美國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟及其啟示

鄧可祝

（安徽工業(yè)大學(xué)，合肥 230009）

美國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟及其啟示

鄧可祝

（安徽工業(yè)大學(xué)，合肥 230009）

摘要：美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度包括標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改、標(biāo)準(zhǔn)制定的目的、標(biāo)準(zhǔn)制定的程序以及標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議解決方式等內(nèi)容。當(dāng)公眾對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改不服時(shí)，可以通過(guò)訴訟的形式進(jìn)行司法審查，這樣可以發(fā)揮不同主體間的作用。比較而言，我國(guó)在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面還存在諸多問(wèn)題，需要在標(biāo)準(zhǔn)制定和標(biāo)準(zhǔn)訴訟等方面加以完善，以發(fā)揮我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在保護(hù)公眾健康和環(huán)境方面的作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)； 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定；程序；環(huán)境訴訟；美國(guó)

2011年10月22日，美國(guó)駐中國(guó)大使館公布了其所在地北京市朝陽(yáng)區(qū)的空氣質(zhì)量指數(shù)，認(rèn)為空氣質(zhì)量已經(jīng)達(dá)到了“有毒害”的程度，而北京市環(huán)保局當(dāng)日?qǐng)?bào)告的空氣質(zhì)量屬于“輕微污染”，雙方對(duì)環(huán)境質(zhì)量的認(rèn)定存在巨大的差異。①孟祥君：《美國(guó)大使館接受本報(bào)采訪》，《濟(jì)南時(shí)報(bào)》2011年12月05日。由于美國(guó)大使館的數(shù)據(jù)較符合一般北京公眾的感受，經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳播后，在社會(huì)上引發(fā)了巨大的反響。隨后，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)部（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保部”）對(duì)美國(guó)大使館的數(shù)據(jù)進(jìn)行了駁斥，更加引起了全社會(huì)的關(guān)注。應(yīng)該說(shuō)，美國(guó)大使館與我國(guó)環(huán)保機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)之間的差異主要是由于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不同引起的，美國(guó)大使館依據(jù)的是美國(guó)的空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)，其中包括了超細(xì)顆粒物——即PM2.5的濃度，而我國(guó)當(dāng)時(shí)的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，并不包含這一數(shù)據(jù)。此后，在社會(huì)輿論的關(guān)注與質(zhì)疑中，環(huán)保部迅速對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修改。2011年12月30日，環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢主持召開環(huán)保部常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過(guò)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，調(diào)整了污染物項(xiàng)目及限值，增設(shè)了PM2.5平均濃度限值和臭氧8小時(shí)平均濃度限值，收緊了PM10、二氧化氮、鉛和苯并[a]芘等污染物的濃度限值。②《環(huán)保部審議通過(guò)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)PM2.5納入新指標(biāo)》，http://news.xinhuanet.com/society/2011-12/31/ c_111349736.htm，新華網(wǎng)，2012年5月6日訪問(wèn)。從此以后，我國(guó)的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)較為接近了。

隨著新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，我國(guó)的大氣環(huán)境治理的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題得到了一定解決。但從這一事件中也可看出我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中的一些問(wèn)題，不僅包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，也包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定程序，更包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議解決機(jī)制問(wèn)題。

與此相對(duì)，美國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度比較完善。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局具有制定并及時(shí)修正環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，而根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》和一些單行環(huán)境法律中的公民訴訟條款，如果公眾認(rèn)為聯(lián)邦環(huán)保局沒(méi)有及時(shí)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)聯(lián)邦環(huán)保局制定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和制定程序存在爭(zhēng)議，可以向法院提出訴訟。通過(guò)這樣的訴訟，可以使聯(lián)邦環(huán)保局履行職責(zé)的行為受到司法審查，保證其行為的合法性和合理性。

美國(guó)的這些做法，發(fā)揮了不同主體的作用。首先，這一制度充分尊重了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，讓其負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)；其次，可以有效發(fā)揮相關(guān)主體的積極性，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定標(biāo)準(zhǔn)的行為進(jìn)行監(jiān)督；最后，有關(guān)爭(zhēng)議可以通過(guò)訴訟的方式解決，也體現(xiàn)了司法的作用。這樣，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施體現(xiàn)了不同主體間的一種互動(dòng)過(guò)程。

我國(guó)在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，只重視了行政機(jī)關(guān)的作用，沒(méi)有相對(duì)人的參與，也沒(méi)有法院的作用，是一種單向過(guò)程。研究美國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定方面的訴訟，對(duì)于我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的完善具有重要意義。

一、美國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的要求

根據(jù)法律的規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定。法律對(duì)聯(lián)邦環(huán)保局制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求非常明確，而且大多數(shù)規(guī)定了公民訴訟條款，公民可以對(duì)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的行為進(jìn)行監(jiān)督。美國(guó)法律對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）標(biāo)準(zhǔn)制定的主體

在美國(guó)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定主要是在單行環(huán)境法律中加以規(guī)定，如《清潔水法》、《清潔空氣法》等等。根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由環(huán)保局制定。如《清潔水法》第1314條第1款規(guī)定：“在與相關(guān)的聯(lián)邦和州機(jī)構(gòu)磋商后，自1972年10月18日起一年內(nèi),局長(zhǎng)（聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)）應(yīng)制訂并公布能準(zhǔn)確反映最新科學(xué)成果的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(并在之后不斷加以修正)?！?/p>

（二）標(biāo)準(zhǔn)的制定要求

美國(guó)法律明確了聯(lián)邦環(huán)保局在制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)遵循的要求，主要包括兩個(gè)方面：一是關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的時(shí)間要求；二是關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)制定的目的?，F(xiàn)分述如下：

1.標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的時(shí)間。在美國(guó)，法律一般都會(huì)規(guī)定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的期限，即最后期限（deadline, 也譯作“死線”），聯(lián)邦環(huán)保局必須要在這一期限前制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。①[日]黑川哲志：《環(huán)境行政的法理與方法》，肖軍譯，中國(guó)法制出版社2008年版，第41頁(yè)。如上文提到的對(duì)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制定。同時(shí)，法律也會(huì)規(guī)定在一定的期限內(nèi)（一般是5年），根據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，對(duì)原有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，以決定是否對(duì)原標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改。

當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有在法定的期限內(nèi)制定或修改標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以通過(guò)公民訴訟，由法院判決行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)制定或修改環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。如在Lung Ass’n v. Reilly案中，法院提出：當(dāng)立法機(jī)關(guān)設(shè)定了一個(gè)明確的期限要求行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)，此時(shí)就沒(méi)有辯論的余地，國(guó)會(huì)已經(jīng)作出了一個(gè)直截了當(dāng)?shù)拿顒儕Z了聯(lián)邦環(huán)保局完成工作的自由裁量權(quán)了。②962 F.2d 258, 263 (2d Cir. 1992)因此，環(huán)保局必須在法定期限內(nèi)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

2.標(biāo)準(zhǔn)制定的目的。美國(guó)法律規(guī)定制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目的是為了保護(hù)公眾健康和福利。分為兩個(gè)不同的級(jí)別，初級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的目的是公眾的健康；次級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的目的是公眾的福利和環(huán)境保護(hù)。如《清潔水法》中規(guī)定制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考慮“污染物在各種水體(包括地下水)中的存在，對(duì)健康與福利可能產(chǎn)生的確定影響的種類與程度”。

在保護(hù)公眾健康的程度上，公眾健康的樣本選擇也是有要求的。例如，美國(guó)的環(huán)境大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不需要達(dá)到能夠保護(hù)最敏感人群（或者說(shuō)長(zhǎng)期住院就醫(yī)的人）的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，但是該標(biāo)準(zhǔn)必須能夠保護(hù)人口中的“敏感人群”。在1970 年，國(guó)會(huì)的解釋是，充分標(biāo)準(zhǔn)的目的是保護(hù)“敏感群體”，比如“患有支氣管哮喘、肺氣腫的人，他們?cè)谌粘Ｉ钪斜┞队诖髿庵??！泵绹?guó)聯(lián)邦環(huán)保局1994年認(rèn)為：不僅是為了防止已經(jīng)被證明是有害的污染水平，而且也防止環(huán)保署長(zhǎng)認(rèn)為構(gòu)成不可接受的致害風(fēng)險(xiǎn)的更低的污染水平，即使還沒(méi)有準(zhǔn)確地確定其屬性或程度。①美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)：《中國(guó)大氣污染防治法修改：基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的建議》，2009年第18頁(yè)?？梢?jiàn)，在制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)考慮標(biāo)準(zhǔn)涉及到健康影響的性質(zhì)和嚴(yán)重程度、處于危險(xiǎn)中的敏感人口的數(shù)量、需要解決的不確定性的性質(zhì)和程度等因素。

（三）標(biāo)準(zhǔn)制定的程序

根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)屬于規(guī)則，不是裁決，應(yīng)遵循《聯(lián)邦行政程序法》中關(guān)于制定規(guī)則的要求。規(guī)則的適用程序有正式程序和非正式程序，前者必須適用行政程序法第556條和第557條審判型的聽(tīng)證和裁決程序，是一個(gè)司法化的行政程序。而后者根據(jù)行政程序法第553條，主要的環(huán)節(jié)是通告和評(píng)論。當(dāng)然，也有一些適用混合程序。②王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第359-372頁(yè)。

無(wú)論是什么程序，有兩個(gè)方面特別值得注意。一是公眾參與制度。行政機(jī)關(guān)都有積極吸納公眾意見(jiàn)的責(zé)任，例如，一般公眾有權(quán)要求聯(lián)邦環(huán)保局將一定的污染物列入到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目錄中。如《清潔水法》規(guī)定：“根據(jù)本項(xiàng)的規(guī)定得到補(bǔ)助的情況下，經(jīng)任何個(gè)人的申請(qǐng)，局長(zhǎng)可以將任何污染物質(zhì)加人到污染物目錄中?！边@實(shí)際上賦予了公眾制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的請(qǐng)求權(quán)。二是說(shuō)明理由制度。首先，任何人都可以向聯(lián)邦環(huán)保局的標(biāo)準(zhǔn)提出自己見(jiàn)解，而聯(lián)邦環(huán)保局必須對(duì)公眾的意見(jiàn)作出回應(yīng)，說(shuō)明采用或者不采用公眾主張的原因；其次，聯(lián)邦環(huán)保局在對(duì)基準(zhǔn)污染物列舉后，要在12個(gè)月內(nèi)出版空氣質(zhì)量基準(zhǔn)的材料，以反映污染物影響一般公眾健康的最新科學(xué)知識(shí)的依據(jù)。③Deborah Behles, Examining the Air we Breathe: EPA Should Evaluate Cumulative Impacts When It Promulgates National Ambient Air Quality Standards, 28 Pace Envtl. L. Rev. 200 (2010).

（四）標(biāo)準(zhǔn)制定的內(nèi)容

包括污染基準(zhǔn)物（污染物名單）和各種污染物的含量。根據(jù)法律，聯(lián)邦環(huán)保局首先要確定污染物的名單，即規(guī)定哪些物質(zhì)屬于污染物；其次，在確定污染物名單之后，要確定每一種污染物的最大含量。

（五）標(biāo)準(zhǔn)制定的爭(zhēng)議解決方式

當(dāng)公眾對(duì)聯(lián)邦環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定不服時(shí)，可以通過(guò)訴訟的方式解決。其根據(jù)主要有兩個(gè)：一是聯(lián)邦行政程序法702節(jié)的規(guī)定，即，任何人由于機(jī)關(guān)的行為而受到不法的侵害，或者在某一有關(guān)法律意義內(nèi)的不利影響或分割時(shí)，有權(quán)對(duì)該行為請(qǐng)求司法審查，包括行政機(jī)關(guān)的行為，也包括制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的行為；另一個(gè)是聯(lián)邦環(huán)境法律中的公民訴訟條款，在美國(guó)的聯(lián)邦環(huán)境法律中，大部分都規(guī)定了公民訴訟條款，即“任何人”（anyone）都可以對(duì)違反環(huán)境法律的行為提起訴訟。當(dāng)然，法院在原告資格上還是有一定要求的，只要符合這樣的要求才可向法院起訴，而不是真的是“任何人”，而且美國(guó)法院對(duì)于原告資格的限定寬嚴(yán)程度是變化的。

二、美國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟的類型

在美國(guó)，當(dāng)原告向法院提起環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟時(shí)，由聯(lián)邦環(huán)保局所在地聯(lián)邦法院受理。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟有不同的類型，有的是要求聯(lián)邦環(huán)保局制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，有的是要求聯(lián)邦環(huán)保局修改相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，還有的是認(rèn)為聯(lián)邦環(huán)保局制定的標(biāo)準(zhǔn)違法，而這種違法又包括制定程序違法和制定內(nèi)容違法。本文認(rèn)為美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟主要有以下幾種類型：

（一）標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的訴訟

在這類訴訟中，原告以聯(lián)邦環(huán)保局沒(méi)有及時(shí)制定或修改環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為由，向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判決被告在一定期限內(nèi)制定或修改環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦環(huán)保局要根據(jù)保護(hù)公眾健康和福利的目的來(lái)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，如果公眾不服聯(lián)邦環(huán)保局的行為，可以向法院提起訴訟。具體包括：

1.標(biāo)準(zhǔn)制定訴訟。此類訴訟中，原告的理由主要有兩個(gè)：一是認(rèn)為被告在法定期間內(nèi)沒(méi)有制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)而提起的訴訟。雖然美國(guó)環(huán)境法律對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的制定時(shí)間規(guī)定比較明確，但美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局“在頒布規(guī)章保護(hù)環(huán)境方面已經(jīng)成百上千次地錯(cuò)過(guò)了最后期限”，①[美]杰里·馬肖：《貪婪、混沌和治理》，宋功德譯，商務(wù)印書館2009年版，第249頁(yè)。相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟數(shù)量也是很多的；二是認(rèn)為被告沒(méi)有將有關(guān)污染物納入到相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)而提起的訴訟。美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括污染基準(zhǔn)物（污染物名單）和各種污染物的含量。任何公眾認(rèn)為某一物質(zhì)對(duì)公眾健康和環(huán)境構(gòu)成危害，可以建議聯(lián)邦環(huán)保局將這一物質(zhì)納入到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之中，如果原告認(rèn)為被告沒(méi)有納入就可以提起訴訟。在Natural Resources Defense Council, Inc. v. Train案中，聯(lián)邦環(huán)保局在存在鉛對(duì)健康影響的大量科學(xué)證據(jù)的情況下，拒絕將鉛含量入污染物名單而是選擇規(guī)制汽油中的鉛含量作為減少鉛排放的初級(jí)策略。對(duì)此，自然資源保護(hù)委員會(huì)根據(jù)《清潔空氣法》§304（a）（2）提起公民訴訟，要求將鉛含量入污染物名單，迫使聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)§108 的規(guī)定將鉛列入基準(zhǔn)污染物。②545 F.2d 320(2d Cir. 1976).關(guān)于污染物名單的訴訟，屬于標(biāo)準(zhǔn)制定訴訟，針對(duì)污染物含量的訴訟，則屬于標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的訴訟。

2.標(biāo)準(zhǔn)修改訴訟。根據(jù)法律規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局“對(duì)空氣污染物制定的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)正確反映最新的科技知識(shí)，以指出對(duì)公共健康或福利所產(chǎn)生的有可識(shí)別影響因素的種類及范圍，從而可期待現(xiàn)在所認(rèn)定的污染源會(huì)隨著情況而改變”。③高秦偉：《美國(guó)禁止授權(quán)原則的發(fā)展及其啟示》，《環(huán)球法律評(píng)論》2010年第5期。如果公眾認(rèn)為聯(lián)邦環(huán)保局沒(méi)有及時(shí)地對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，他們可以向法院提起訴訟。在American Farm Bureau Federation vs. EPA案中，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局于1997年制定的PM2.5的標(biāo)準(zhǔn)為 15mg/m3。并于2006年對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)限值進(jìn)行了重新審定。聯(lián)邦環(huán)保局的清潔空氣科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)以1997年的研究為基礎(chǔ)，認(rèn)為出于保護(hù)人體健康的目的，應(yīng)將細(xì)顆粒物的排放標(biāo)準(zhǔn)下降至13～14mg/m3，但聯(lián)邦環(huán)保局決定不采納科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)的提議，繼續(xù)使用15mg/m3的排放標(biāo)準(zhǔn)。為此，原告向法院提出訴訟，認(rèn)為聯(lián)邦環(huán)保局沒(méi)有根據(jù)最新的研究成果對(duì)PM2.5的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，要求法院判決聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)其進(jìn)行修改。最后，華盛頓特區(qū)上訴法院判決聯(lián)邦環(huán)保局必須重新對(duì)原有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，以決定是否采用新的更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。④No. 06-1410 (D.C. Cir. Feb. 24, 2009).這就是一個(gè)以標(biāo)準(zhǔn)的修改為標(biāo)的的訴訟。

（二）標(biāo)準(zhǔn)制定程序的訴訟

如前所述，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)遵守嚴(yán)格的程序，如果原告認(rèn)為被告標(biāo)準(zhǔn)制定程序違法，可以向法院訴訟，請(qǐng)求法院撤銷聯(lián)邦環(huán)保局制定的標(biāo)準(zhǔn)。由于美國(guó)非常重視行政程序的拘束力和強(qiáng)制力，一旦法院認(rèn)定被告嚴(yán)重違反了法定程序，就會(huì)撤銷“沒(méi)有遵守法定規(guī)定程序”的行為。

嚴(yán)重程序違法而應(yīng)予以撤銷的判斷基準(zhǔn)是：（1）未能遵循規(guī)定的程序是恣意專斷、反復(fù)無(wú)常的；（2）程序異議在公眾評(píng)論期間提出，或者沒(méi)有適當(dāng)?shù)脑蚪忉尀楹挝幢惶岢觯约埃?）程序錯(cuò)誤“是如此嚴(yán)重并且與規(guī)則具有重要關(guān)系的事項(xiàng)相關(guān)以至于存在實(shí)質(zhì)上的可能性使得該錯(cuò)誤將會(huì)導(dǎo)致規(guī)則的重大變化。”①?gòu)堦蹋骸董h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定之研究——以美國(guó)國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為中心》，http://moodle.ncku.edu.tw/ mod/resource/view.php?id=88274,成功大學(xué)數(shù)位學(xué)習(xí)平臺(tái)網(wǎng)，2012年5月6日訪問(wèn)。

其中值得重視的程序要求是對(duì)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)理由的說(shuō)明，要求標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅要說(shuō)明其反映了最新的科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平，也要說(shuō)明其價(jià)值選擇的過(guò)程。即“為了實(shí)現(xiàn)行政法的合理性的要求，行政機(jī)關(guān)需要解釋他們作出的決定不僅有科學(xué)的證據(jù)，而且也要證明其政策原則，即他們隱含在決策過(guò)程中的價(jià)值選擇。”②Cary Coglianese and Gary E. Marchant, Shifting Sands: The Limits of Science in Setting Risk Standards, University Of Pennsylvania Law Review ,Vol. 152 : 1255(2004).

（三）標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的訴訟

標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容主要涉及到污染物含量的問(wèn)題，該類訴訟涉及到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的寬松與嚴(yán)格的爭(zhēng)議。前者的原告往往是社會(huì)公眾（包括環(huán)保組織），而后者的原告往往是受到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)影響的企業(yè)（或行業(yè)協(xié)會(huì)）。

1.認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬松的訴訟。在這種訴訟中，原告認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有根據(jù)法律的要求，對(duì)污染物的限值設(shè)定過(guò)低，不利于對(duì)公眾健康和福利的保護(hù)。上文中的Natural Resources Defense Council, Inc. v. Train案是一個(gè)污染物名單的訴訟，而American Farm Bureau vs. EPA案，既是一個(gè)修改標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，也是標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)于寬松的問(wèn)題，原告認(rèn)為聯(lián)邦環(huán)保局制定的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬松，因而向法院提起了訴訟。

2.認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格的訴訟。在Lead Industries Association v. EPA案中，聯(lián)邦環(huán)保局將鉛含量的國(guó)家初級(jí)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)定為平均每月1.5g Pb/m3，并將次級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值與初級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制定為相同。鉛產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為，《清潔空氣法》要求聯(lián)邦環(huán)保局應(yīng)從保護(hù)公眾免于對(duì)健康明確有害的目的出發(fā)來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦環(huán)保局現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)超出了國(guó)會(huì)的意圖。法院認(rèn)為，聯(lián)邦環(huán)保局不需要有100%的科學(xué)依據(jù)，只要根據(jù)當(dāng)時(shí)能夠得到的最充分的科學(xué)證據(jù)就可以制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。從而支持了聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)于大氣中鉛含量的制定的標(biāo)準(zhǔn)。③647 F.2d 1130 (D.C. Cir. 1980).

關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的訴訟更為復(fù)雜，這不僅涉及標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)的行政機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)性問(wèn)題，也涉及到規(guī)制的成本問(wèn)題。在這樣的訴訟中，法院一方面要尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷，最典型的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是謝弗林尊重；另一方面，法院也不會(huì)完全放棄對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷采取完全放任的態(tài)度，有時(shí)會(huì)以自己的判斷來(lái)代替行政機(jī)關(guān)的判斷。這樣的不同審理技術(shù)體現(xiàn)了法院的裁判水準(zhǔn)，說(shuō)明對(duì)高度專業(yè)技術(shù)案件的審理，需要法官具備較高的專業(yè)素質(zhì)。

三、美國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟的特點(diǎn)

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到公眾的健康和福利，也關(guān)系到州政府對(duì)環(huán)境規(guī)制的實(shí)施方式，更關(guān)系到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響直接而巨大。第一代環(huán)境法是“命令——控制”模式，標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境管制中具有基礎(chǔ)性的地位。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也是公眾與聯(lián)邦環(huán)保局進(jìn)行較量的一個(gè)重要領(lǐng)域，美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟數(shù)量眾多，一些案件影響深遠(yuǎn)，具有非常鮮明的特色。

（一）原告的廣泛性

在美國(guó)法律制度下，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍適用性的規(guī)范，相當(dāng)于我國(guó)抽象行政行為中的行政規(guī)范性文件。在美國(guó)，對(duì)于抽象行政行為也是可以提起訴訟的，原告資格的限制較少，許多主體都可以向法院提起訴訟。主要的原因有以下幾個(gè)方面：

1.環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的可訴性。根據(jù)美國(guó)的行政程序法和環(huán)境法律中的公民訴訟條款，公眾可以對(duì)聯(lián)邦環(huán)保局制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的行為向法院提出訴訟，即環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具有可訴性。因此，許多的主體可以向法院提起訴訟，行政機(jī)關(guān)的行為受到較多的監(jiān)督，發(fā)揮了公眾、行政機(jī)關(guān)和法院的作用，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定是整個(gè)社會(huì)各種力量博弈的產(chǎn)物。

2.美國(guó)法律非常重視環(huán)境治理過(guò)程中的公眾參與。環(huán)境治理需要整個(gè)社會(huì)的參與，而不是行政機(jī)關(guān)一個(gè)主體的事情。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定具有高度的技術(shù)性，往往依賴相關(guān)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，但由于專家決策也存在不足，因此，各國(guó)通過(guò)公眾參與來(lái)克服專家決策的不足。①鄧可祝：《論風(fēng)險(xiǎn)決策中專家作用的局限及克服》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。美國(guó)的環(huán)境法律非常重視標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中的公眾參與，如《清潔水法》1251條第5款規(guī)定：“局長(zhǎng)（聯(lián)邦環(huán)保局）與各州應(yīng)提供條件，鼓勵(lì)和支持公眾參與任何法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、排污限額、規(guī)劃、局長(zhǎng)或各州依本章規(guī)定確定的方案修改和實(shí)施?！泵绹?guó)行政機(jī)關(guān)也非常重視公眾參與，建立起了一整套的公眾參與機(jī)制。這樣的公眾參與，也體現(xiàn)在各主體可以通過(guò)訴訟的方式來(lái)實(shí)施環(huán)境法。

20世紀(jì)80年代，在里根主義指導(dǎo)下，國(guó)家有意識(shí)地減弱了環(huán)境法的實(shí)施強(qiáng)度，但公民訴訟制度興盛起來(lái)，補(bǔ)充了環(huán)境法公共實(shí)施的不足，“當(dāng)政府的實(shí)施完全時(shí)，所有的污染者都會(huì)守法，公民訴訟也就無(wú)用武之地。而在1980年代，當(dāng)公共實(shí)施減弱時(shí)，私人實(shí)施數(shù)量增加。寬松的公共實(shí)施成為了公民訴訟增加的關(guān)鍵因素?！雹赪endy Naysnerski and Tom Tietenberg, Private Enforcement of Federal Environmental Law, Land Economics, Vol. 68, No. 1 (1992), pp. 28～48.

（二）被告職責(zé)的明確性

法律對(duì)環(huán)保局授權(quán)的同時(shí)，也明確了其相應(yīng)的責(zé)任。美國(guó)的環(huán)境法律將環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)授予了聯(lián)邦環(huán)保局，但它并不是一種概括性的授權(quán)，而是對(duì)聯(lián)邦環(huán)保局的行為進(jìn)行了具體的要求，主要有：一是制定和修改的時(shí)間；二是制定的程序；三是制定的標(biāo)準(zhǔn)。這些明確的規(guī)定為法院的司法審查提供了依據(jù)，也為公眾的起訴提供了依據(jù)。

（三）審查強(qiáng)度的區(qū)別性

雖然從1970年代后，美國(guó)法院在側(cè)重于程序?qū)忂€是實(shí)體審方面存在著巨大的爭(zhēng)議，其對(duì)待行政行為審查的強(qiáng)度也在不斷變化。③高秦偉：《程序?qū)徱只驅(qū)嶓w審——美國(guó)行政規(guī)則司法審查基準(zhǔn)研究及其啟示》，《浙江學(xué)刊》2009年第6期。但總體上，法院在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟中，對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的實(shí)體與程序的審查強(qiáng)度是不同的。一般而言，在程序上的審查強(qiáng)度更高，而在實(shí)體上的審查強(qiáng)度較弱。

1.嚴(yán)格的程序?qū)彶?。美?guó)標(biāo)準(zhǔn)訴訟在程序上的審查強(qiáng)度與其他行政行為的審查強(qiáng)度相同。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)屬于美國(guó)行政法中的“規(guī)則”，而美國(guó)行政程序法規(guī)定了分三步的規(guī)則制定程序，即：“行政機(jī)構(gòu)必須就擬議的規(guī)則制定頒布公告，說(shuō)明擬議規(guī)則的內(nèi)容。然后行政機(jī)構(gòu)必須對(duì)有利害關(guān)系的公眾就擬議規(guī)則的評(píng)論予以關(guān)切、收集并加以考量。最后，最終規(guī)則必須頒布，并附有對(duì)規(guī)則基礎(chǔ)和目的的陳述?！雹躘美]理查德·皮爾斯：《立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的區(qū)別》，宋華琳譯，《公法研究》2004年卷。在現(xiàn)代行政法治中，程序具有重要地位，美國(guó)也有重視程序的傳統(tǒng)，因而環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的程序的審查處于非常重要的位置，如果在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)存在著嚴(yán)重的程序違法，則標(biāo)準(zhǔn)會(huì)被法院撤銷。

2.寬松的實(shí)體審查。實(shí)體審查的強(qiáng)度弱于程序的審查強(qiáng)度，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定具有高度專業(yè)技術(shù)性，同時(shí)也具有很強(qiáng)的政策性，行政機(jī)關(guān)有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，也有較多的自由裁量權(quán)。因此，法院在對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定的內(nèi)容進(jìn)行司法審查時(shí)，適用謝弗林尊重原則，即對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定給予較強(qiáng)的尊重，實(shí)行較低強(qiáng)度的司法審查。當(dāng)然，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的尊重并不是不受任何限制的。在近年來(lái)的馬薩諸塞訴聯(lián)邦環(huán)保局案件中，法院的這種審查強(qiáng)度是提高了。甚至有學(xué)者認(rèn)為謝弗林尊重已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了對(duì)行政機(jī)關(guān)的較弱的尊重，法院的審查強(qiáng)度在提高，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定標(biāo)準(zhǔn)的要求也提高了。

（四）公眾健康的優(yōu)先性

根據(jù)美國(guó)環(huán)境法律的規(guī)定，制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是為了保護(hù)公眾的健康和福利，但標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制會(huì)與經(jīng)濟(jì)及技術(shù)可行性發(fā)生沖突，如何處理這樣的沖突，也是法院需要不斷面對(duì)的問(wèn)題。

在Lead Industries, Inc. v. EPA案中，原告認(rèn)為聯(lián)邦環(huán)保局在決定“適當(dāng)安全余地”時(shí)必須考慮擬議標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)影響以及排放源實(shí)施的技術(shù)可行性，并斷言鉛空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)鉛排放的產(chǎn)業(yè)源造成災(zāi)難性的經(jīng)濟(jì)影響。在一些案件中，污染工業(yè)認(rèn)為聯(lián)邦環(huán)保局在制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮到成本，但華盛頓特區(qū)法院不僅駁回了原告的這一主張，而且明確了：《清潔空氣法》表達(dá)了禁止聯(lián)邦環(huán)保局在制定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)成本或技術(shù)上的可行性。法院認(rèn)為，公眾健康應(yīng)為聯(lián)邦環(huán)保局的唯一關(guān)注之處。①Camas J. Hubenthal, American Trucking V Epa: Unjustified Revival of the Nondelegation Doctrine, Environs, Vol. 23, No. 2:17(2000).

這一思路在2001年的Whitman v. American Trucking Associations, Inc案中得到了美國(guó)聯(lián)邦最高法院的重申。②張晏：《環(huán)境質(zhì)·標(biāo)準(zhǔn)制定之研究——以美國(guó)國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為中心》，http://moodle.ncku.edu.tw/ mod/resource/view.php?id=88274，2012年5月6日訪問(wèn)。在公眾健康和經(jīng)濟(jì)成本之間，美國(guó)法院更重視公眾健康的優(yōu)先性。

美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟制度，具有非常鮮明的特點(diǎn)，一方面強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的專業(yè)技術(shù)性，另一方面又強(qiáng)調(diào)了對(duì)其權(quán)力的監(jiān)督和限制，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法治的發(fā)展趨勢(shì)。

四、美國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)訴訟對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定具有鮮明的特點(diǎn)，產(chǎn)生了良好的效果。它適應(yīng)了環(huán)境保護(hù)的需要和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，這不僅得益于法律的明確規(guī)定，而法律規(guī)定，又是通過(guò)公眾的積極參與，包括通過(guò)訴訟的方式來(lái)實(shí)施的。公眾和法院的作用，促使聯(lián)邦環(huán)保局及時(shí)制定和修改科學(xué)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這些做法，對(duì)我國(guó)也具有良好的啟迪作用。

在我國(guó)，根據(jù)環(huán)境法律和《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)屬于一種行政規(guī)范性文件，沒(méi)有直接的法律效力。有學(xué)者將行政規(guī)范性文件的效力總結(jié)為：一是法的淵源；二是被援用的規(guī)則；三是授益行政的依據(jù)；四是理由和證據(jù)。③葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第71頁(yè)?？梢?jiàn)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是與環(huán)境法律結(jié)合使用的援用性文件，當(dāng)然，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)是不同的，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不直接對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生拘束力，而只是要求政府采取相應(yīng)的措施，以實(shí)現(xiàn)一定的環(huán)境質(zhì)量的要求。

（一）我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的主要問(wèn)題

1.環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的法律規(guī)定不明確。在我國(guó)，《標(biāo)準(zhǔn)化法》和環(huán)境法律都規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)的制定問(wèn)題。但《標(biāo)準(zhǔn)化法》只是一般性的規(guī)定，而環(huán)境法律中對(duì)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定并不明確。

（1）環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的目的不明確。作為環(huán)境法律的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)為保護(hù)公眾的健康和維護(hù)生態(tài)環(huán)境，而不能是其他的目的。正如一些學(xué)者提出的，環(huán)境立法的目的只能是保護(hù)環(huán)境，而不能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者是兩者的結(jié)合?！碍h(huán)境法從來(lái)不是也不應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展的動(dòng)力，也不具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展之功能，環(huán)境立法并不必定導(dǎo)致科技發(fā)展，也并不必然促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它的作用只是最基本的防止與限制，而非促進(jìn)?！雹軓埵杰姡骸董h(huán)境立法目的的批判、解析與重構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2011年第5期。這一觀點(diǎn)也完全可以適用于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定。制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考慮公眾健康和環(huán)境保護(hù)，但我國(guó)法律并沒(méi)有在這方面加以規(guī)定。如我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》中在第9條規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定主體，《大氣污染防治法》第6條規(guī)定了大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但都沒(méi)有規(guī)定其制定目的，這樣就給環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定留下了不足。

（2）標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)不明確。根據(jù)現(xiàn)代行政的要求，行政機(jī)關(guān)的行為必須要說(shuō)明其制定的依據(jù)，包括法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)。就環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)根據(jù)科學(xué)研究的最新進(jìn)展、依據(jù)法定程序來(lái)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定和修改。如前所述，我國(guó)環(huán)境法律規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定主體，但并沒(méi)有規(guī)定制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)制定往往并不能反映最新的科學(xué)進(jìn)展，也不能反映保護(hù)公眾健康的要求。如根據(jù)世界衛(wèi)生組織的研究，PM2.5對(duì)人體的影響是一個(gè)確定的問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家大都將之列入到污染物的名單，并規(guī)定了具體的數(shù)值，但我國(guó)一直未將之列入污染物名單。我國(guó)環(huán)保部的理由是：如果將PM2.5納入到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，將有許多城市完不成指標(biāo)，大氣質(zhì)量就會(huì)不合格。這樣的依據(jù)是站不住腳的。與此形成對(duì)比的是，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局2008年3月12日將臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)從不高于0. 084×10-6改為不高于0.075×10-6。在新標(biāo)準(zhǔn)下，美國(guó)全國(guó)空氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)中的700多個(gè)縣鎮(zhèn)有多達(dá)345個(gè)不達(dá)標(biāo)，而在舊標(biāo)準(zhǔn)下，只有85個(gè)縣鎮(zhèn)不達(dá)標(biāo)。要想達(dá)到新的臭氧標(biāo)準(zhǔn)，估計(jì)全美國(guó)需要每年投入76億～85億美元改善空氣質(zhì)量。①CRS Report for Congress, EPA Regulations: Too Much, Too Little, or on Track, 2012, P13.但美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局為了保護(hù)公眾健康和環(huán)境，仍然堅(jiān)持修改這一標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，應(yīng)根據(jù)科學(xué)技術(shù)發(fā)展成果，根據(jù)某一物質(zhì)對(duì)公眾健康和環(huán)境保護(hù)所起的作用，來(lái)制定相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而不是能夠達(dá)標(biāo)的城市和地區(qū)的數(shù)量。

（3）標(biāo)準(zhǔn)的修改不完善。雖然我國(guó)法律也規(guī)定了應(yīng)及時(shí)修改質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但沒(méi)有具體的要求，因此我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的修改非常少見(jiàn)。如截止至2010年，中國(guó)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)仍然是最早的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)除了在2000 年放寬NO2和O3的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，取消 NOx限值外，沒(méi)有再開展過(guò)任何修訂工作。②王宗爽：《中外環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比較》，《環(huán)境科學(xué)研究》2010年第3期?？梢?jiàn)，我國(guó)不僅沒(méi)有及時(shí)修改環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而且還放寬了標(biāo)準(zhǔn)，這是非常不科學(xué)的。

2.環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定程序存在缺陷。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定是一件非常嚴(yán)肅的事件，既需要考慮到科學(xué)性，又需要考慮到民主性，通過(guò)法律來(lái)對(duì)其程序加以規(guī)范就顯得十分必要。但由于我國(guó)行政程序規(guī)定方面薄弱，在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定上存在誤區(qū)，即認(rèn)為這僅僅是一個(gè)專業(yè)技術(shù)問(wèn)題。因而，標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的程序存在著較多的問(wèn)題。

（1）環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定程序問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量的程序也有相應(yīng)的要求，但執(zhí)行并不嚴(yán)格。例如，雖然PM2.5對(duì)人體健康的影響是毋庸置疑的，社會(huì)上也強(qiáng)烈呼吁應(yīng)對(duì)之加以規(guī)范，環(huán)保部卻一直沒(méi)有將PM2.5納入到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，而當(dāng)美國(guó)大使館事件之后，短短兩個(gè)月，環(huán)保部就迅速地將之納入了標(biāo)準(zhǔn)之中。如果說(shuō)以前的做法是一種頑固，那么以后的做法就顯示出一種倉(cāng)促，兩者都說(shuō)明我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定程序是不符合理性要求的。

（2）公眾參與的制度化不足。公眾參與強(qiáng)調(diào)的是一種制度性的參與，即公眾的參與能對(duì)行政行為產(chǎn)生足夠的影響。在我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，一是公眾參與的制度化程度不足，是否參與，如何參與，往往根據(jù)行政機(jī)關(guān)的需要而定；二是公眾意見(jiàn)在標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中只是一種參考，行政機(jī)關(guān)對(duì)之是否聽(tīng)取，為什么不聽(tīng)取，往往不需要足夠的理由，公眾意見(jiàn)并不能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為產(chǎn)生有效的約束；三是當(dāng)行政機(jī)關(guān)不聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)時(shí)，公眾并不能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提出有效的挑戰(zhàn)。

3.環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的爭(zhēng)議解決機(jī)制不夠通暢。在我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施過(guò)程中，不僅公眾參與明顯不足，而且司法的作用也沒(méi)有任何的體現(xiàn)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)往往由行政機(jī)關(guān)單方面決斷。一旦發(fā)生爭(zhēng)議，沒(méi)有有效的解決機(jī)制來(lái)加以應(yīng)對(duì)。在我國(guó)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)屬于抽象行政行為，是不能提起行政訴訟的，法院在標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)程中不能發(fā)揮有效的作用，公眾對(duì)制定標(biāo)準(zhǔn)的行為不服也沒(méi)有任何制度化的方式來(lái)進(jìn)行挑戰(zhàn)，行政機(jī)關(guān)受到的約束較少。法院只能在一般的案件中對(duì)標(biāo)準(zhǔn)加以適用，由于標(biāo)準(zhǔn)具有專業(yè)技術(shù)性，我國(guó)的法院對(duì)之實(shí)行的是強(qiáng)制性尊重，只要標(biāo)準(zhǔn)是有法律依據(jù)的，法院對(duì)標(biāo)準(zhǔn)本身甚至其制定的程序都沒(méi)有辦法加以審查。這樣，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定就沒(méi)有了司法的制約，司法的作用也就不能有效地發(fā)揮。而根據(jù)權(quán)力制約的原理，沒(méi)有制約的權(quán)力，就會(huì)得到濫用，從而影響到環(huán)境法治的實(shí)現(xiàn)。

（二）我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的完善

1.明確環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的要求。為了保證行政機(jī)關(guān)制定科學(xué)合理的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就必須明確行政機(jī)關(guān)的職責(zé)及履行職責(zé)的要求。主要包括：一是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合為了保護(hù)公眾健康和環(huán)境的保護(hù)的要求；二是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)反映最新科學(xué)技術(shù)發(fā)展的水平；三是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)科學(xué)技術(shù)水平的發(fā)展而及時(shí)地進(jìn)行修改。

2.重視環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定程序。只有通過(guò)嚴(yán)格而科學(xué)的程序，才能保證環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的合法性和科學(xué)性。根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，標(biāo)準(zhǔn)的制定程序分為正式程序和非正式程序，正式程序的成本較高，也可采用非正式程序，但無(wú)論是正式程序還是非正式程序，一般應(yīng)包括以下幾個(gè)方面的要求：

一是遵循必要的時(shí)限要求。在法律中應(yīng)明確規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)在一定的時(shí)限內(nèi)作出，而且應(yīng)在一定的時(shí)限內(nèi)進(jìn)行審查，并作出是否修改的決定。

二是必須有嚴(yán)格的公開評(píng)論機(jī)制。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，也是一個(gè)政策問(wèn)題，需要專業(yè)人士和一般公眾的參與，而要實(shí)現(xiàn)有效參與，行政機(jī)關(guān)必須將需要制定或修改的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)草案及其理由同時(shí)向社會(huì)公開，以供社會(huì)公眾加以評(píng)論并提出意見(jiàn)。

三是充分的理由說(shuō)明。行政機(jī)關(guān)必須對(duì)公眾參與中的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行解釋和說(shuō)明，說(shuō)明其接受或者不接受公眾意見(jiàn)的原因、制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)依據(jù)和政策選擇的裁量依據(jù)。

四是公眾參與的制度化。主要是保證公眾參與的廣泛性和有效性。就前者而言，應(yīng)充分地公開，廣泛地聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，如果是正式的程序，應(yīng)注意聽(tīng)證代表的廣泛性和代表性，避免聽(tīng)證代表選擇上的隨意性和惡意。

3.允許對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行司法審查。為了保證環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)受到必要的約束，應(yīng)允許通過(guò)行政訴訟的方式來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督和審查。目前我國(guó)制定標(biāo)準(zhǔn)的行為不屬于行政訴訟的受案范圍，應(yīng)通過(guò)行政訴訟法修改，來(lái)擴(kuò)展行政訴訟的受案范圍。當(dāng)然，如果行政訴訟法的修改不能在這方面有所突破，根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，也可以在單獨(dú)的環(huán)境法律中規(guī)定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的可訴性。通過(guò)行政訴訟，可以發(fā)揮司法的作用，形成行政機(jī)關(guān)、公眾、法院三方面的合力，對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定具有非常積極的作用。當(dāng)然，由于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)，司法審查方式值得注意：在程序上，應(yīng)保護(hù)較強(qiáng)的審查強(qiáng)度，而在實(shí)體上，應(yīng)保持較弱的審查強(qiáng)度，尊重行政機(jī)關(guān)的決定。通過(guò)不同的審查強(qiáng)度，既可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)技術(shù)性的優(yōu)勢(shì)，又可以促進(jìn)公眾參與，并發(fā)揮司法的監(jiān)督作用。通過(guò)合力來(lái)制定科學(xué)合理的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)公眾的健康和環(huán)境的保護(hù)。

總之，美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度，通過(guò)明確的法律規(guī)定和有效的訴訟機(jī)制來(lái)促使美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局嚴(yán)格履行職責(zé)，保證了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)能得到及時(shí)而有效的制定和實(shí)施，從而可以更好地保護(hù)公眾健康和環(huán)境。我國(guó)目前在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度上還存在著一系列的問(wèn)題，今后需要在相關(guān)方面加以完善，使我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量制度能有效地發(fā)揮作用，以更好地保護(hù)公眾健康和環(huán)境。

（責(zé)任編輯：馬斌）

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目：“節(jié)能減排背景下政府環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（編號(hào)：11YJA820012）部分研究成果。

中圖分類號(hào)：DF46

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9502(2014)02-034-09

作者單位：安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院

收稿日期：2013-12-21