涉檢信訪工作機(jī)制改革研究

□天津市寶坻區(qū)人民檢察院課題組

（天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800）

信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)予以處理的活動(dòng)?！稇椃ā返?1條第1款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！笨梢?jiàn)，信訪是我國(guó)公民行使憲法賦予的批評(píng)建議權(quán)的正當(dāng)途徑。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)是傾聽(tīng)群眾呼聲及表達(dá)訴求的窗口，涉檢信訪工作成為我國(guó)檢察工作的重要組成部分。涉檢信訪工作在密切聯(lián)系群眾、處理社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。

一、信訪工作的歷史發(fā)展

（一）信訪尋本溯源

信訪并非是近現(xiàn)代產(chǎn)生的一種社會(huì)活動(dòng)形式，它古已有之，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。信訪在不同的歷史時(shí)期表現(xiàn)為不同的形式，但歸根結(jié)底都是歷朝歷代統(tǒng)治者為消除社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，鞏固政權(quán)而設(shè)置的傾聽(tīng)民意、接受諫言獻(xiàn)策、允許百姓申冤的一種制度，是獨(dú)具中國(guó)特色的政治文明成果。

夏商時(shí)期國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)中，就有了執(zhí)掌信訪工作的官吏。周代開(kāi)始在朝門外懸置大鼓，凡吏民有事，即可撾鼓，由御仆出面接待，將來(lái)訪者反映的事宜向主管大鼓的太仆匯報(bào)，再由太仆上奏天子。［1］春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期列國(guó)在爭(zhēng)霸中為強(qiáng)兵富國(guó)而廣開(kāi)言路，招賢納士，許多士人奔走游說(shuō)于各諸侯國(guó)以期得到國(guó)君的重視和優(yōu)待，當(dāng)時(shí)的信訪活動(dòng)非常頻繁。先秦時(shí)期秦始皇以善于重用游訪到秦國(guó)來(lái)的其他六國(guó)的人才而雄霸天下。［2］專職信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置始于唐朝武則天執(zhí)政時(shí)期，“請(qǐng)鑄銅為匭以受天下密奏”，設(shè)“匭使院”為專職機(jī)構(gòu)，選諫議大夫、補(bǔ)闕等言官為知匭使，專管接受來(lái)信來(lái)訪?！皡Q使院”首創(chuàng)了一條使民間下情直達(dá)中央甚至皇帝本人的通道，也掀起了一個(gè)歷史上中央集權(quán)高度重視信訪活動(dòng)的高潮。宋朝的信訪機(jī)構(gòu)和制度已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)密并臻于成熟，中央信訪機(jī)構(gòu)發(fā)展到分設(shè)為兩個(gè)，其中鼓院為初級(jí)機(jī)構(gòu)，檢院為高級(jí)機(jī)構(gòu)，隸屬門下省。規(guī)定吏民上訪須先投訴鼓院，遭拒絕受理或認(rèn)為處理不公后，可再上訪至檢院。信訪工作發(fā)展到明代，由于政權(quán)高度集中，皇帝對(duì)中央信訪機(jī)構(gòu)甚至實(shí)行直接指導(dǎo)和過(guò)問(wèn)，將其提高到十分重要的地位，由中央總收文機(jī)構(gòu)（通政司）兼理信訪事務(wù)，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。清朝起，順治帝在開(kāi)國(guó)初年就仿效前代眾多信訪制度，設(shè)立登聞鼓廳，直接接待民眾上訪?？滴跄觊g將其并入通政司，負(fù)責(zé)信訪事務(wù)，這一制度一直延續(xù)至清末。［1］

（二）近現(xiàn)代信訪的發(fā)展

中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上最早的專職信訪機(jī)構(gòu)，是1949年8月成立的中央書(shū)記處政治秘書(shū)室，負(fù)責(zé)處理群眾來(lái)信來(lái)訪。新中國(guó)成立以后，中央人民政府成立了中央人民政府委員會(huì)辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書(shū)廳和總理辦公室，這三個(gè)單位專門受理群眾來(lái)信來(lái)訪。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議結(jié)束以后，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳設(shè)置了人民接待室，作為專門處理人民來(lái)信來(lái)訪的具體辦事機(jī)構(gòu)。上世紀(jì)六、七十年代，全國(guó)的信訪工作受到巨大沖擊，信訪機(jī)構(gòu)處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，有的被撤銷、解散，有的被降格為信訪組。國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳信訪室先后改為國(guó)務(wù)院辦公室信訪處、國(guó)務(wù)院辦公室信訪室和國(guó)務(wù)院辦公廳信訪局。1966年7月中央辦公廳秘書(shū)室改為信訪處;同年9月將1965年6月設(shè)立的中央機(jī)關(guān)人民來(lái)訪聯(lián)合接待室改為串聯(lián)學(xué)生接待站;1967年l月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳成立文化革命聯(lián)合接待室。1968年6月6日國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳信訪室設(shè)立總理親啟信辦理小組，工作到1972年。［3］20世紀(jì)80年代，是信訪問(wèn)題由申訴型向現(xiàn)實(shí)問(wèn)題型轉(zhuǎn)化的健康平穩(wěn)發(fā)展階段。1982年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳分別設(shè)立信訪局。1985年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳信訪室改為信訪局。1982年2月22日至27日第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議討論并通過(guò)了《當(dāng)前信訪工作的形勢(shì)和今后的任務(wù)》、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》兩份文件。《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》只是“文件”，不是法規(guī)，由于它不具有法規(guī)效力，只具有對(duì)黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一規(guī)章制度的功能，約束力比較弱，也沒(méi)有對(duì)信訪人信訪行為等給予規(guī)范。1995年，我國(guó)第一部比較完整、系統(tǒng)的規(guī)范性信訪法規(guī)《信訪條例》正式公布。該條例結(jié)束了信訪活動(dòng)無(wú)法可依的狀況，是信訪工作納入法制化軌道的重要標(biāo)志。為適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要，國(guó)務(wù)院2005年1月制定出臺(tái)了新的《信訪條例》，于5月1日正式實(shí)施，這一新的法律的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)新的信訪體制和制度的確立，條例的實(shí)施促進(jìn)各級(jí)政府向法治、服務(wù)、責(zé)任、有限、效能、陽(yáng)光政府的轉(zhuǎn)變。

二、涉檢信訪及其工作機(jī)制現(xiàn)狀

涉檢信訪有狹義和廣義之分，狹義的涉檢信訪是指對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該處理的事項(xiàng)和有關(guān)處理決定不服的信訪;廣義的涉檢信訪是指除上述信訪外，群眾對(duì)其他執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該處理的事項(xiàng)和有關(guān)處理決定不服而要求檢察機(jī)關(guān)依法實(shí)施法律監(jiān)督的信訪。

（一）涉檢信訪案件的種類

一是反映國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的舉報(bào)。舉報(bào)人將自己知悉的某國(guó)家工作人員履行職務(wù)期間發(fā)生的職務(wù)犯罪線索以署名或匿名信件等形式舉報(bào)至檢察機(jī)關(guān)有關(guān)部門。二是不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的申訴。信訪人對(duì)檢察機(jī)關(guān)自行辦理的案件處理結(jié)果表示不服的比例較高，如不服檢察機(jī)關(guān)所作的不立案、撤案、不捕和不起訴等各類終局性處理決定，請(qǐng)求刑事賠償或返還財(cái)產(chǎn)的案件及控告檢察人員執(zhí)法不規(guī)范違紀(jì)違法案件。三是對(duì)其他司法機(jī)關(guān)處理決定不服而向檢察機(jī)關(guān)提出申訴。主要包括反映公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)存在違法行為的控告，不服人民法院生效判決、裁定的申訴，反映刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)存在違法行為的控告。四是國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)被低價(jià)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓，侵害職工權(quán)益，國(guó)有企業(yè)職工對(duì)此向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)反映。五是村民舉報(bào)村民委員會(huì)等村基層組織人員非法轉(zhuǎn)讓、出租集體土地，侵吞、貪污征地補(bǔ)償款和集體財(cái)產(chǎn)的案件。

（二）涉檢信訪的特點(diǎn)

1．涉檢信訪量呈減少趨勢(shì)。由于近年檢察機(jī)關(guān)加大力度提高隊(duì)伍建設(shè)水平，執(zhí)法辦案質(zhì)量，注重檢察機(jī)關(guān)司法改革，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力在群眾心中有所提升，因此涉檢信訪案件數(shù)呈整體下降趨勢(shì)。

2．信訪主體的弱勢(shì)性。到檢察機(jī)關(guān)信訪的群體范圍比較廣泛，來(lái)自于社會(huì)各行各業(yè)，有工人、農(nóng)民、個(gè)體戶、離退休人員、下崗職工等。但比較突出的一部分人群為年齡大、收入低、經(jīng)濟(jì)狀況差，屬于社會(huì)的弱勢(shì)群體，又因?yàn)槲幕降?，缺乏法律知識(shí)，情緒偏激，容易導(dǎo)致盲目信訪。

3．信訪時(shí)間集中而敏感化。群眾信訪尤其是集體訪容易選擇在重大節(jié)日和重要政治、社會(huì)活動(dòng)的前夕和期間，如“兩會(huì)”、“十一”、“春節(jié)”等，此時(shí)信訪頻率較高。

4．重復(fù)訪、越級(jí)訪、集體訪高發(fā)。部分群眾對(duì)于自己合法權(quán)益受到損害時(shí)思想存在誤區(qū)，信“訪”而不信法。沒(méi)有想過(guò)維護(hù)合法權(quán)益可以通過(guò)訴訟等合法形式進(jìn)行，而是直接上市、上省、上京越級(jí)上訪、纏訪，希望上級(jí)督促下級(jí)。而有些上訪人則是由于對(duì)法律政策了解不深不細(xì)，盲目跟風(fēng)，舉報(bào)申訴沒(méi)有針對(duì)性，出現(xiàn)盲目檢舉、多頭舉報(bào)重復(fù)上訪等問(wèn)題。少數(shù)上訪者認(rèn)為，一個(gè)人的上訪力度不大，不能引起有關(guān)部門的重視，而采取集體上訪的形式，以給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門施加壓力，擴(kuò)大影響。

5．涉農(nóng)信訪案件居高不下。近幾年，黨的惠農(nóng)政策不斷出臺(tái)，中央的政策性扶持資金進(jìn)一步向農(nóng)村傾斜，加之目前城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，需要征用大量土地。由于征地補(bǔ)償費(fèi)用不能及時(shí)足額發(fā)放，從而引發(fā)或間接引發(fā)的涉農(nóng)信訪案件占到信訪案件比重很大。

三、涉檢信訪存在的問(wèn)題

（一）涉檢信訪涉及面廣與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督手段有限的矛盾

檢察機(jī)關(guān)被賦予法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)，承擔(dān)維護(hù)社會(huì)公平正義，保障法律正確實(shí)施的職能。有數(shù)據(jù)顯示我國(guó)每年涉訴信訪總量約占全國(guó)信訪總量的80%，而涉檢信訪在涉訴信訪中又占據(jù)重要比重，因此涉檢信訪所涵蓋的范圍是十分廣泛的。尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的當(dāng)下，社會(huì)各方矛盾凸顯，同時(shí)伴隨人們法治觀念的日益增強(qiáng)，越來(lái)越多的人在自身權(quán)益受到侵害時(shí)開(kāi)始尋求法律手段的救濟(jì)。較之以往任何時(shí)期，人們對(duì)法律適用的正確性、適當(dāng)性的理解判斷都已提升到了空前的高度。法院判決適用法律正確與否、量刑畸輕畸重、公安機(jī)關(guān)拘留逮捕等強(qiáng)制措施的合法與否、檢察機(jī)關(guān)自偵案件的立案、撤案等事項(xiàng)決定是否得到相關(guān)當(dāng)事人的認(rèn)可等，往往會(huì)引發(fā)涉檢上訪。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是有限的，而且，在司法實(shí)踐中，人們涉檢信訪的事項(xiàng)遠(yuǎn)不止上述幾種簡(jiǎn)單情形，許多情形是超出檢察機(jī)關(guān)自身權(quán)限范圍的。例如刑事訴訟法雖然規(guī)定了對(duì)于公安機(jī)關(guān)應(yīng)立案而不立案的情形，檢察機(jī)關(guān)可以要求其說(shuō)明不立案的理由，理由不成立的，檢察機(jī)關(guān)可以要求公安機(jī)關(guān)立案，但是對(duì)于公安機(jī)關(guān)的撤案監(jiān)督并未作出規(guī)定。這就意味著如果公安機(jī)關(guān)故意規(guī)避上述規(guī)定，通過(guò)先立案再撤案的方式實(shí)現(xiàn)變相不立案效果，檢察機(jī)關(guān)就無(wú)能為力了。此時(shí)，若當(dāng)事人對(duì)于公安機(jī)關(guān)的撤案決定不服，而到檢察機(jī)關(guān)信訪，請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職，檢察機(jī)關(guān)將會(huì)面臨兩難處境:要么不履行法律監(jiān)督職責(zé)違憲不作為要么于法無(wú)據(jù)的撤案監(jiān)督亂作為。其后果是引發(fā)當(dāng)事人繼續(xù)鬧訪、纏訪，甚至引發(fā)檢察機(jī)關(guān)司法公信力的下降。

（二）涉檢信訪法治標(biāo)準(zhǔn)缺失引發(fā)多重負(fù)面效應(yīng)

涉檢信訪實(shí)踐中法治標(biāo)準(zhǔn)缺失有兩種主要表現(xiàn):一是無(wú)原則地花錢買穩(wěn)定。在全國(guó)性重要會(huì)議召開(kāi)之際，為防止可能上訪之人越級(jí)上訪、攔訪，事先通過(guò)各種物質(zhì)補(bǔ)償來(lái)暫時(shí)穩(wěn)住可能上訪群眾。此種做法往往是無(wú)原則性的追求一時(shí)性的社會(huì)效果，卻忽視了因此而引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)。因缺乏合理的規(guī)則依據(jù)，往往引發(fā)“摁倒一個(gè)葫蘆站起八個(gè)瓢”的尷尬，存在變相鼓勵(lì)信訪的可能。這種做法容易給當(dāng)事人造成一種誤區(qū):即涉檢信訪案件能否得到有利于自己的解決結(jié)果，取決于自己信訪行為的影響力大小，而非案件本身己方的理由成立與否。另一種表現(xiàn)是壓制涉檢信訪。通過(guò)截訪、威嚇、甚至關(guān)押等手段對(duì)付上訪人員，嚴(yán)重侵犯公民的人身權(quán)利和民主權(quán)利。這種通過(guò)強(qiáng)制手段打擊信訪，一味追求涉檢信訪數(shù)量的降低，并不能徹底化解社會(huì)基層的矛盾，相反如果社會(huì)基層矛盾累積長(zhǎng)期得不到有效化解，累積到一定程度，必然使得矛盾更加激化和復(fù)雜，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）涉檢信訪處理程序混亂對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法公信力造成的挑戰(zhàn)

從涉檢信訪訴求角度看，涉檢信訪大體包含兩類，一類是對(duì)其他機(jī)關(guān)辦理的案件不服，訴求控告或抗訴。即當(dāng)事人及其近親屬、利害關(guān)系人等對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理的民事、刑事、行政案件以及法院的判決、裁定結(jié)果不滿，轉(zhuǎn)而向辦理案件的原檢察機(jī)關(guān)申訴、控告或請(qǐng)求抗訴等;另一類是當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出的決定不服而向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或黨政機(jī)關(guān)申訴、控告等，如檢察機(jī)關(guān)作出的不批準(zhǔn)逮捕決定、不起訴決定以及對(duì)屬于檢察機(jī)關(guān)自偵案件的不立案決定或撤案決定等。對(duì)于第一類涉檢信訪工作，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一由控告申訴檢察部門負(fù)責(zé)。但是在通常情況下，控告申訴部門對(duì)大部門案件的基本情況并不了解，有的甚至不具備作出處理決定的權(quán)限。如民事申訴案件和不服不批準(zhǔn)逮捕案件等，通常情況下只能通過(guò)分流到相關(guān)職能部門來(lái)解決或聯(lián)合相關(guān)職能部門才能解決。這就形成了解決涉檢信訪工作“二多二少”的局面，即受理的多，直接處理的少;無(wú)案卷的多，有案卷的少。對(duì)于第二類涉檢信訪，即當(dāng)事人就檢察機(jī)關(guān)的處理決定不服轉(zhuǎn)而向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴、控告的情況，如果不能妥善處理好信訪程序與司法程序的關(guān)系，將會(huì)使檢察機(jī)關(guān)的司法公信力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不批捕、不起訴、不立案、不抗訴等決定不服，且不管己方所提出的要求和理由是否成立、是否合法，就盲目鬧訪、越訪，甚至片面虛構(gòu)事實(shí)，以引起媒介輿論和上級(jí)機(jī)關(guān)的關(guān)注，以此對(duì)檢察機(jī)關(guān)施加壓力，使得即便司法裁決已經(jīng)發(fā)生效力的案件，也可能被要求重新辦理，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的司法公信力，同時(shí)陷入信訪不信法，信訪不解決執(zhí)法的問(wèn)題的困境。

四、涉檢信訪問(wèn)題根源探析

（一）司法腐敗引發(fā)嚴(yán)峻的司法公信力危機(jī)

司法腐敗作為社會(huì)權(quán)力腐敗的一部分，其對(duì)法律價(jià)值是一種毀滅性的破壞。當(dāng)事人在選擇司法程序解決問(wèn)題時(shí)，需要忍受繁瑣、冗長(zhǎng)的司法程序，付出大量時(shí)間、精力成本，還要承擔(dān)在每一個(gè)訴訟環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的司法腐敗風(fēng)險(xiǎn)。如果眾多訴訟環(huán)節(jié)中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生司法腐敗事件，當(dāng)事人正當(dāng)合法權(quán)益必然遭受侵害。而涉訴的矛盾糾紛往往關(guān)系群眾最基本的生存條件，這就意味著司法腐敗對(duì)于當(dāng)事人而言是一種高危風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生，后果往往令其難以承受，遺憾的是這種風(fēng)險(xiǎn)往往是其無(wú)法左右的。近期，伴隨司法實(shí)踐中一系列冤假錯(cuò)案的證實(shí)與公布，司法機(jī)關(guān)的社會(huì)公信力飽受質(zhì)疑。

（二）司法機(jī)關(guān)行政化運(yùn)行色彩導(dǎo)致司法權(quán)威下降

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家司法機(jī)關(guān)，但其在實(shí)際運(yùn)行中卻充滿濃厚的行政化色彩。對(duì)于社會(huì)影響重大、疑難復(fù)雜案件往往需要事先請(qǐng)示政法委、黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)等，不能獨(dú)立做出決定。這容易使人產(chǎn)生司法權(quán)從屬于行政權(quán)，從屬于地方黨委，信官不信法的觀念。于是遇到事關(guān)自身重大利益的矛盾糾紛時(shí)，當(dāng)事人更傾向于選擇上訪，也不愿按照司法程序解決問(wèn)題。即便是個(gè)別案件可以通過(guò)信訪方式向檢察機(jī)關(guān)等司法部門施加壓力，在一定程度上幫助當(dāng)事人爭(zhēng)取到更多利益，但這種不合法、不理性的方式有可能增加其它問(wèn)題的解決難度。黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的干預(yù)，削弱了司法權(quán)威，增強(qiáng)了當(dāng)事人“法大不如官大”的觀念，總是試圖找領(lǐng)導(dǎo)解決問(wèn)題，為司法解決社會(huì)矛盾增添了很多困難。［4］而檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)威的下降，又反過(guò)來(lái)引發(fā)當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法處理結(jié)果的不信任，于是陷入“信訪不信法——檢察機(jī)關(guān)權(quán)威下降——信訪不信法”的惡性循環(huán)。

（三）民意表達(dá)途徑不暢，公民參與社會(huì)管理的積極能量無(wú)法得到有效的釋放

自現(xiàn)代民族國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，社會(huì)管理模式的選擇始終是一個(gè)無(wú)法擺脫的問(wèn)題:“是以國(guó)家為中心建構(gòu)以支配和控制為特征的強(qiáng)大的層級(jí)化的官僚體制，使社會(huì)自然的網(wǎng)絡(luò)被層級(jí)化的官僚制所同化，并最終在官僚制的支配和控制中消解;還是使社會(huì)回歸個(gè)人結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)，以社會(huì)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)改造官僚制，并使官僚制的權(quán)力系統(tǒng)與社會(huì)的各種權(quán)力系統(tǒng)相互連接，繼而形成多元互動(dòng)、協(xié)同合作的網(wǎng)絡(luò)化治理格局”。對(duì)此問(wèn)題，不同的國(guó)家有不同的選擇。我國(guó)傳統(tǒng)上采用的是一種政府主導(dǎo)型的社會(huì)管理模式。這種社會(huì)管理模式不但導(dǎo)致了人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫等問(wèn)題，而且使社區(qū)的自治功能極度萎縮、民間社會(huì)組織的非營(yíng)利性服務(wù)功能極度弱化。自治功能萎縮使社區(qū)無(wú)法發(fā)揮整合民意、表達(dá)民意、化解糾紛、維護(hù)基層穩(wěn)定的固有功能;非營(yíng)利性服務(wù)功能的弱化使民間組織無(wú)法發(fā)揮整合公民個(gè)人服務(wù)和奉獻(xiàn)熱情、為各類人群提供精神家園和交流平臺(tái)的積極作用。人民群眾參與社會(huì)管理的熱情得不到合理的釋放，加重了政府管理社會(huì)的負(fù)擔(dān)。民意表達(dá)途徑不通暢，使社會(huì)各類深層次矛盾不斷積累，形成了潛在的社會(huì)不穩(wěn)定因素。政府為解決各類矛盾而采取的各種“維穩(wěn)”措施，雖能取得短期效果，但實(shí)際上也推遲了矛盾爆發(fā)的時(shí)間，因而也加重了危機(jī)爆發(fā)時(shí)的強(qiáng)度。一旦政府對(duì)社會(huì)控制的強(qiáng)度有所減弱，諸如涉法信訪之類的社會(huì)矛盾就會(huì)凸顯出來(lái)。

五、改革涉檢信訪工作機(jī)制的建議

（一）健全信訪信息共享機(jī)制

全國(guó)各地、上下級(jí)之間、以及不同部門之間的信訪信息處于相互隔斷狀態(tài)，涉檢信訪信息無(wú)論在上下級(jí)之間的縱向傳遞還是在不同部門之間橫向傳遞都難以實(shí)現(xiàn)。因此導(dǎo)致涉檢信訪中“多頭訪”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，重復(fù)登記、重復(fù)交辦、多頭交辦，極大地浪費(fèi)了社會(huì)資源，也容易引發(fā)部門沖突。因此有必要嘗試建立信訪信息共享平臺(tái)，即建立全國(guó)范圍內(nèi)的信訪信息系統(tǒng)，黨委、人大、政府、法院、檢察院等各機(jī)關(guān)單位將其受理、處理的相關(guān)信訪工作信息錄入該系統(tǒng)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)連接實(shí)現(xiàn)信訪信息共享。這樣，一方面有助于提高涉檢信訪工作的效率，各部門在收到當(dāng)事人信訪事項(xiàng)的第一時(shí)間就能夠通過(guò)信息系統(tǒng)檢索，全面了解案件事實(shí)和其他機(jī)關(guān)單位已經(jīng)作出的處理決定，避免受理單位重新進(jìn)行大量重復(fù)性調(diào)查取證工作，有效節(jié)約司法資源。對(duì)信訪當(dāng)事人而言，由于信息一次性地永久保存于信息平臺(tái)，避免了其因重復(fù)提供、搜集而付出的時(shí)間成本，在減少其累訴的同時(shí)也有利于信訪案件的快速推進(jìn)。［5］另一方面，建立信訪信息共享機(jī)制也有利于促進(jìn)處理結(jié)果的公平正義，通過(guò)信息共享，辦案人員能夠及時(shí)全面了解案件真實(shí)情況，不至于因聽(tīng)取當(dāng)事人的片面陳述而產(chǎn)生誤信誤判，影響處理結(jié)果的客觀公正。

（二）建立涉檢信訪聽(tīng)證制度

聽(tīng)證制度廣泛存在于行政立法、行政復(fù)議、行政處罰、行政許可等行政行為中，充分發(fā)揮了行政決策公平、公正、公開(kāi)、民主的作用，取得了良好的社會(huì)效果。借鑒行政機(jī)關(guān)關(guān)于聽(tīng)證制度的相關(guān)做法，涉檢信訪領(lǐng)域可試行開(kāi)展涉檢信訪聽(tīng)證制度，為解決矛盾提供一個(gè)公開(kāi)、民主、討論的平臺(tái)。涉檢信訪聽(tīng)證制度是一套獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的獨(dú)特的公開(kāi)處理信訪方式，主要解決法理之外的疑難、復(fù)雜、新型糾紛，能夠彌補(bǔ)解決糾紛的空白地帶。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)召集雙方當(dāng)事人及利害關(guān)系人面對(duì)面溝通、協(xié)商，以公開(kāi)質(zhì)證、公開(kāi)答復(fù)、對(duì)話會(huì)、座談會(huì)等方式為糾紛當(dāng)事人提供一個(gè)公開(kāi)平等的對(duì)話平臺(tái)，釋法說(shuō)理，公開(kāi)質(zhì)證，權(quán)衡各方利弊，破除信訪人眼中的暗箱操作的傳統(tǒng)模式。以公開(kāi)民主的方式直面矛盾糾紛，以糾紛各方信服的方式化解矛盾，消除當(dāng)事人的對(duì)立情緒，使大批涉檢信訪問(wèn)題得到及時(shí)妥善的處理，同時(shí)有助于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)息訴止訪的社會(huì)效果，最大限度地節(jié)約司法資源成本。

（三）健全涉檢信訪被害人救助制度

涉檢信訪程序的終結(jié)并不等于息訴罷訪，很多信訪群眾選擇信訪的原因并不在于對(duì)訴訟活動(dòng)中檢察機(jī)關(guān)程序方面的處理決定不滿，而是由于訴訟程序的終結(jié)，導(dǎo)致其自身的生活面臨極端困境所致。如在犯罪嫌疑人已經(jīng)死亡的案件中，公安機(jī)關(guān)作出不立案決定或檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，被害人得不到補(bǔ)償，造成生活困難，就容易引發(fā)被害人及其利害關(guān)系人在訴訟程序終結(jié)后繼續(xù)鬧訪、纏訪。要實(shí)現(xiàn)涉檢信訪總量的實(shí)質(zhì)下降，必須注重完善被害人救助制度，解決涉檢信訪的根源性問(wèn)題。完善被害人救助機(jī)制需要從以下三個(gè)方面著手:第一，對(duì)于司法機(jī)關(guān)因錯(cuò)誤拘留、錯(cuò)誤逮捕、錯(cuò)誤判決、暴力傷害、違法使用武器警戒以及違法查封、扣押、凍結(jié)公民財(cái)產(chǎn)，對(duì)公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成嚴(yán)重侵害的，要及時(shí)告知其有權(quán)申請(qǐng)國(guó)家賠償，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到支付賠償金申請(qǐng)之日起的法定期限內(nèi)，依照預(yù)算管理權(quán)限向有關(guān)的財(cái)政部門提出支付申請(qǐng)，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)支付賠償金。第二，對(duì)于舉報(bào)人、證人等向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)、作證，遭受打擊報(bào)復(fù)，無(wú)法通過(guò)法律途徑獲得賠償，導(dǎo)致嚴(yán)重生活困難，確需救助的，要根據(jù)信訪人的實(shí)際情況和困難，依靠當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)各界的支持，給予被害人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，以體現(xiàn)人文關(guān)懷。

（四）健全涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制

涉檢信訪的發(fā)生往往存在于因司法不公導(dǎo)致當(dāng)事人遭受人身、財(cái)產(chǎn)的重大損害卻無(wú)法得到有效賠償?shù)陌讣?，具有一定征兆性和可預(yù)測(cè)性。檢察機(jī)關(guān)在作出不批捕、不起訴決定，以及在職務(wù)犯罪案件中作出不立案、撤銷案件決定時(shí)，要對(duì)其所辦理的每一起案件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估，并做好風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分類管理。對(duì)于存在涉檢信訪高風(fēng)險(xiǎn)的案件，要結(jié)合嫌疑人的不同特點(diǎn)，預(yù)測(cè)被害人和嫌疑人雙方的可接受程度及其可能因此采取的行動(dòng)，研究制定配套應(yīng)急處理方案，對(duì)可能存在的安全隱患全面排查，做到未雨綢繆。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還尤其需要做好捕后雙向說(shuō)理工作。針對(duì)嫌疑人心理落差大，情緒不穩(wěn)定的情況，及時(shí)與公安機(jī)關(guān)溝通或下發(fā)檢察建議，提醒公安機(jī)關(guān)做好嫌疑人的穩(wěn)定工作，并做好案件捕后羈押必要性審查。針對(duì)嫌疑人、被害人及其家屬的疑問(wèn)，進(jìn)行雙向說(shuō)理，做好維穩(wěn)工作，減少不必要的涉訪事件發(fā)生。

（五）構(gòu)建多元化的涉檢信訪調(diào)處機(jī)制

基于涉檢信訪范圍的廣泛性，有必要嘗試構(gòu)建多元化的調(diào)處機(jī)制。第一，建立聯(lián)動(dòng)銜接工作機(jī)制。尋求搭建一個(gè)社會(huì)矛盾調(diào)處中心平臺(tái)，將檢察工作融入政府“大調(diào)解”工作范疇，發(fā)揮人民調(diào)解組織在解決糾紛、化解矛盾中的積極作用，努力建立并完善檢察機(jī)關(guān)與黨委、政法委、法院、公安、政府相關(guān)部門的對(duì)接工作機(jī)制，集中社會(huì)力量化解涉檢信訪矛盾，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。［6］第二，強(qiáng)化上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間就信訪工作的縱向聯(lián)絡(luò)調(diào)處機(jī)制。建立檢察系統(tǒng)內(nèi)部信訪信息“臺(tái)賬”，賦予上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)查閱權(quán)限，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)要將上訪可能性較大的案件及時(shí)報(bào)告上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，并充分說(shuō)明做出原處理決定的依據(jù)、當(dāng)事人對(duì)處理決定的意見(jiàn)以及是否可能采取過(guò)激行動(dòng)等事項(xiàng)，以便于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)能及時(shí)全面客觀地了解案件情況。同時(shí)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)要對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的信訪工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，及時(shí)糾正下級(jí)機(jī)關(guān)不合理、不合法的處理決定，必要時(shí)可以提供指導(dǎo)性調(diào)處方案。第三，堅(jiān)持檢察長(zhǎng)接待日制度。檢察長(zhǎng)親自接訪，是檢察機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾的重要途徑，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)群眾信訪事項(xiàng)的高度重視，有助于增強(qiáng)人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)信任感，鼓勵(lì)人們通過(guò)正常的法律程序與檢方溝通協(xié)調(diào)，化解矛盾，避免了部分上訪、鬧訪、纏訪事件的發(fā)生。

（六）健全涉檢信訪問(wèn)題排查化解機(jī)制

第一，做好涉檢信訪預(yù)防處理工作，強(qiáng)化矛盾源頭防范。檢察機(jī)關(guān)在受理來(lái)信來(lái)訪過(guò)程中，注重廣泛收集傾向性、苗頭性、預(yù)警性信息和已發(fā)生的涉檢信訪信息，通過(guò)提前面訪，提前開(kāi)展解釋工作，做到關(guān)口前移，防患于未然。第二，注重事后回訪考察。鑒于案件時(shí)息時(shí)訴的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生的情況，接待人員工作中要堅(jiān)持回訪考察。通過(guò)跟蹤回訪，及時(shí)掌握了上訪人的思想動(dòng)向，了解工作、生活上存在的困難和問(wèn)題，切實(shí)為之排憂解難，使其安心生產(chǎn)和生活，達(dá)到徹底息訴的效果。第三，有效運(yùn)用訴訟與調(diào)解兩種職能，尤其是通過(guò)非訴訟方式有效化解發(fā)生在檢察環(huán)節(jié)的涉檢矛盾，通過(guò)與其他調(diào)解機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系，通過(guò)交流經(jīng)驗(yàn)、工作研討、相互協(xié)作、聯(lián)系會(huì)議等方式實(shí)現(xiàn)工作銜接，共同營(yíng)造大調(diào)解新局面。

（七）實(shí)行首辦責(zé)任制，構(gòu)建處理初訪的責(zé)任機(jī)制

“首辦責(zé)任制”是指檢察部門從案件的首次接訪、登記、初查、分流、處理直到最后答復(fù)舉報(bào)人，均由首次負(fù)責(zé)接待的檢察官負(fù)責(zé)?！笆邹k責(zé)任制”是從工作質(zhì)量和辦案效果上對(duì)涉檢信訪工作提出的標(biāo)準(zhǔn)和具體要求，并以此為基礎(chǔ)形成的一種責(zé)任機(jī)制。它有利于減少信訪工作中相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生，為信訪人員節(jié)約時(shí)間和精力。執(zhí)行首辦責(zé)任制，要求檢察機(jī)關(guān)控申部門受理信訪后，即啟動(dòng)進(jìn)入首辦責(zé)任制程序，首辦責(zé)任單位、首辦責(zé)任人，應(yīng)該按照“案結(jié)事了”的原則做好相關(guān)工作。同時(shí)要正確行使督查、責(zé)任追究建議權(quán)力，防止信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)而不辦、辦而不決、決而不執(zhí)現(xiàn)象的出現(xiàn)。最后要確定責(zé)任追究倒查制度，明確職責(zé)，對(duì)工作成績(jī)突出的檢察官給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)在工作中消極對(duì)待落實(shí)首辦責(zé)任制、造成不良影響或因此引發(fā)越級(jí)上訪的，要做出深刻檢查，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

［1］封 丹．中國(guó)信訪歷史探微［J］．科技智囊，2012（7）:22．

［2］劉頂夫．中國(guó)古代信訪源流考［J］．湘潭大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2005（5）:107．

［3］張修成．1978年以來(lái)中國(guó)信訪工作研究［D］．北京:中共中央黨校，2007:47．

［4］楊小軍．信訪法治化改革與完善研究［J］．中國(guó)法學(xué)，2013（5）:35．

［5］秦新承．涉檢信訪終結(jié)制度若干問(wèn)題研究［J］．法學(xué)雜志，2011（10）:278．

［6］宋天智，孫 琳．基層檢察機(jī)關(guān)做好群眾接訪工作研究［J］．山西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2012（4）:16．