald Blake etc． (eds．)，Boundaries and Energy:Problems and Prospects，Kluwer Law International 1998，p．354．。不過，為了便于實施海上共同開發(fā)，各個共同開發(fā)“區(qū)塊”常常又分為一定數(shù)量的“小區(qū)塊”。例如，澳大利亞與印度尼西亞共同開發(fā)的“A 區(qū)塊”又分為14個產(chǎn)品分成合同“小區(qū)塊”;日本與韓國共同開發(fā)“區(qū)塊”先后被分為9個和6個“小區(qū)塊”。

(三)海上共同開發(fā)“區(qū)塊”與領(lǐng)海的關(guān)系

關(guān)于海上共同開發(fā)“區(qū)塊”能否延伸至一國或雙方的領(lǐng)海范圍問題，我們可以從理論和實踐兩方面進(jìn)行分析。一方面，從理論上來看領(lǐng)海是一國領(lǐng)土的重要組成部分，它隸屬于國家主權(quán)的管轄范圍，沿海國的“主權(quán)及于領(lǐng)海的上空及其海床和底土”〔8〕《聯(lián)合國海洋法公約》第2條第2 款。。因此，主權(quán)國家原則上是不會把該國的領(lǐng)海包含在海上共同開發(fā)“區(qū)塊”之內(nèi)的。另一方面，就當(dāng)今海上共同開發(fā)的實踐而言，各國的做法不完全一致。例如，《蘇丹和沙特阿拉伯關(guān)于共同開采共有區(qū)域內(nèi)的紅海海床和底土的自然資源的協(xié)定》第5條明確指出:共同開發(fā)“區(qū)塊”“并不包括任何一方政府的領(lǐng)海部分”;1993年《幾內(nèi)亞比紹共和國與塞內(nèi)加爾共和國管理與合作協(xié)定》(Agreement on Management and Cooperation between the Republic of Guinea-Bissau and the Republic of Senegal)第1條也規(guī)定，兩國的領(lǐng)海應(yīng)排除在共同開發(fā)“區(qū)塊”之外。而1965年《科威特與沙特阿拉伯劃分中立區(qū)協(xié)定》(Agreement between the State of Kuwait and the Kingdom of Saudi Arabia relating to Partition of the Neutral Zone)第1條，則將領(lǐng)海部分包括在共同開發(fā)“區(qū)塊”之內(nèi)。此外，1989年《澳大利亞與印度尼西亞共和國關(guān)于在印度尼西亞東帝汶省和北澳大利亞之間的區(qū)域內(nèi)建立合作區(qū)的條約》(Treaty between Australia and the Republic of Indonesia on the Zone of Co-operation in an Area between the Indonesian Province of East Timor and Northern Australia)，也把分別位于澳大利亞領(lǐng)海范圍內(nèi)的B 區(qū)和位于印度尼西亞領(lǐng)海范圍內(nèi)的C 區(qū)均納入共同開發(fā)“區(qū)塊”之內(nèi)。因此，“在特殊情況下不應(yīng)當(dāng)完全排斥領(lǐng)海部分地區(qū)并將其包含在共同開發(fā)區(qū)的可能性”〔9〕蔡鴻鵬．爭議海域共同開發(fā)的管理模式:比較研究［M］．上海:上海社會科學(xué)院出版社，1998．24．。

二、影響海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的主要因素

在海上共同開發(fā)的實踐中，選擇共同開發(fā)“區(qū)塊”、劃定共同開發(fā)區(qū)，往往并非易事。例如，從20 世紀(jì)70年代末開始，中、日兩國在東海共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇和具體開發(fā)方式上，一直分歧巨大。中方建議，在東海北部的大陸架爭議區(qū)域和釣魚島周邊海域建立共同開發(fā)區(qū);日本則提議，在其所稱東?！爸虚g線”包括該線西側(cè)的“春曉”、“天外天”、“斷橋”和“龍井”四個油氣田在內(nèi)的“廣泛區(qū)域”進(jìn)行共同開發(fā)。同時，日本以所謂“釣魚島是日本領(lǐng)土”的理由，不接受中方共同開發(fā)釣魚島周圍海域的設(shè)想〔10〕中日雙方雖然于2008年6月達(dá)成了《東海問題原則共識》，但是對該“共識”有著截然不同的認(rèn)識。。綜合海上共同開發(fā)50 多年的實踐，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇，主要受下列因素的影響。

(一)政治意愿

“相關(guān)國家間有共同開發(fā)的政治意愿，是共同開發(fā)談判獲得成功的關(guān)鍵?！薄?1〕Robert Beckman (eds．)，Beyond Territorial Disputes in the South China Sea:Legal Framework for the Joint Development of Hydrocarbon Resources，Edward Elgar Publishing Limited 2013，p．141．作為一項政治色彩濃厚的國際合作行為，無論是共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇、還是共同開發(fā)協(xié)議的簽署及其實施等各個環(huán)節(jié)，都受到雙方政治意愿強(qiáng)弱的影響。例如，如前所述在1981年“冰島和挪威間關(guān)于揚(yáng)馬延島共同開發(fā)案”中，兩國共同開發(fā)“區(qū)塊”的面積挪威部分要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于冰島部分。挪威之所以在“區(qū)塊”面積等方面做出較大讓步，主要是因為挪威希望冰島能繼續(xù)留在北約，并使之作為抗衡蘇聯(lián)的前哨;同時對冰島的讓步，挪威也可以得到美國及北約國家的認(rèn)可和保護(hù)〔12〕蔡鴻鵬．爭議海域共同開發(fā)的管理模式:比較研究［M］．上海:上海社會科學(xué)院出版社，1998．103．。又如，馬來西亞和泰國在簽署有關(guān)進(jìn)行共同開發(fā)的諒解備忘錄后，雖然兩國就建立聯(lián)合管理局的問題分歧較大，但是在11年后終于達(dá)成了協(xié)議。這與兩國關(guān)系良好、均為東盟成員國、并且雙方一直存在進(jìn)行共同開發(fā)的政治意愿密切相關(guān)〔13〕See David M． Ong，The 1979 and 1990 Malaysia—Thailand Joint Development Agreement:A Model for International Legal Co-operation in Common Offshore Petroleum Deposits?International Journal of Marine ＆ Coastal Law，Vol．14，No．2，1999，p．221．。同樣，在1989年“澳大利亞和印度尼西亞共同開發(fā)案”中，兩國的共同開發(fā)“區(qū)塊”能夠包含A、B、C 三個次區(qū)塊，也是雙方政治妥協(xié)的結(jié)果，目的是為了促成A 區(qū)的實質(zhì)性共同開發(fā)。

此外，一國國內(nèi)的政治因素對海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的影響，也不容忽視。特別是在某些共同開發(fā)的談判中，國內(nèi)的政治因素有可能成為討價還價的籌碼，或者變成一國做出妥協(xié)的重要障礙。例如，2001年柬埔寨與泰國簽訂有關(guān)在兩國大陸架重疊海區(qū)進(jìn)行共同開發(fā)的諒解備忘錄后，因兩國關(guān)系緊張、以及泰國國內(nèi)政局的變化，泰國于2009年11月單方面宣布廢除該諒解備忘錄〔14〕See Thai Cabinet agrees to revoke MoU(2001 Memorandum of Understanding between Cambodia and Thailand on the Area of Overlapping Maritime Claims to the Continental Shelf)on overlapping waters with Cambodia，Thailand Observers，11 November 2009，available at:，http://www．thailandobservers．com/thai-cabinet-agrees-to-revoke-mou-on-overlapping-waters-with-cambodia．。

(二)經(jīng)濟(jì)考量

對油氣資源的需求和油氣開發(fā)技術(shù)的需要等經(jīng)濟(jì)因素，也是促進(jìn)兩國劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”、達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議的重要原因。例如，如上所述1976年英國與挪威簽訂了聯(lián)合開發(fā)協(xié)定，就是為了使兩國盡快獲取北海的石油和天然氣，以有效應(yīng)對1973年以來的第一次全球性能源危機(jī)。同樣，在1979年“馬來西亞和泰國共同開發(fā)案”中，經(jīng)濟(jì)實用主義也起到了較大作用。因此，“國家急需油氣資源等經(jīng)濟(jì)因素，會促使政府尋找辦法先從開發(fā)上受益，而不致于使資源的開發(fā)利用由于有時甚至?xí)绊憞谊P(guān)系的劃界談判而拖延?！薄?5〕Yu Hui，Joint Development of Mineral Resources – An Asian Solution，Asian Yearbook of International Law，Vol．2，1994，p．90．此外，在1992年《馬來西亞和越南關(guān)于在兩國大陸架確定區(qū)塊勘探和開發(fā)石油的諒解備忘錄》(Memorandum of Understanding between Malaysia and the Socialist Republic of Viet Nam for the Exploration and Exploitation of Petroleum in a Defined Area of the Continental Shelf involving the Two Countries)中，雙方能夠達(dá)成協(xié)議將爭議區(qū)限定在1358 平方公里的區(qū)域并將之作為共同開發(fā)“區(qū)塊”，以實現(xiàn)共同開發(fā)，其重要原因除了經(jīng)濟(jì)因素以外，還包括越南希望通過適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)和讓步以實現(xiàn)共同開發(fā)，從而獲取相關(guān)的油氣開發(fā)技術(shù)和管理經(jīng)驗等〔16〕See Nguyen Hong Thao，Vietnam and Joint Development in the Gulf of Thailand，Asian Yearbook of International Law，Vol．8，2003，p．147．。

值得注意的是，如果油氣資源主要位于一國明確主張的海區(qū)內(nèi)，那么該國往往只想獨占這些資源、至多愿意劃出較小的共同開發(fā)“區(qū)塊”。在這種情況下，相鄰或相向的國家則有可能提出較大的共同開發(fā)“區(qū)塊”，以分享更有的油氣資源〔17〕See Robert Beckman (eds．)，Beyond Territorial Disputes in the South China Sea:Legal Framework for the Joint Development of Hydrocarbon Resources，Edward Elgar Publishing Limited 2013，p．143．。

(三)所涉國家的多寡

一般而言，通過共同開發(fā)的方式解決多邊爭端要比雙邊爭端更加困難。雖然在國際實踐中并沒有共同開發(fā)只限于兩國的原則性規(guī)定，但是到目前為止大多數(shù)共同開發(fā)案例都是雙邊的。因為爭議海區(qū)涉及的國家越少，越容易劃定共同開發(fā)“區(qū)塊”以進(jìn)行共同開發(fā)。例如，1999年越南、泰國和馬來西亞三國，雖然原則同意在泰國灣劃定進(jìn)行共同開發(fā)的“區(qū)塊”〔18〕See Nguyen Hong Thao，Vietnam and Joint Development in the Gulf of Thailand，Asian Yearbook of International Law，Vol．8，2003，p．138．，但是迄今為止一直沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展。又如，2005年中國、菲律賓和越南的三國石油公司盡管簽署了《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》(A Tripartite Agreement for Joint Marine Scientific Research in Certain Areas in the South China Sea)，也是缺乏后續(xù)行動。

(四)主張的合法性

如前所述，選擇共同開發(fā)“區(qū)塊”的一個重要前提是雙方存在明確承認(rèn)的權(quán)利重疊海域(海區(qū))。而判定各方主張的權(quán)利重疊海域合法性的依據(jù)是現(xiàn)代國際法的原則和規(guī)則。換言之，一方的海洋權(quán)利主張只有符合現(xiàn)代國際法的要求，才有可能獲得對方的承認(rèn)，才能成為雙方進(jìn)行共同開發(fā)談判的基礎(chǔ)。誠如史久鏞法官所指出的:“在相鄰或相向國家間大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃界案中，目前國際法院一般是先臨時劃定一條等距離線，然后再考慮是否存在需要對這條線進(jìn)行調(diào)整的特殊情況。”〔19〕Shi Jiuyong，Maritime Delimitation in the Jurisprudence of the International Court of Justice，Chinese Journal of International Law，Vol．9，No．2，2010，p．284．這種“特殊情況”包括海岸的形狀、島嶼的存在、安全利益以及歷史性權(quán)利等。因此，相關(guān)各方主張有關(guān)海域的權(quán)利時也應(yīng)考慮上述情況?？傊?，相關(guān)各方海洋權(quán)利主張的合法性，對確定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”面積的大小及其位置具有重要作用〔20〕Robert Beckman (eds．)，Beyond Territorial Disputes in the South China Sea:Legal Framework for the Joint Development of Hydrocarbon Resources，Edward Elgar Publishing Limited 2013，p．141．。

(五)文化因素

文化因素也有可能促進(jìn)海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的劃定、達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議〔21〕See Chidinma Bernadine Okafor，Joint?Development:An Alternative Legal Approach to Oil and Gas Exploitation in the Nigeria-Cameroon Maritime Boundary Dispute?International Journal of Marine ＆ Coastal Law，Vol． 2，No． 4，2006，p．515．。例如，在上述“揚(yáng)馬延島的共同開發(fā)案”中，冰島和挪威均受基督教文化的影響并具有共同的北歐價值觀;而在“泰國灣的共同開發(fā)案”中，不但泰國、馬來西亞和越南都是東盟成員國，而且《東南亞國家聯(lián)盟成立宣言》、《東盟憲章》和《東南亞友好合作條約》均有“本著平等和合作的精神，通過共同努力來加速該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步等”方面的類似規(guī)定;同樣，在“波斯灣的共同開發(fā)案”中，巴林、沙特阿拉伯和科威特等國也都受伊斯蘭文明的影響。因此，在這些海上共同開發(fā)的實踐中，文化因素不但有利于排除海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的障礙，而且有助于成功推進(jìn)這些地區(qū)的海上共同開發(fā)〔22〕See A． Strati，Potential Areas for Joint Development，in Hazel Fox et al (eds．)，Joint Development of offshore Oil and Gas:A Model Agreement for States with Explanatory Commentary，London 1989，p．122．。

三、中國與有關(guān)國家在南海共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇問題

南海爭端涉及六國七方。因此，中國與有關(guān)國家在南海共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇問題，頗為復(fù)雜。為此，我們可以做好以下工作:

(一)拓展在南海的地理和資源的調(diào)查活動

南海島嶼主權(quán)爭端、海域劃界爭端以及油氣資源等，是制約南海共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的重要因素。因此，中國要想與有關(guān)國家劃定在南海的共同開發(fā)“區(qū)塊”，就必須首先進(jìn)一步拓展在南海的地理和資源的調(diào)查活動，以準(zhǔn)確掌握南海島礁(特別是南沙島礁)和油氣資源等方面的具體情況。

1．南沙島礁。關(guān)于南沙島礁的數(shù)量及其地理特征，至今還被“蒙上一層神秘的面紗”〔23〕Robert Beckman (eds．)，Beyond Territorial Disputes in the South China Sea:Legal Framework for the Joint Development of Hydrocarbon Resources，Edward Elgar Publishing Limited 2013，p．323．，沒有一份被國際社會公認(rèn)的科學(xué)、權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，有關(guān)資料相互矛盾、差別較大。例如，有中國學(xué)者指出:“在南沙群島的范圍內(nèi)分布著230 多個島嶼、沙洲與礁、灘(根據(jù)航空照片和衛(wèi)星照片判斷有310個)……目前已定名的島、洲、沙、灘共189 座，其中島嶼14個、沙洲6個、暗礁113個，暗沙35個，暗灘21個”〔24〕吳士存．南沙爭端的起源與發(fā)展［M］．北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2010．4．。而維基百科認(rèn)為，“南沙群島包括750 多個島嶼、暗礁、沙洲等”〔25〕http://en．wikipedia．org/wiki/Spratly_Islands．。眾所周知，按照《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，島嶼與洲、沙、灘的法律地位截然不同，“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架”〔26〕《聯(lián)合國海洋法公約》第121條第3 款。。因此，充分了解南沙島礁的地理信息，是確定爭議海區(qū)的性質(zhì)和范圍、進(jìn)而劃定共同開發(fā)“區(qū)塊”的關(guān)鍵性步驟。

2．南海油氣資源。同樣，對南海蘊(yùn)藏的油氣資源的估計，中外學(xué)界也有較大出入。例如，中國有專家認(rèn)為，南海石油總潛量約550 億噸，天然氣約20 萬億立方米〔27〕蕭建國．國際海洋邊界石油的共同開發(fā)［M］．北京:海洋出版社，2006．159．。而俄羅斯外國地質(zhì)學(xué)研究所和美國能源信息署的估計是南沙的石油儲量是60 億桶(約8．5 億噸)〔28〕See the South China Sea Virtual Library website，available at http://www．southchinasea．org/why-a-south-china-sea-website-an-introductoryessay/．。但有的學(xué)者卻把南海油氣藏資源譽(yù)為“第二個波斯灣”〔29〕Daniel Ten Kate，South China Sea Oil Rush Risks Clashes as US Emboldens Viet Nam on Claim，Tuoi Tre News，30 May 2011，available at http://www．tuoitrenews．vn/cmlink/tuoitrenews/politics/china-s-power-thirst-underpins-sovereignty-breach-1．32681．。由于普遍認(rèn)為油氣資源是導(dǎo)致南海爭端產(chǎn)生的重要原因之一，因此準(zhǔn)確的油氣資源儲量信息，一方面有可能使有關(guān)國家對無油氣資源海域的極端主張有所松動〔30〕例如，在1989年“澳大利亞與印度尼西亞共同開發(fā)案”中，B 區(qū)油氣資源不豐富也是澳大利亞愿意做出讓步的原因之一。;另一方面也能保證選定的共同開發(fā)“區(qū)塊”蘊(yùn)藏豐富的油氣資源、以便進(jìn)行實質(zhì)性的共同開發(fā)活動〔31〕值得注意的是，也存在這種情況:對有關(guān)海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的信息了解越少，雙方越有可能做出妥協(xié)、達(dá)成協(xié)議;反之，如果有關(guān)國家確信該“區(qū)塊”蘊(yùn)藏豐富的油氣資源，那么該國越有可能提出最大的權(quán)利主張。。

總之，無論是南海島礁的地理信息還是南海油氣資源的情報，都缺乏權(quán)威的統(tǒng)計。因此，中國一方面可以單方面進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查科考活動，另一方面，也可以倡導(dǎo)成立多國或中立性的調(diào)查機(jī)構(gòu)，在不損害有關(guān)各方權(quán)利主張的基礎(chǔ)上，全面深入地進(jìn)行南海島礁和油氣資源的調(diào)查活動，從而為共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇、共同開發(fā)的具體實施創(chuàng)造條件。

(二)選擇南海共同開發(fā)的“區(qū)塊”宜小

海上共同開發(fā)的順利實施，與共同開發(fā)“區(qū)塊”的大小也有關(guān)系。選擇的共同開發(fā)“區(qū)塊”面積較小，不但容易達(dá)成協(xié)議，而且便于管理。例如，日韓共同開發(fā)“區(qū)塊”多達(dá)8 萬平方公里，不得不分成幾個小區(qū)塊對外招標(biāo)。因此，南海共同開發(fā)的“區(qū)塊”面積宜小、所涉的國家宜少。如前所述，南海爭端涉及“六國七方”。如果選擇面積較大的共同開發(fā)“區(qū)塊”，必然涉及兩個以上的國家或爭端方，那么就不容易達(dá)成協(xié)議。事實上，在目前已有的南海相關(guān)國家的實踐中，無論是海域劃界的談判還是海上共同開發(fā)協(xié)議的簽署，成功的案例都是雙邊的，如2000年《中越關(guān)于在北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》、2009年《馬來西亞與文萊關(guān)于共同開發(fā)的換文》等。值得注意的是，1999年越南、泰國和馬來西亞三國原則同意在泰國灣進(jìn)行共同開發(fā)的“區(qū)塊”，也是面積較小的重疊區(qū)〔32〕See Nguyen Hong Thao，Vietnam and Joint Development in the Gulf of Thailand，Asian Yearbook of International Law，Vol．8，2003，p．138．。此外，選擇南海共同開發(fā)的“區(qū)塊”應(yīng)避開島嶼爭議區(qū)。因為島嶼爭議區(qū)，不但涉及島嶼主權(quán)的歸屬，而且還包括島嶼周圍海域的劃界問題。這無疑會加大劃定共同開發(fā)“區(qū)塊”的難度。

(三)鼓勵石油公司積極參與南海的共同開發(fā)活動

“石油公司能夠發(fā)揮推動南海共同開發(fā)的重要作用?！薄?3〕Robert Beckman (eds．)，Beyond Territorial Disputes in the South China Sea:Legal Framework for the Joint Development of Hydrocarbon Resources，Edward Elgar Publishing Limited 2013，p．328．鑒于在南海進(jìn)行共同開發(fā)的復(fù)雜性和敏感性，南海的相關(guān)國家應(yīng)鼓勵各自的石油公司就共同開發(fā)問題進(jìn)行探討和嘗試，爭取達(dá)成一致。其實，石油公司最有可能就南海的共同開發(fā)安排提出合適的建議。特別是一些石油公司被委托參與了南海潛在共同開發(fā)“區(qū)塊”附近的地震調(diào)查活動，更應(yīng)當(dāng)參與共同開發(fā)的談判中。石油公司還能為南海的相關(guān)國家提供有關(guān)共同開發(fā)的技術(shù)性支持，如油氣開發(fā)設(shè)施的安全問題、許可證制度、法律適用、管轄權(quán)及爭端解決方式等。況且，石油公司還是南海共同開發(fā)的最終實施者。因為在南海的共同開發(fā)活動，終究還是需要由石油公司來完成。值得一提的是，在1992年“馬來西亞和越南共同開發(fā)案”中，馬來西亞和越南兩國政府采取了較為靈活的方式，把共同開發(fā)“區(qū)塊”內(nèi)有關(guān)石油開發(fā)活動的具體事項委托給各自的石油公司來磋商解決〔34〕See Nguyen Hong Thao，Vietnam and Joint Development in the Gulf of Thailand，Asian Yearbook of International Law，Vol．8，2003，p．147．。

(四)南海潛在的共同開發(fā)“區(qū)塊”

如上所述，選擇南海潛在的共同開發(fā)“區(qū)塊”，既要限于兩國之間，又要蘊(yùn)藏較為豐富的油氣資源。從已有的開發(fā)實踐來看，南海南部的油氣資源較北部豐富，發(fā)現(xiàn)了許多大型油氣田;而南海北部除了發(fā)現(xiàn)Ya13－1、LW3－1、LH29－1 等大型油氣田外，其他均是中小型的油氣田。因此，可供選擇的南海潛在的共同開發(fā)“區(qū)塊”主要有:

1．北部灣。2000年中越兩國正式簽署了“中越劃界協(xié)定”和《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，在北部灣中部設(shè)立了中越共同漁區(qū)，以進(jìn)行長期的漁業(yè)合作。因此，中越兩國在漁業(yè)合作的基礎(chǔ)上，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”，既可以選在已劃定界限的北部灣中部的共同漁區(qū)，也可以劃在兩國尚未定界的北部灣外口。

2．萬安灘盆地。有資料顯示，南沙油氣富集區(qū)主要集中在萬安灘盆地、禮樂灘盆地和曾母暗沙盆地。其中，萬安灘盆地油氣總資源量約為49．9 億噸。萬安灘盆地位于中越兩國主張的海域重疊區(qū)。近些年來，越南加快了對該區(qū)域的勘探開發(fā)，從而使之成為了國際石油公司相繼投資的熱點區(qū)域之一。因此，可以考慮將此區(qū)域作為中越兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”?！?5〕See Robert Beckman (eds．)，Beyond Territorial Disputes in the South China Sea:Legal Framework for the Joint Development of Hydrocarbon Resources，Edward Elgar Publishing Limited 2013，p．326．

3．禮樂灘盆地。禮樂灘面積約為2．5 萬平方公里，油氣資源量約為10 ～14 億噸〔36〕梁金哲．關(guān)于南海爭議區(qū)開發(fā)若干問題的思考［A］．鐘天祥等．南海問題研討會論文集［C］．?？?海南南海研究中心，2002．112．113．?！爸蟹圃饺降卣鹂碧胶献鲄f(xié)議”于2008年期滿后，菲律賓單方面對外招標(biāo)，并計劃在禮樂灘海域GSEC－101 區(qū)塊(中菲爭議海區(qū))單方面進(jìn)行勘探開發(fā)。目前中菲兩國的關(guān)系受到“黃巖島事件”和“仲裁案”的負(fù)面沖擊很大。兩國關(guān)系改善后，禮樂灘盆地可成為中菲兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”?！?7〕據(jù)美聯(lián)社馬尼拉2013年10月23日電，菲律賓能源部長赫里喬·佩蒂利亞說，一家菲律賓——英國合資公司已開始與中國海洋石油公司為達(dá)成在里德灘(即中國的禮樂灘)聯(lián)合勘探石油和天然氣的協(xié)議而展開談判。轉(zhuǎn)引自《參考消息》2013年10月24日第16版。

4．曾母暗沙盆地。曾母暗沙盆地發(fā)現(xiàn)了B11、D12、E8、F6、F13、F14、F23、F28、F29、M1、M4、G7 等15個大型氣田，油氣總資源量約為92．09 億噸。曾母暗沙盆地雖然位于中國的“九段線”范圍以內(nèi)，但是已成為了馬來西亞海上油氣資源開發(fā)的主要基地;況且，馬來西亞深水油氣資源的開發(fā)在不斷推進(jìn)，發(fā)展勢頭迅猛。不過，該區(qū)域雖然有可能成為中馬兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”，但是如何付諸實施也是一個難題。

5．納土納海域。中國與印度尼西亞在南海南部存在5 萬平方公里的海域重疊區(qū)。而在該重疊海區(qū)的納吐納氣田可采儲量約為1．31 萬億立方米，是世界上最大的氣田之一〔38〕梁金哲．關(guān)于南海爭議區(qū)開發(fā)若干問題的思考［A］．鐘天祥等．南海問題研討會論文集［C］．海口:海南南海研究中心，2002．112．113．。因此，納土納海域也是中國和印尼兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”。

四、結(jié)論

通過對上述海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇問題的理論與實踐的分析，我們可以得出以下幾點規(guī)律性的認(rèn)識:

(一)海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇并不影響海上邊界的劃定

按照《聯(lián)合國海洋法公約》第74條和第83條的規(guī)定，在達(dá)成劃界協(xié)議前，“有關(guān)各國應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨礙最后界限的劃定?！睆倪@一“不損害條款”可以看出，作為臨時安排的一種類型，海上共同開發(fā)活動包括“區(qū)塊”的選擇并不影響海上邊界的劃定。誠如有學(xué)者所指出的:“共同開發(fā)區(qū)雖然可以當(dāng)成邊界的替代物，但無須一定這樣做;在大多數(shù)國際實踐中，共同開發(fā)至少在最初是被看作臨時措施的。”〔39〕Patrick Armstrong and Viv Forbes，Calming the Ripples:The Cooperative Management of Ocean Resources—The Falkland Islands Example and Some Southeast Asian Comparisons，in Gerald Blake etc． (eds．)，Boundaries and Energy:Problems and Prospects，Kluwer Law International 1998，p．356．例如，在2001年“尼日利亞與圣多美及普林西比的共同開發(fā)案”中，雙方簽訂的共同開發(fā)協(xié)議被解釋為，不會對雙方在共同開發(fā)區(qū)內(nèi)的定位、權(quán)利或主張造成損害〔40〕See Article 4 of the Treaty between the Federal Republic of Nigeria and the Democratic Republic of Sao Tome and Principe on the Joint Development of Petroleum and other Resources，in respect of Areas of the Exclusive Economic Zone of the Two States 21 February 2001．。又如，在2002年“澳大利亞與東帝汶共同開發(fā)案”中，雙方同意兩國簽訂的《帝汶海協(xié)議》(the Timor Sea Treaty between the Government of East Timor and the Government of Australia)對任何一方在聯(lián)合石油開發(fā)區(qū)永久大陸架界定中的定位都不造成損害。此外，1997年泰國與越南簽訂了海上劃界協(xié)定后，兩國仍在劃定的共同開發(fā)“區(qū)塊”內(nèi)繼續(xù)進(jìn)行共同開發(fā)活動〔41〕See Nguyen Hong Thao，Vietnam and Joint Development in the Gulf of Thailand，Asian Yearbook of International Law，Vol．8，2003，p．148．。因此，在共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的談判中，首先提出“不損害條款”、并引導(dǎo)國內(nèi)民眾對海上共同開發(fā)性質(zhì)的正確認(rèn)知，不但有助于共同開發(fā)“區(qū)塊”的劃定，而且有利于共同開發(fā)的順利實施。

(二)明確爭議海區(qū)的存在有助于劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”

如前所述，雙方對爭議海區(qū)的承認(rèn)是劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”、進(jìn)行共同開發(fā)的前提條件。如果一方或雙方對有關(guān)海域的主張不明確，就難以界定海域劃界爭端的具體范圍，也不可能確定潛在的海上共同開發(fā)“區(qū)塊”。同時，在這種情況下，國際石油公司也不愿甘冒風(fēng)險、投資于法律地位不明確的海域來參與共同開發(fā)活動〔42〕See Nguyen Hong Thao，Vietnam and Joint Development in the Gulf of Thailand，Asian Yearbook of International Law，Vol．8，2003，p．148．。因此，從某種意義上來說，進(jìn)一步明確中國在南海的權(quán)利主張，清晰地界定中國與相關(guān)國家間在南海的爭議海區(qū)范圍，無疑有助于劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”。

(三)海上共同開發(fā)安排不存在“絕對的輸贏”(no gain no loss)之別

作為一種臨時安排，海上共同開發(fā)活動有助于緩和乃至消除兩國間的緊張關(guān)系、增進(jìn)雙方的互信。事實上，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇、共同開發(fā)協(xié)議的簽署，都是建立在承認(rèn)對方的主張存在一定的合法性的基礎(chǔ)上、并進(jìn)行相互妥協(xié)和讓步的結(jié)果，因而不存在“全輸或全贏”(no winner or loser)〔43〕Robert Beckman (eds．)，Beyond Territorial Disputes in the South China Sea:Legal Framework for the Joint Development of Hydrocarbon Resources，Edward Elgar Publishing Limited 2013，p．307．的可能性。例如，在2001年“尼日利亞與圣多美及普林西比共同開發(fā)案”中，雖然尼方獲得了共同開發(fā)區(qū)收益的60%，但是需要承擔(dān)圣方的一些社會發(fā)展項目;而圣方雖然只能分享共同開發(fā)區(qū)收益的40%，但是卻實現(xiàn)了該國希望參與共同開發(fā)管理的目標(biāo)，并且還將視為前景巨大的、且由尼方已將許可證頒發(fā)給?？松梨谑凸镜牡乩韰^(qū)域——OPL246 區(qū)域納入了共同開發(fā)“區(qū)塊”?！?4〕See Article 3 of the Treaty between the Federal Republic of Nigeria and the Democratic Republic of Sao Tome and Principe on the Joint Development of Petroleum and other Resources，in respect of Areas of the Exclusive Economic Zone of the Two States 21 February 2001．又如，在2002年“澳大利亞與東帝汶的共同開發(fā)案”中，澳方雖然在石油收益比例分配方面做了較大讓步，使東帝汶獲得了聯(lián)合石油開發(fā)區(qū)內(nèi)石油收益的90%，但是澳方負(fù)責(zé)下游業(yè)務(wù)的利潤也頗為豐厚。

(四)海上共同開發(fā)通常不能一蹴而就

海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇、共同開發(fā)協(xié)議的達(dá)成及其實施，事關(guān)國家利益，往往舉步維艱、需要較長的時間。例如，在“馬來西亞與泰國的共同開發(fā)案”中，兩國從1979年簽訂關(guān)于共同開發(fā)的諒解備忘錄到1994年共同開發(fā)的正式實施，用了近15年的時間。其中，雙方達(dá)成聯(lián)合作業(yè)協(xié)議就花了4年時間，而簽訂旨在執(zhí)行備忘錄中的《關(guān)于建立馬泰聯(lián)合管理局有關(guān)章程及其他事項的協(xié)定》則耗費(fèi)了漫長的11年。又如，在“澳大利亞與印度尼西亞的共同開發(fā)案”中，雖然兩國間合作區(qū)的建立要比馬來西亞與泰國聯(lián)合開發(fā)區(qū)快得多，但是從聯(lián)合開發(fā)原則的議定到投產(chǎn)還是花了將近20年的時間。因此，中國對與相關(guān)國家在南海的共同開發(fā)活動，也要有足夠的耐心和反復(fù)磋商的心里準(zhǔn)備。