行政訴訟原告權益保護制度研究
——兼論《行政訴訟法修正案（草案）》的完善

丁曉華

（上海市浦東新區(qū)人民法院，上海 200135）

行政訴訟原告權益保護制度研究
——兼論《行政訴訟法修正案（草案）》的完善

丁曉華

（上海市浦東新區(qū)人民法院，上海 200135）

在行政訴訟中，保護私權與維護公權，究竟孰輕孰重，始終是困擾法學理論界和實務界的重要問題。2013年12月31日公布的《行政訴訟法修正案（草案）》在立法目的中刪除了維護公權的規(guī)定，將保護原告合法權益的目的提升到新的高度。同時，草案在具體制度的修正中，通過擴大訴權保護、創(chuàng)設跨區(qū)管轄、允許附帶審查抽象行政行為、增加判決種類等方式，強化了對原告權益的保護力度。但是，《修正案（草案）》尚需從拓寬原告資格、重塑權利救濟模式、吸納案卷排他原則、改變行政賠償制度等方面，為保護原告合法權益進一步作出努力。

行政訴訟；原告權益；法理基礎；制度設計

一、行政訴訟根本目的之辨析

行政訴訟作為司法實踐活動之一，有其特定的目的。誠如學者指出，行政訴訟目的，是以觀念形式表達的國家進行行政訴訟所要期望達到的目標，是統(tǒng)治者按照自己的需要和基于對行政訴訟及其對象固有屬性的認識預設的關于行政訴訟結(jié)果的理想模式。①馬懷德：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第68頁?？梢哉f，行政訴訟目的之準確界定，不僅可以為行政訴訟法學研究提供方向指引，也可以為行政訴訟的制度設計提供堅實的基礎。

（一）行政訴訟目的之學理分析

從行政訴訟制度的起源、運作和設計者的初衷來看，行政訴訟至少有三重目的：監(jiān)督行政權的行使、解決行政爭議和保護行政相對人和相關人的合法權益。毋庸贅言，行政訴訟的直接目的是解決行政爭議，為行政機關和相對人或相關人之間的利益糾葛提供解決紛爭的渠道；其次，通過行政爭議的解決達到監(jiān)督行政權行使的客觀效果，也是行政訴訟的目的之一，因為在行政爭議的解決程序中，合法正當?shù)男姓袨楸痪S持，違法或不當?shù)男姓袨楸怀蜂N或變更，行政訴訟通過對不同行政行為的不同評價，實現(xiàn)了規(guī)制行政權合法行使的目的；再次，保護行政相對人或相關人的權益，由于行政相對人或相關人在行政訴訟中系以原告身份出現(xiàn)，簡言之，是保護原告的合法權益，如果不是出于保護原告權益的初衷，行政訴訟也不會產(chǎn)生和發(fā)展。

但是三重目的并存，并不意味著三者地位同等重要。顯然，與后兩種目的相比，解決行政爭議更多地呈現(xiàn)為手段與路徑的表征，而保護原告權益與監(jiān)督行政權行使才是目的與歸宿，但后兩者又究竟孰輕孰重？這一問題的解決，不僅可以解決理論的分歧，而且有助于決定立法的選擇和制度的安排。如果選擇以監(jiān)督行政權為重，意味著行政訴訟的制度安排必須聚焦于促進行政的正當、合法、有序運轉(zhuǎn)，營造良好的行政管理秩序；而選擇以保護原告權益為重，則意味著行政訴訟的制度安排應當圍繞原告的權益是否受到侵犯以及如何為其提供公正及時的救濟等問題而展開。

對此，有學者提出“監(jiān)督說”，認為權力分立和人民主權的憲政原則決定了行政訴訟目的是司法權監(jiān)督和制約行政權，為實現(xiàn)人民主權，須對行政機關是否依法行政進行監(jiān)督。①胡肖華：《行政訴訟目的論》，《中國法學》2001年第6期。也有學者提出“雙重目的說”，認為行政訴訟既應當保護原告合法的私益，又應當通過維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權來維護國家利益和公共利益。②張樹義:《沖突與選擇——行政訴訟的理論與實踐》，時事出版社1992年版，第13頁。還有學者提出了要建構(gòu)“以權利保護為主導的多元目的”。③劉穎：《行政訴訟目的論》，《中州學刊》2005年第1期。但多數(shù)學者提出了“保護說”，認為行政訴訟產(chǎn)生的本質(zhì)，在于矯正行政權居高臨下的局面，為公民、法人或其他組織提供說理、表達不服和獲得救濟的機會，因而行政訴訟的首要和根本目的是保護原告合法權益。④馬懷德：《保護公民、法人和其他組織的權益應成為行政訴訟的根本目的》，《行政法學研究》2012年第2期；譚宗澤：《行政訴訟目的新論》，《現(xiàn)代法學》2010年第4期。

筆者贊同保護說。主要理由在于：1.相對于強大的國家公權力，保護相對弱小的行政相對人或相關人是必要的。在行政訴訟中，強調(diào)私權保護具有重要的時代意義。2.從行政訴訟的產(chǎn)生歷史來看，隨著行政權對社會生活的滲透，行政行為不法侵害公民的現(xiàn)象日益增多。為了保護公民免受不法行政行為的侵害，監(jiān)督行政權的依法行使，國家設置行政訴訟制度，為受侵害的公民提供反抗不法行政行為的合法途徑。因而行政訴訟起源于保護公民權益的客觀需求，同時也是公民權利意識發(fā)展的產(chǎn)物。3.行政行為具有公定力的特性，一經(jīng)作出，即推定其合法有效。⑤葉必豐：《論行政行為的公定力》，《法學研究》1997年第5期。即行政權的依法行使無需司法權的維護和保障，只有原告的合法權益才需要也只能依賴行政訴訟的保障。

因而，行政訴訟雖然具有三重目的，但行政訴訟的根本目的不在于通過行政訴訟解決行政爭議，也不在于通過審查行政行為以確保行政權在法定軌道上運行，而在于充分保障行政相對人或相關人的合法權益，在訴訟中即表現(xiàn)為保護原告的合法權益。

（二）行政訴訟目的之規(guī)范分析

對行政訴訟目的的研究，也離不開對法律規(guī)范的分析。從《行政訴訟法》第1條關于立法目的的措辭來看，“保護公民、法人和其他組織的合法權益”被置于“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”之前，隱含了對行政訴訟首要目的為權益保護觀點的認可。同時第2條也指出，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”?？梢?，在我國，啟動行政訴訟的直接原因是行政行為的相對人或相關人認為其合法權益受到侵犯，因而行政訴訟服務并服從于保護原告權益的客觀需要。

但是，將“維護”行政機關依法行使行政職權也作為行政訴訟的目的之一，在《行政訴訟法》頒布之后，即遭到了學界的激烈批評。行政行為被起訴至法院后，法院依法開展司法審查，對合法的予以維持，違法的予以撤銷，本身是訴訟制度的安排，并非是維護公權力的體現(xiàn)。事實上，行政行為一經(jīng)作出即具有公定力，行政權的行使，無需依賴司法機關的維護。因而，將維護公權力行為作為行政訴訟的目的之一，違背了行政訴訟產(chǎn)生的客觀歷史和當前的實際功能。

將維護公權力作為行政訴訟的立法目的之一，與行政權在國家權力體系中的強勢與主導地位密不可分。隨著行政法治建設的進展和公民權利意識的提高，不能也不宜將維護行政權作為行政訴訟的目的之一，已經(jīng)在學界達成共識。

2013年12月31日公布的《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱“《修正案（草案）》”）吸納了學界的觀點，刪除了“維護”兩字，同時將“保護公民、法人和其他組織的合法權益”依然置于“監(jiān)督行政機關依法行使職權”之前。這表明，維護原告合法權益作為行政訴訟制度的首要目的，始終獲得了立法認可，而且《修正案（草案）》對“維護”行政權的刪除，意味著關于行政訴訟究竟應當以維護公權還是保護私權為重的爭論可以落下帷幕。

從法律條文分析，行政訴訟的立法目的涵蓋規(guī)范行政爭議的解決流程、監(jiān)督行政權合法行使和保護原告權益三個方面，但保護原告合法權益也始終是行政訴訟立法的首要目的。行政訴訟實質(zhì)上為保護原告權益而生，服務于保護原告權益的客觀需要。為了保護原告的權益，需要合理安排解決行政爭議的制度，而解決行政爭議客觀上達到了監(jiān)督行政權行使的結(jié)果。

（三）行政訴訟制度模式應凸顯保護原告合法權益的目的與功能

行政訴訟目的是國家立法機構(gòu)在行政訴訟立法中直接或者間接表達的行政訴訟活動的理想結(jié)果，具有主觀性特征，而行政訴訟的功能則是行政訴訟制度運行的客觀效果，具有客觀性特征。行政訴訟的目的與功能之間具有內(nèi)在關聯(lián)性，行政訴訟的目的結(jié)構(gòu)決定了行政訴訟功能的總體風格?？茖W合理的行政訴訟功能模式可以有效實現(xiàn)行政訴訟的目的，但欠缺合理性的功能模式則會阻擋行政訴訟目的之實現(xiàn)。行政訴訟目的是功能模式的核心要素。如果行政訴訟突出權利救濟功能，那么其訴訟模式更多地表現(xiàn)為當事人主義；相反，如果突出監(jiān)督行政的功能，那么其訴訟模式更多地表現(xiàn)為職權主義。

對行政訴訟根本目的的討論之所以重要，是因為只有作出準確界定，保護原告合法權益才能在制度上獲得重視和落實。既然，我國行政訴訟的首要目的是保護原告權益，無疑行政訴訟的功能也應體現(xiàn)為權利救濟模式，訴訟制度的安排應當圍繞權利是否受侵犯、如何獲得救濟的流程和邏輯展開。

然而，令人遺憾的是，當前我國學者對行政訴訟目的應當為何的討論較多，對如何實現(xiàn)的研究偏少。如果在制度安排上不予落實保護原告合法權益的目的和權利救濟的功能，那么對行政訴訟目的尤其是根本目的的探討不會產(chǎn)生任何效果和作用，也無以指導立法條文的修改或司法理念的改進。換言之，如果對目的和功能的探討，只是停留于修改《行政訴訟法》第1條關于立法目的的措辭，而不是按照訴訟目的繼續(xù)深入探討訴訟制度的系統(tǒng)化修改，以推動訴訟流程的合理化，那么學界關于行政訴訟目的和功能的爭論只能淪為紙上談兵。

當前，從立法條文的設計來看，保護公民、法人和其他組織合法權益的目的被置于相對較高的地位，至少沒有居于監(jiān)督行政機關依法行使行政權之后?？梢姳Ｗo原告權益作為行政訴訟的首要和根本目的始終獲得了立法的認可。但令人遺憾的是，《行政訴訟法》對行政訴訟的具體制度安排，沒有圍繞保護原告合法權益目的之核心需要，而是聚焦于對行政行為的審查和評價模式。不可否認，這樣的制度安排可以通過撤銷或變更違法行政行為的方式來達到保護原告合法權益的目的。但由于制度安排重心之偏差，導致司法實踐中對保護原告合法權益重要性的思考和研究過少，產(chǎn)生原告權益保護力度不強的后果，不能充分實現(xiàn)行政訴訟的首要目的和權利救濟功能。

二、《修正案（草案）》對保護原告權益之有益探索

為了提高和完善對原告權益的保護力度和范圍，《修正案（草案）》不僅在立法目的中刪除了“維護”行政機關依法行使行政職權的規(guī)定，并且從起訴、審理、判決和執(zhí)行等多個層面，對如何增強原告權益保護進行了有益的探索。

（一）起訴和受理

1.增加訴權保障。為保護當事人的起訴權，解決立案難問題，《修正案（草案）》首先新增1條“人民法院應當保障公民、法人或者其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。行政機關不得干預、阻礙人民法院受理行政案件?！痹摋l宣示法院對于符合法定受理條件的行政案件，必須立案受理，不得以法定理由之外的籍口不予立案。以信訪、維穩(wěn)等為籍口，對某些案件不收材料、不出裁定等拒絕立案受理的行為，將不再被法律所允許。為落實對訴權的保護，《修正案（草案）》還作出了具體的制度安排，強化了對訴權的程序保障：在起訴形式上，明確當事人可以口頭起訴；在受理程序上，強化法院出具書面憑證的義務和一次性告知補正材料的義務；在投訴權利上，設置當事人向上一級法院進行立案投訴的權利和上一級法院的監(jiān)督職責。

2.擴大受案范圍。傳統(tǒng)的行政訴訟僅限于保護原告的人身權和財產(chǎn)權，但顯然，原告受行政行為侵害的權益遠遠不止這些種類?！缎拚福ú莅福份^大幅度地擴充了原有的受案范圍，增加的列舉項包括：（1）認為行政機關侵犯依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權；（2）認為行政機關侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的；（3）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；（4）認為行政機關違法集資、征收征用財產(chǎn)、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（5）認為行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金或者支付最低生活保障待遇、社會保險待遇的等。雖然擴大的立案范圍仍然圍繞人身權和財產(chǎn)權而展開，但澄清了諸多存在爭議而被法院拒之門外的案件，從而實質(zhì)上擴大了原告權益保護的范圍。

3.完善管轄制度。為確保行政訴訟的審判獨立，《修正案（草案）》從源頭加以防控，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，增加了跨區(qū)管轄和提級管轄兩種方式。司法管轄方式的改變，可以減少地方政府對行政審判的干預，有助于增強法院保護原告合法權益的力度。

（二）審理

1.在法律適用方面，允許對抽象行政行為進行附帶審查。現(xiàn)實生活中，抽象行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的情形屢見不鮮?！缎姓妥h法》第7條規(guī)定了復議機關對抽象行政行為的審查制度，但《行政訴訟法》卻未對法院可以附帶審查規(guī)范性文件作出規(guī)定，造成某些違法的具體行政行為由于存在錯誤的規(guī)范性依據(jù)而難以被法院糾正。為此，《修正案（草案）》在法律適用方面增加了兩項規(guī)定，一是允許原告在提起行政訴訟時，認為具體行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查；二是要求法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的，不作為認定具體行政行為合法的依據(jù)，并應當轉(zhuǎn)送有權機關依法處理。

2.在舉證責任方面，明確被告逾期舉證后果和原告舉證義務。針對被告不舉證或者拖延舉證的情況，《修正案（草案）》增加規(guī)定：被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應證據(jù)；但是，被訴具體行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據(jù)或者人民法院依法調(diào)取證據(jù)的除外。對于原告的舉證義務，《修正案（草案）》增加3項規(guī)定：一是在起訴被告未履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據(jù)；二是在行政賠償和行政機關依法給予補償?shù)陌讣?，原告應當對具體行政行為造成的損害提供證據(jù)；三是因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔舉證責任。其中，前兩項規(guī)定是對《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“《證據(jù)規(guī)定》”）中第4條和第5條相關內(nèi)容的吸納；但對于行政補償案件，應當由原告對損害進行舉證，是《修正案（草案）》的新規(guī)定，彰顯了公權力行為不論合法與否，造成損害，必須補償或賠償?shù)睦砟?。另外，因被告原因?qū)е略鏌o法舉證的情形較多，如原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據(jù)材料等，《修正案（草案）》通過舉證責任的轉(zhuǎn)移，減輕了原告的舉證義務。

3.在行民爭議交叉方面，完善合并處理機制。司法實踐中，某些具體行政行為引起的爭議，往往伴隨著相關的民事糾紛。譬如在要求撤銷房地產(chǎn)登記的案件中，對房地產(chǎn)登記行為是否合法的爭執(zhí)，實質(zhì)上是對房屋買賣合同是否有效存在爭議。為此，《修正案（草案）》增加規(guī)定：一是在行政訴訟中，當事人申請一并解決因具體行政行為影響民事權利義務關系引起的民事爭議的，法院可以一并審理。二是當事人對行政機關就民事爭議所作的裁決不服提起行政訴訟的，法院依申請可以對民事爭議一并審理。三是在行政訴訟中，法院認為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，裁定中止行政訴訟。這些規(guī)定，一方面賦予了法院依申請合并解決行政和民事爭議的職權，有助于當事人降低維權的成本和時間，另一方面，也維護了法院在某些不宜合并處理的情形下，靈活適用中止訴訟的相關規(guī)定。

4.在提高訴訟效率方面，增加簡易程序的規(guī)定。當前，《行政訴訟法》規(guī)定的行政案件審理程序，均為普通程序。為提高審判效率，節(jié)省司法資源，最高人民法院曾經(jīng)發(fā)出《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》，但這一通知與司法制度的法律保留原則不符。從訴訟制度的法律屬性而言,通過全國人大或者常委會全面修改《行政訴訟法》或者部分修改《行政訴訟法》相關訴訟程序制度的規(guī)定,是構(gòu)建我國行政訴訟簡易程序制度的唯一法治化路徑。對某些簡單案件設置簡易程序，降低訴訟費用和縮短審理時間，顯然有助于原告降低維權成本。為此，《修正案（草案）》增加規(guī)定：事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的第一審行政案件，可以適用簡易程序；適用簡易程序的案件應當在立案之日起45日內(nèi)審結(jié)。

（三）判決和執(zhí)行

1.增設判決種類。現(xiàn)行《行政訴訟法》僅規(guī)定了維持、撤銷、履行和變更4種判決形式，但這些判決形式顯然已不能完全適應審判實踐的需要。2000年最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《司法解釋》”）增設了駁回判決和確認判決?！缎拚福ú莅福肺{了《司法解釋》增加的判決種類，同時又對多個具體的判決種類進行了適用范圍的擴充。如變更判決從原顯失公正的行政處罰，擴展至款項發(fā)生錯誤的其他具體行政行為；確認違法或無效的判決，從3類情形擴展至6類情形。另外，還新設了給付判決。給付判決實質(zhì)為履行法定職責判決的一種，將其單獨列出的目的，在于強調(diào)法院判決主文的具體化，避免法院籠統(tǒng)地作出被告履行法定職責的判決，導致判決難以執(zhí)行。判決種類的豐富，意味著法院可以針對原告權益受損的具體情形，作出更契合權利救濟需要的判決形式。

2.強化被告執(zhí)行判決的責任。針對被告可能存在的不執(zhí)行法院判決而侵害原告權益的情形，《修正案（草案）》增設了強化被告執(zhí)行判決責任的規(guī)定，包括公告和拘留兩種方式，前者是指將行政機關拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告，后者是針對被告拒不履行判決、裁定、調(diào)解書的行為，如社會影響惡劣的，可以對該被告直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

三、完善行政訴訟原告權益保護制度的若干建議

《修正案（草案）》的諸多制度改良，有利于加強對原告合法權益的保護，但總體而言，某些制約原告權益實現(xiàn)的實質(zhì)性問題仍然沒有獲得解決。在保護原告權益方面，《行政訴訟法》至少有如下3個方面可以進一步完善。

（一）拓展原告資格，從利害關系客觀標準轉(zhuǎn)向合法權益主觀標準

原告資格是指公民、法人或其他組織能夠充當行政訴訟原告所必須具備的條件。我國行政訴訟開創(chuàng)之初，能夠提起行政訴訟的當事人，往往被限定為行政行為的相對人。為此，2000年最高院《司法解釋》對原告資格采納“利害關系”標準，即與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織，均可以對該行政行為提起行政訴訟。這意味著，不僅行政行為的相對人，而且相關人也可以提起行政訴訟，從而大大拓寬了行政訴訟的原告資格。《修正案（草案）》吸納了《司法解釋》的“利害關系”標準，規(guī)定“與具體行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權作為原告提起訴訟?！边@里的利害關系不再被限定為法律上的利害關系，也包括事實上的利害關系?？梢哉f，《修正案（草案）》在拓寬原告資格方面，比《司法解釋》又進了一步。

但“利害關系”是一個客觀標準，受制于法院的司法審查。司法實踐中，很多案件因法院認為起訴人與被訴行政行為之間不存在利害關系，而被拒絕受理。當前，對行政訴訟原告資格采納主觀標準，已是多數(shù)國家和地區(qū)的通行做法。如我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第4條規(guī)定，“人民因中央或地方機關的違法行政處分，認為損害其權利或法律上的利益的，……可以向行政法院提起撤銷訴訟?！奔雌鹪V人只要認為自己權利或利益受損的，就可以提起行政訴訟。在日本，明治時代的《行政裁判法》以“權利毀損”作為原告資格標準，1962年頒布的《行政事件訴訟法》則以“法律利益”為標準，2004年6月，《行政事件訴訟法》修改時通過設置解釋性規(guī)定以實質(zhì)性地擴大原告資格的范圍，即在判斷處分或裁決的相對方以外的人是否具有原告資格時，增加了4項考慮因素，包括法令的宗旨及目的、處分時應當被考慮的利益的內(nèi)容和性質(zhì)、被侵害的利益的內(nèi)容和性質(zhì)、被侵害的形態(tài)、程度等。①江利紅：《日本行政訴訟原告資格新論》，《行政法學研究》2007年第4期。在美國，為糾正違法或不當?shù)男姓袨?，《?lián)邦行政程序法》第10條規(guī)定，因行政行為致使法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規(guī)定的行政行為不利影響或損害的人，可以申請就指控的行政行為進行司法審查。

基于行政訴訟的根本目的在于保護原告合法權益，對原告資格可以考慮采納主觀標準，建議參照我國臺灣地區(qū)的規(guī)定，將“行政訴訟法”+++第2條修改為“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為損害其權利或法律上的利益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！彼^合法權益受到侵害，在起訴階段，只需當事人出示初步的證據(jù)，并不要求以侵害的確實發(fā)生為必備條件，在司法實踐中，也不可能要求當事人在起訴階段確切證實侵害的發(fā)生。侵害可以是實際發(fā)生的，也可以是將來必然發(fā)生的損害。只要起訴人認為其合法權益受損，就可以向法院提起訴訟。

（二）重塑制度框架，從行為審查流程切換至權利救濟模式

當前《行政訴訟法》在制度框架的設計上，聚焦于對行政行為的合法性審查，根據(jù)司法審查的結(jié)果，來決定判決的方式和種類。訴訟流程側(cè)重于對行政行為的合法性審查，隱含的意旨是合法的公權力行為應當保護，不合法的公權力行為才需要撤銷并進行權利救濟。但公權力行為是否合法，對于原告而言不是權利救濟的重心，因為，即使公權力行為合法，造成相對人或相關人合法權益受損的，國家也仍然應當作出賠償或補償。早在2010年，我國《國家賠償法》修正時，就將原第2條違法歸責原則改為結(jié)果歸責原則，認為國家機關和國家機關工作人員行使職權造成公民、法人和其他組織合法權益受損的，不論該行為是否違法，受害人均有取得國家賠償?shù)臋嗬?012年，最高人民法院也強調(diào)要促進行政爭議的實質(zhì)性解決，以真正維護人民群眾的合法權益，協(xié)調(diào)官民關系，推進實質(zhì)法治主義。在行政案件的處理過程中，不再拘泥于對行政行為的審查，而是強調(diào)對矛盾進行協(xié)調(diào)處理，以加強對原告合法權益的保護。

《修正案（草案）》對行政訴訟的目的，刪除了“維護”公權力的措辭，展示了對維護原告合法權益的重視，但在制度框架上，仍聚焦于行政行為的合法性審查而非權益保護審查，說明立法者實質(zhì)上仍然將行政訴訟的重心置于維護公權力的目的。由于制度模式未改，保護原告合法權益的根本目的尚未通過合理的訴訟流程加以體現(xiàn)。

如果行政訴訟就行為論行為，通過對公權力行為違法與否的探討，來決定判決的方式和種類，行政爭議的解決容易流于形式，不僅增加當事人的訟累，而且也容易增加社會的不安定因素。因而，行政訴訟應當改變以公權力維護為主的制度框架，將原告合法權益是否受到侵犯作為審理和裁判的中心。從起訴權的保護出發(fā)，從原告訴請入手，陸續(xù)開展被訴行為是否存在、是否損害原告權益、損害與行為是否存在因果關系、原告是否可以獲得賠償?shù)葘徖砹鞒?。通過聚焦權益保護的審查流程，自然完成對行政行為的合法性判斷，并實現(xiàn)行政賠償與行政補償程序之間的自如切換。如果存在行民交叉爭議的，還可以運用行政附帶民事訴訟等，一并解決行政糾紛與民事爭議。

（三）采納案卷排他性原則，厘清證據(jù)規(guī)則

行政案卷排他性原則是英美法系國家行政法的一項重要原則，尤以美國為典型。《美國聯(lián)邦行政程序法》第556條第5款規(guī)定“書面證言、物證，以及在該程序中收入案卷的全部文書和申請書，構(gòu)成了本編第557條所規(guī)定的作為決定之依據(jù)的案卷?！雹賾赡辏骸锻鈬姓绦蚍▍R編》，中國法制出版社1999年版，第80頁。具體而言，行政案卷是指一項行政決定作出時，與其相關的全部記錄和文件，包括聽證記錄、調(diào)查筆錄等，也包括關于行政決定本身的文字記錄或文件等。行政案卷排他性原則是指，行政機關的行政決定只能以案卷為根據(jù)，不能以案卷之外，當事人所未知悉的和未論證的事實作為根據(jù)。②王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第493頁。

我國《行政訴訟法》和《司法解釋》并未采納案卷排他性原則?！缎姓V訟法》第34條和《司法解釋》第28條分別規(guī)定了當事人的補證情形，允許被告補證，就意味著被告要么未將案卷內(nèi)的全部材料移交法院，要么重新取證將案卷以外的材料補充提交給了法院，不管是什么情況，都與案卷排他性原則相悖?！蹲C據(jù)規(guī)定》關于補證的規(guī)定也展示其排斥案卷排他性原則。而《修正案（草案）》在證據(jù)規(guī)則領域，并未創(chuàng)設新的規(guī)則，修改的內(nèi)容主要是吸納了《證據(jù)規(guī)定》的相關內(nèi)容。對于被告補證，規(guī)定了兩種情形，一是被告在作出具體行政行為時已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的。

在行政訴訟中適用案卷排他性原則，既可以督促行政機關依法行政，也有助于法院高效進行司法審查。為了促進行政程序的合法性與正當性，保護原告的合法程序權利，我國也宜采納案卷排他性原則。具體而言，可以采取如下三個步驟：

1.行政行為貫徹正當法律程序原則。因此，我國首先應當在行政程序立法中貫徹正當法律程序原則，賦予當事人進行陳述和申辯的機會和權利，并通過行政機關的告知義務，使得當事人知曉整個行政決定的過程、根據(jù)和理由。只有行政行為貫徹正當法律程序，反映行政程序流程和實體認定的各類材料即案卷才有資格成為作出行政決定的唯一依據(jù)。

2.落實被告提交全部證據(jù)即行政案卷的制度。在當前的審判實踐中，被告往往只是將主要證據(jù)提交法院，規(guī)范性依據(jù)也以庭審陳述為主，法院無從判斷被告是否刪除了部分證據(jù)或者事后添加了證據(jù)。因此，落實行政案卷移交制度，是行政案卷排他性原則在行政訴訟中的延續(xù)。對于被告只提交復印證據(jù)，未提交整本案卷的行為，在行政訴訟中應規(guī)定相應的懲戒制度，如視為被告未在法定期限內(nèi)提交全部證據(jù)而承擔敗訴責任，或其他可行的約束和懲戒制度。

3.在行政訴訟中貫徹案卷排他性原則。如果能夠?qū)崿F(xiàn)前兩個步驟，那么，行政訴訟貫徹案卷排他性原則的障礙將迎刃而解。原告提出其在行政程序中未曾提出的反駁理由或證據(jù)的，經(jīng)查實被告在行政程序中未給予原告此類反駁和申辯的機會和權利的，則被訴具體行政行為因違反正當法律程序而違法；如果被告在行政程序中給予了原告反駁和申辯的權利，則對于原告在行政訴訟中提出的反駁理由或證據(jù)可以不予采納。如此，允許被告補證的規(guī)定可以在現(xiàn)行行政訴訟制度中予以取消，行政案卷將以其唯一性、封閉性、客觀性和整體性等特點，③孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對我國的借鑒意義》，《法學評論》2005年第2期。幫助法院高效審理行政爭議，同時有助于原告籍程序法治之完善推動實體權益保護之實現(xiàn)。

（四）關注行政賠償訴訟，促進行民賠償標準之統(tǒng)一

《修正案（草案）》刪除了原第9章“侵權賠償責任”，理由是很明顯的，1989年《行政訴訟法》頒布時，我國尚未制定《國家賠償法》，故行政賠償制度先由《行政訴訟法》加以規(guī)定。但1994年我國頒布了《國家賠償法》，且該法經(jīng)過了2010年、2012年兩次修改，因此行政賠償?shù)膶嶓w制度，可以完全遵循《國家賠償法》的規(guī)定，而無需再由《行政訴訟法》加以規(guī)制。

但是，《修正案（草案）》忽略的一個重要問題是，行政賠償訴訟是行政訴訟的特殊種類，在行政賠償訴訟中，應當尤為重視對原告權益的保護。因為行政賠償訴訟審查的內(nèi)容，已經(jīng)越過對行政行為合法性的審查內(nèi)容，專注的是損害后果的計算與彌補。在附帶提起的行政賠償訴訟中，行政行為是否違法由主訴加以解決；單獨提起的行政賠償之訴，則需以行政行為被確認違法為起訴前提。由于監(jiān)督行政的目的已經(jīng)在對行政行為進行審查的行政復議或行政訴訟階段完成，行政賠償訴訟的目的只能是救濟權利。但我國當前對行政賠償訴訟原告權益的保護十分欠缺，最突出地表現(xiàn)在行政賠償原告獲得的賠償標準遠遠低于民事侵權賠償之標準。

行民賠償標準的統(tǒng)一已是多數(shù)國家和地區(qū)行政賠償法律制度的通行做法，在行民賠償標準統(tǒng)一能夠得到實現(xiàn)的情形下，《修正案（草案）》對于行政賠償訴訟原告權益的保護，可以在二個方面作出努力：

1.允許民事審判庭審理單獨行政賠償案件。由民事審判庭審理單獨行政賠償爭議的好處在于：首先，可以統(tǒng)一行民侵權案件的審理要件，有利于行政侵權受害人獲得與民事侵權受害人相同的權利救濟；其次，對于當事人無法厘清性質(zhì)的行政賠償或民事賠償爭議，即使進入實體審理認定爭議屬于行政賠償法律關系，也可以由民事審判庭直接審理，不致因?qū)徟薪M織之不同而發(fā)生推諉；再次，在侵權人既包括行政機關又包括私法主體的情形下，可以由當事人同時提出行政賠償請求和民事賠償請求，由民事審判庭判決行政機關與民事侵權行為人按照侵權中的主次作用承擔按份責任或連帶責任。①張紅：《行政賠償責任與民事賠償責任之關系及其處理》，《政法論壇》2009年第2期。

2.對于附帶提起的行政賠償訴訟，仍然由行政庭進行審理。如果當事人在行政訴訟中附帶提起行政賠償請求的，為了減輕當事人的訟累，可以仍由行政審判庭審理賠償請求，但對賠償?shù)奶幚硇璐_保與單獨行政賠償案件實體法律適用的一致性，即適用與民事侵權行為統(tǒng)一的賠償標準。

綜上，行政訴訟的根本目的在于保護原告合法權益?！缎拚福ú莅福穼τ诩訌娦姓V訟原告權益保護作出了有益的探索，但完善原告權益保護，還需采納主觀標準拓寬原告資格，將行為審查模式切換至權利救濟功能模式，同時貫徹案卷排他性原則以規(guī)范證據(jù)規(guī)則，在行政賠償訴訟中，要推動相關行政賠償制度的完善，加強對行政訴訟原告合法權益的實質(zhì)性保護力度。

（責任編輯：馬 斌）

DF74

：A

：1674-9502(2014)05-014-08

上海市浦東新區(qū)人民法院

：2014-08-27