流域治理問(wèn)責(zé)制的比較研究
——以太湖流域和美國(guó)切薩皮克灣流域?yàn)槔?/h1>
2014-04-09 06:41:07鄧可祝
上海政法學(xué)院學(xué)報(bào) 2014年6期
鄧可祝
流域治理問(wèn)責(zé)制的比較研究
——以太湖流域和美國(guó)切薩皮克灣流域?yàn)槔?/p>
鄧可祝
一個(gè)流域內(nèi)往往會(huì)涉及到不同的行政區(qū)域，流域治理需要不同行政區(qū)域的合作。近年來(lái)，我國(guó)流域環(huán)境問(wèn)題大量出現(xiàn)，流域環(huán)境糾紛層出不窮。流域治理的成功應(yīng)具備一定的條件：一是流域內(nèi)政府具有合作態(tài)度；二是流域內(nèi)政府在合作過(guò)程中共同協(xié)商，制定統(tǒng)一的治理計(jì)劃；三是流域內(nèi)政府按照治理計(jì)劃實(shí)施治理行為。
所謂問(wèn)責(zé)制，是指確定各行政機(jī)關(guān)的流域治理職責(zé)和任務(wù)，及時(shí)監(jiān)督檢查其行為，并對(duì)未完成任務(wù)的機(jī)關(guān)及其公務(wù)員追究不利后果的一種制度，包括責(zé)任的明確、履行責(zé)任的核查以及責(zé)任的追究等。
我國(guó)目前在流域問(wèn)責(zé)制上已經(jīng)進(jìn)行了多種嘗試，比較典型的是無(wú)錫市，為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的太湖流域的環(huán)境問(wèn)題，無(wú)錫市在2007年就在全流域開(kāi)展了“河長(zhǎng)制”，即由各地的黨政領(lǐng)導(dǎo)承包流入太湖的分支河流，負(fù)責(zé)其污染防治和環(huán)境治理，通過(guò)行政首長(zhǎng)的負(fù)責(zé)制來(lái)加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)水環(huán)境的治理。這一制度在全國(guó)許多地區(qū)得到了推廣。2011年頒布的《太湖流域管理?xiàng)l例》也明確了流域問(wèn)責(zé)制內(nèi)容，可以說(shuō)，我國(guó)流域治理的問(wèn)責(zé)制已經(jīng)得到了廣泛的實(shí)施。
我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)外的問(wèn)責(zé)制一般局限于政治責(zé)任和司法審查，對(duì)于流域問(wèn)責(zé)制尚不夠了解。本文通過(guò)比較研究，希望總結(jié)流域治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以促進(jìn)我國(guó)流域治理的研究。本文之所以以我國(guó)的太湖流域和美國(guó)的切薩皮克灣流域（以下簡(jiǎn)稱“兩者”）治理問(wèn)責(zé)制為例進(jìn)行分析。除了資料方面的原因外，還由于兩者在自然地理因素方面、治理過(guò)程及效果方面、新的治理嘗試方面都存在一定的相似之處，這些總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，相互借鑒提供了可靠的基礎(chǔ)。
一、中美流域治理問(wèn)責(zé)制的主要內(nèi)容
（一）切薩皮克灣流域
在美國(guó)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)命令的要求下，切薩皮克灣治理發(fā)生了很大的變化，在流域問(wèn)責(zé)制方面主要有以下內(nèi)容：
1.強(qiáng)化了聯(lián)邦環(huán)保局的職權(quán)
切薩皮克灣原來(lái)的治理主要依賴于流域內(nèi)的州際環(huán)境合作，聯(lián)邦政府的作用較少，而州際合作容易導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境。為了糾正這一弊端，美國(guó)加強(qiáng)了聯(lián)邦環(huán)保局在切薩皮克灣流域治理中的職責(zé)，改變了環(huán)保局對(duì)切薩皮克灣治理不直接干預(yù)的傳統(tǒng)，提出聯(lián)邦（以聯(lián)邦環(huán)保局為主）作為海灣治理領(lǐng)導(dǎo)者的構(gòu)想。要求聯(lián)邦環(huán)保局研究如何根據(jù)“清潔水法”來(lái)行使其權(quán)威以保護(hù)和恢復(fù)切薩皮克灣和其附屬之水，建立一個(gè)獨(dú)立的評(píng)估者來(lái)強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制，定期報(bào)告治理進(jìn)度是否符合原定的目標(biāo)。
2.確定流域污染物排放、削減量和完成時(shí)間表
首先，確定了流域內(nèi)不同河段的每日最大總負(fù)荷。根據(jù)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)命令的要求，2011年聯(lián)邦環(huán)保局宣布了一個(gè)強(qiáng)制性的全海灣“每日最大總負(fù)荷”計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱“計(jì)劃”）。每日最大總負(fù)荷（Total Maximum Daily Loads, 簡(jiǎn)稱“TMDLs”）是指根據(jù)一定流域的環(huán)境容量確定在流域里各種污染物的每天最大排污量的制度。美國(guó)共有40000個(gè)這樣的每日最大總負(fù)荷計(jì)劃，切薩皮克灣是其中最大和最復(fù)雜的一個(gè)計(jì)劃，包含了92個(gè)切薩皮克灣潮汐段的每日最大總負(fù)荷量，每個(gè)計(jì)劃都包括了對(duì)污染物的限制以在各方面達(dá)到國(guó)家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！坝?jì)劃”的目標(biāo)是在16多萬(wàn)平方公里的流域內(nèi)對(duì)氮、磷、沉積物污染進(jìn)行明顯的削減。①Rena Steinzor ＆Shana Jones, Collaborating to Nowhere: The Imperative of Government Accountability for Restoring the Chesapeake Bay, 4.Journal Of Energy & Environmental Law.51(2013).
其次，確定了全年污染物的排放量?！坝?jì)劃”規(guī)定了整個(gè)海灣流域污染物的全年排放量，即：1. 859億英磅的氮，1250萬(wàn)英鎊的磷和64.5億英鎊的泥沙，分別比原來(lái)削減了25%、24%和20%。聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)最先進(jìn)的建模工具，廣泛的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)同行評(píng)審的科學(xué)證據(jù)和有管轄權(quán)的成員的密切關(guān)系等因素，將這些削減分配到各行政區(qū)域和主要分支流域。②EPA, Chesapeake Bay TMDL Executive Summary, 2009.
再次，確定了完成污染物削減的時(shí)間?！坝?jì)劃”的設(shè)計(jì)是為了確保通過(guò)削減污染物排放量，以達(dá)到在2025年切薩皮克灣及潮汐河實(shí)現(xiàn)完全的生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)，而在2017年至少要完成上述任務(wù)的60%?！坝?jì)劃”通過(guò)嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制來(lái)確保實(shí)現(xiàn)這一承諾，包括：確定短期和長(zhǎng)期的基準(zhǔn)、跟蹤各地治理行為與對(duì)州實(shí)行問(wèn)責(zé)制，主要促進(jìn)計(jì)劃的開(kāi)展，還可以實(shí)施聯(lián)邦應(yīng)急行動(dòng)。③EPA, Chesapeake Bay TMDL Executive Summary, 2009.
3.聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)州政府的問(wèn)責(zé)
聯(lián)邦環(huán)保局制定了各州轄區(qū)內(nèi)“流域?qū)嵤┯?jì)劃”（Watershed Implementation Plans, WIPs)，這一計(jì)劃要求各州如何和何時(shí)在轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)污染物削減的任務(wù)。聯(lián)邦環(huán)保局將審查這些為期兩年的時(shí)間表，評(píng)估是否實(shí)現(xiàn)了必要的污染物削減，再根據(jù)海灣每日最大總負(fù)荷跟蹤計(jì)劃，來(lái)判斷時(shí)間表是否得到了實(shí)現(xiàn)。
如果各州向聯(lián)邦環(huán)保局證明自己能完成削減任務(wù)并能維持這樣的削減量，則聯(lián)邦環(huán)保局可以對(duì)其進(jìn)行技術(shù)和財(cái)政上的支持。但如果聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)為州在執(zhí)行“計(jì)劃”時(shí)沒(méi)有達(dá)到其滿意的程度，聯(lián)邦環(huán)保局就可以實(shí)施“聯(lián)邦緊急行動(dòng)”——即聯(lián)邦環(huán)保局直接實(shí)施一定的行為——來(lái)保證流域治理效果，這些行動(dòng)包括：（1）擴(kuò)大“國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)”（National Pollution Discharge Elimination System）許可的覆蓋范圍，對(duì)目前尚沒(méi)有規(guī)制的源頭進(jìn)行規(guī)制；（2）加強(qiáng)對(duì)目前州頒發(fā)的“國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)”許可項(xiàng)目的監(jiān)督；（3）對(duì)屬于聯(lián)邦規(guī)制的污染源增加額外的污染物削減要求；（4）增加聯(lián)邦執(zhí)法和守法的要求；（5）禁止新的和擴(kuò)大的污染排放；（6）決定和改變聯(lián)邦環(huán)保局的補(bǔ)助；（7）修訂水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以更好地保護(hù)當(dāng)?shù)睾拖掠蔚乃|(zhì)；（8）如果無(wú)法驗(yàn)證各州適當(dāng)?shù)难b置和管理控制，則要計(jì)算養(yǎng)分和泥沙削減的完成情況。④EPA, Chesapeake Bay TMDL Executive Summary, 2009.通過(guò)這些行動(dòng)，聯(lián)邦環(huán)保局強(qiáng)化了在流域治理中的主導(dǎo)地位，可以有效地監(jiān)督流域內(nèi)各州的治理行為。
（二）太湖流域
太湖流域的治理也重視和強(qiáng)化了問(wèn)責(zé)制。經(jīng)過(guò)“十一五”期間的節(jié)能減排工作，我國(guó)在環(huán)境治理的問(wèn)責(zé)制方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也取得了良好的節(jié)能減排效果。為了更加清楚地了解具體措施，本文以國(guó)務(wù)院2008年批準(zhǔn)的“太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案”（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家方案”）和江蘇省2009年通過(guò)的“江蘇省太湖流域水環(huán)境綜合治理實(shí)施方案”（以下簡(jiǎn)稱“江蘇方案”）為例來(lái)介紹相關(guān)具體內(nèi)容。
1.明確總體目標(biāo)和具體目標(biāo)
由于太湖流域的污染已經(jīng)非常嚴(yán)重，必須制定一定的治理計(jì)劃，規(guī)定其長(zhǎng)期目標(biāo)和分階段目標(biāo)，這一方面可以科學(xué)地確定目標(biāo)，避免盲目樂(lè)觀和短期行為；另一方面，也可以明確責(zé)任，為以后的責(zé)任追究奠定基礎(chǔ)。根據(jù)這樣的思路，確定了太湖流域治理的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)。
“國(guó)家方案”將總體目標(biāo)分為三個(gè)部分：一是水質(zhì)主要控制指標(biāo)，確定化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、總磷（TP）和總氮（TN）為污染物控制指標(biāo)。二是確定了近期目標(biāo)，即截止2012年應(yīng)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，包括水質(zhì)目標(biāo)和污染物控制目標(biāo)；三是確定了遠(yuǎn)期目標(biāo)，即截止2020年應(yīng)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，也包括水質(zhì)目標(biāo)和污染物控制目標(biāo)，并確定兩省一市政府的具體任務(wù)和目標(biāo)。
而“江蘇方案”則在國(guó)家方案的基礎(chǔ)上，對(duì)具體目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行了分解，如明確了2012年和2020年的本省污染物排放量，并要求逐級(jí)分解到基層和企業(yè)。另外，也對(duì)植樹(shù)造林任務(wù)進(jìn)行了分解?？梢哉f(shuō)，這些指標(biāo)與任務(wù)是非常明確的。
2.明確責(zé)任主體
流域治理涉及到不同的主體，需要一定的機(jī)制來(lái)促使其積極地投入到流域治理中來(lái)，明確了各主體的責(zé)任，也為責(zé)任追究提供了前提。
“國(guó)家方案”規(guī)定了“兩省一市”各級(jí)人民政府是所轄行政區(qū)水環(huán)境治理與保護(hù)的責(zé)任主體，具有落實(shí)“國(guó)家方案”制定的各項(xiàng)任務(wù)及措施，實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)域的水環(huán)境綜合治理目標(biāo)的責(zé)任。實(shí)施行政斷面水質(zhì)目標(biāo)濃度考核和COD、氨氮、總磷、總氮四項(xiàng)重點(diǎn)水污染物排放總量考核，并將其作為干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容。
而“江蘇方案”確定地方各級(jí)人民政府是執(zhí)行“江蘇方案”的責(zé)任主體，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。同時(shí)，根據(jù)江蘇省的實(shí)踐，“江蘇方案”還提出了“雙河長(zhǎng)”制的要求，即：對(duì)主要入湖河流建立“雙河長(zhǎng)”制，加強(qiáng)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)與地方領(lǐng)導(dǎo)及部門(mén)的通力合作，對(duì)15條主要入湖河流進(jìn)行重點(diǎn)治理，做到“規(guī)劃、項(xiàng)目、資金、責(zé)任”四落實(shí)。
3.目標(biāo)管理與責(zé)任追究
對(duì)各主體履行責(zé)任的情況進(jìn)行及時(shí)的核查，判斷其履行職責(zé)的情況，為責(zé)任追究確定依據(jù)。具體可分為：
“國(guó)家方案”要求建立嚴(yán)格的水環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，健全責(zé)任追究制度。雖然這一規(guī)定比較簡(jiǎn)略，但由于我國(guó)已經(jīng)在節(jié)能減排工作中積累了非常多的經(jīng)驗(yàn)，因此，完全可以依據(jù)節(jié)能減排工作中的經(jīng)驗(yàn)來(lái)予以處理。
“江蘇方案”規(guī)定在太湖流域水環(huán)境綜合治理實(shí)行目標(biāo)管理制度，建立省、市、縣三級(jí)管理、逐級(jí)考核機(jī)制。省太湖辦實(shí)行全面監(jiān)督，負(fù)責(zé)檢查、考核下級(jí)政府和省有關(guān)部門(mén)履行職責(zé)、開(kāi)展工作及任務(wù)完成情況，對(duì)沒(méi)有完成工作任務(wù)的，下發(fā)《督察意見(jiàn)書(shū)》，責(zé)令及時(shí)整改。
可見(jiàn)，“江蘇方案”比“國(guó)家方案”規(guī)定得更加明確，也更具有執(zhí)行性，充分體現(xiàn)了地方政策具體執(zhí)行國(guó)家政策的特點(diǎn)。
二、中美問(wèn)責(zé)制的相同與相異之處
（一）相同之處
1.建立法律規(guī)范，明確治理目標(biāo)與任務(wù)
環(huán)境治理必須建立在法治的基礎(chǔ)上，通過(guò)法律規(guī)范，可以明確各機(jī)關(guān)的權(quán)力（權(quán)利）與義務(wù)。就問(wèn)責(zé)制而言，需要明確問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)內(nèi)容等有關(guān)事項(xiàng)。在這一點(diǎn)上，兩者是非常相似的。
切薩皮克灣的治理，有大量的法律依據(jù)，除一般性的“清潔水法”和“安全水質(zhì)法”之外，美國(guó)國(guó)會(huì)還通過(guò)授權(quán)給聯(lián)邦環(huán)保局來(lái)明確其職權(quán)，另外，美國(guó)還頒布了總統(tǒng)命令，雖然這不是法律，但具有相當(dāng)高的法律效力。
太湖流域的治理也有相當(dāng)多的法律規(guī)范。在法律層面上，我國(guó)全國(guó)代表大會(huì)及其常委會(huì)并沒(méi)有專門(mén)的法律規(guī)定，但可以適用“水污染防治法”一些規(guī)定；有專門(mén)的《太湖流域管理?xiàng)l例》這樣的行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“國(guó)家方案”這樣的行政規(guī)范性文件；在地方層面上，不僅有地方性法規(guī)和行政規(guī)章，還有大量的地方行政規(guī)范性文件，例如“江蘇方案”。這些法律規(guī)范，有的雖然只是行政規(guī)范性文件，但對(duì)于各級(jí)人民政府的問(wèn)責(zé)制規(guī)定非常明確，對(duì)于相關(guān)的人民政府及其公務(wù)員有很強(qiáng)的法律效力。
2.確定流域治理的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)
在流域治理問(wèn)責(zé)制中，需要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)主體的權(quán)威，中國(guó)在這方面具有較多的優(yōu)勢(shì)，而美國(guó)是聯(lián)邦制，聯(lián)邦政府對(duì)州政府沒(méi)有直接的權(quán)力，只能通過(guò)其他方式問(wèn)責(zé)。
在切薩皮克灣的治理中，強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦環(huán)保局的權(quán)威，根據(jù)總統(tǒng)命令，聯(lián)邦環(huán)保局具有流域治理的領(lǐng)導(dǎo)者的地位，可以要求各州制定每日最大排污量、削減目標(biāo)和流域治理的目標(biāo)，保障了一定的權(quán)威，對(duì)流域治理有了明確的要求，并有效的對(duì)其他主體的行為產(chǎn)生壓力。
太湖流域的問(wèn)責(zé)主體是國(guó)家發(fā)改委和各省級(jí)人民政府。發(fā)改委可以要求各省必須達(dá)到的目標(biāo)，省級(jí)人民政府更具有相當(dāng)多的職權(quán)，“江蘇方案”對(duì)于具體目標(biāo)的要求明確和權(quán)威性即是明證。
3.強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制
切薩皮克灣治理中聯(lián)邦環(huán)保局可以通過(guò)兩種方式問(wèn)責(zé)和制裁：一是通過(guò)削減聯(lián)邦基金的方式來(lái)懲罰未履行職責(zé)的各州，二是直接通過(guò)聯(lián)邦直接行動(dòng)來(lái)實(shí)施流域治理。
太湖流域除了傳統(tǒng)的行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)外，可以結(jié)合節(jié)能減排的責(zé)任制來(lái)明確各省級(jí)人民政府的責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)《太湖流域管理?xiàng)l例》的要求，當(dāng)?shù)胤饺嗣裾疀](méi)有完成相應(yīng)的任務(wù)時(shí)，環(huán)保部還可以通過(guò)區(qū)域限批的方式來(lái)增加其壓力。
4.仍然存在影響流域治理問(wèn)責(zé)的因素
要實(shí)現(xiàn)流域治理的問(wèn)責(zé)，一定要明確治理的目標(biāo)和任務(wù)，如果目標(biāo)和任務(wù)不準(zhǔn)確，就會(huì)影響問(wèn)責(zé)制效果。兩者在流域治理目標(biāo)上都留下了一個(gè)缺口，兩者都存在嚴(yán)重的面源污染，但沒(méi)有規(guī)定完整的面源污染的整治目標(biāo)和任務(wù)。面源污染主要是農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)而形成的污染，是流域的重要污染源，一些地區(qū)面源污染已經(jīng)占到污染源的一半左右，但面源污染的管制非常困難，往往是各國(guó)環(huán)境管制的盲區(qū)。對(duì)于流域問(wèn)責(zé)制及流域治理效果都會(huì)產(chǎn)生不利的影響。
切薩皮克灣對(duì)于面源污染的管制非常少。例如對(duì)非點(diǎn)源污染的豁免會(huì)導(dǎo)致責(zé)任不清，農(nóng)業(yè)是切薩皮克灣最大的營(yíng)養(yǎng)物污染來(lái)源，這些營(yíng)養(yǎng)物隨著城市和郊區(qū)徑流流入海灣。但大量的農(nóng)業(yè)污染得到了美國(guó)“清潔水法”的豁免，全流域?qū)r(nóng)業(yè)徑流的管制并不相同，相關(guān)的主體沒(méi)有規(guī)制農(nóng)業(yè)污染的權(quán)限或者雖然有一定的權(quán)限但并不明確。
太湖流域已經(jīng)重視了面源污染的問(wèn)題，也有一些相應(yīng)規(guī)范進(jìn)行管制。例如“江蘇方案”中提出基本目標(biāo)和具體辦法，即“全面推廣農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)，減少化學(xué)氮肥、化學(xué)農(nóng)藥施用量”，“到2012年，在太湖流域一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)初步建成有機(jī)栽培農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地30萬(wàn)畝；化學(xué)氮肥施用量在2005年基礎(chǔ)上下降20%以上”等等。這些措施都是鼓勵(lì)性的措施，而不是強(qiáng)制性的，也沒(méi)有制裁性的內(nèi)容，存在著實(shí)效的問(wèn)題。當(dāng)然，《太湖流域管理?xiàng)l例》和“江蘇方案”都強(qiáng)調(diào)了有計(jì)劃地禁止太湖的水面養(yǎng)殖業(yè)，這一計(jì)劃是明確的，也是可以實(shí)施的。
（二）相異之處
中美在流域治理問(wèn)責(zé)制方面也存在著許多的不同，研究這些不同，可以看出中美國(guó)在流域治理和法治的不同特點(diǎn)。
1.問(wèn)責(zé)對(duì)象不同
切薩皮克灣的問(wèn)責(zé)對(duì)象是各級(jí)政府，主要是各州政府。根據(jù)環(huán)境聯(lián)邦主義要求，各州政府有對(duì)本州的環(huán)境進(jìn)行治理的責(zé)任，聯(lián)邦立法可以制定統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，州政府在聯(lián)邦政府立法規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。流域治理也是如此，雖然流域治理需要合作，但主要還是由各州政府承擔(dān)治理的主要職責(zé)。在切薩皮克灣治理中，根據(jù)聯(lián)邦法律和聯(lián)邦環(huán)保局的要求，各州應(yīng)制定一定潮汐段的每日最大總負(fù)荷和年最大的排污量，并按照削減目標(biāo)來(lái)完成其削減任務(wù)。如果各州完不成相應(yīng)的任務(wù)，就可能導(dǎo)致不利后果。至于公務(wù)員個(gè)人，一般并不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，當(dāng)然州長(zhǎng)等政治類公務(wù)員可能在選舉中承擔(dān)不利的后果，也可能在本州議會(huì)受到質(zhì)詢，但這些都是政治責(zé)任。①陳黨：《問(wèn)責(zé)法律制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第37頁(yè)。
太湖流域的問(wèn)責(zé)對(duì)象主要是各級(jí)行政首長(zhǎng)，各級(jí)政府也要承擔(dān)一定的責(zé)任。例如《太湖流域管理?xiàng)l例》、“國(guó)家方案”和“江蘇方案”都明確了公務(wù)員的責(zé)任，典型的是無(wú)錫市建立的河長(zhǎng)制，通過(guò)河長(zhǎng)制，將各河流的治理責(zé)任承包給了各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人，這樣的責(zé)任主要是一種行政責(zé)任，即向上級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任。另外，我國(guó)還有一種責(zé)任追究形式，即在執(zhí)法過(guò)程中，存在著濫用職權(quán)和怠于行政職權(quán)的相關(guān)公務(wù)員也要承擔(dān)一定的行政責(zé)任。
2.責(zé)任內(nèi)容不同
在流域治理中，必須將排污量控制在流域環(huán)境容量之內(nèi)，否則無(wú)論采取什么措施，都不能從根本上保證流域環(huán)境改善。要保證流域環(huán)境的改善和保護(hù)，就必須實(shí)行總量控制制度，才能保護(hù)整體環(huán)境的自凈能力。
切薩皮克灣嚴(yán)格按照環(huán)境容量來(lái)控制排污量，將流域內(nèi)每年最大排放量、每個(gè)潮汐段每日最大總負(fù)荷和削減目標(biāo)結(jié)合起來(lái)統(tǒng)一安排，體現(xiàn)了環(huán)境容量思想，如果能夠真正得到實(shí)施，將會(huì)產(chǎn)生良好的效果。當(dāng)然，環(huán)境容量的分配也需要體現(xiàn)公平原則，如何在各州和潮汐段進(jìn)行分配也是非常值得重視的。
太湖流域也開(kāi)始重視了流域的總量控制問(wèn)題，并根據(jù)環(huán)境容量對(duì)削減量進(jìn)行了規(guī)劃。但制定每日最大總負(fù)荷的方法，還沒(méi)有納入到“國(guó)家方案”中，在《太湖流域管理?xiàng)l例》中也沒(méi)有作出相應(yīng)的要求，這與相關(guān)科學(xué)研究的滯后有一定的關(guān)系。與此相對(duì)的是，太湖流域采取了綜合治理的方式，不僅有污染的處理問(wèn)題，還有河泥的清淤任務(wù)、植樹(shù)造林任務(wù)等，指標(biāo)更加全面、細(xì)致。
3.責(zé)任后果不同
切薩皮克灣的問(wèn)責(zé)對(duì)象主要是政府，其具體的后果有：一是財(cái)政獎(jiǎng)罰。美國(guó)政府為了鼓勵(lì)州政府的行為，往往采取一定的經(jīng)濟(jì)刺激的手段，如果州完成聯(lián)邦政府的要求，聯(lián)邦政府就向州政府支付聯(lián)邦高速公路基金，這筆錢的數(shù)額較大，對(duì)州政府的影響很大；如果州政府沒(méi)有按照聯(lián)邦政府的要求去做，美國(guó)聯(lián)邦政府可以采取停止發(fā)放聯(lián)邦高速公路基金的方式來(lái)對(duì)州政府予以一定的懲罰。二是直接執(zhí)行。美國(guó)環(huán)境治理具有地方性，為了防止州政府在環(huán)境保護(hù)上采取較低的標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)法律規(guī)定了聯(lián)邦環(huán)保局具有代替州政府執(zhí)行環(huán)境法律的職權(quán)，即“直接行動(dòng)”，聯(lián)邦環(huán)保局可以直接采取行動(dòng)來(lái)執(zhí)行聯(lián)邦的環(huán)境法律，從而對(duì)州政府的環(huán)境執(zhí)法形成一定壓力。
太湖流域的問(wèn)責(zé)對(duì)象既包括公務(wù)員個(gè)人，也包括政府，其具體的后果有：一是針對(duì)個(gè)人的，包括對(duì)行政首長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)。我國(guó)目前對(duì)于流域問(wèn)責(zé)實(shí)行一票否決制，對(duì)公務(wù)員主要是其在環(huán)境執(zhí)法中的違法行為。二是政府的責(zé)任。目前主要是區(qū)域限批制度，通過(guò)區(qū)域限批，可以對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的政府及其領(lǐng)導(dǎo)人形成有效的壓力。當(dāng)然，運(yùn)用得比較多的還有轉(zhuǎn)移支付工具，即當(dāng)?shù)胤秸疀](méi)有履行一定的職責(zé)時(shí)，中央和上級(jí)政府可以減少對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從而形成壓力。三是直接執(zhí)行。雖然法律中沒(méi)有規(guī)定環(huán)保部具有對(duì)地方企業(yè)進(jìn)行直接管轄的權(quán)力，但根據(jù)我國(guó)行政管轄原理，環(huán)保部可以直接實(shí)施管轄職權(quán)，因此，當(dāng)?shù)胤秸疀](méi)有履行相應(yīng)職能時(shí)，環(huán)保部可以直接進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，查處環(huán)境違法。
4.其他方面的不同
兩者在其他方面也有不同，最典型的體現(xiàn)在公眾參與制度上。公眾參與在流域治理上具有重要的作用，在問(wèn)責(zé)制度中也是如此，有學(xué)者認(rèn)為：“行政問(wèn)責(zé)法治化就是以公眾參與為核心理念、以法治建設(shè)為基本路徑的問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)”。①?gòu)埲A民：《我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的法治化思考》，《行政法學(xué)研究》，2010年第4期?？梢?jiàn)公眾參與在問(wèn)責(zé)制度中具有不可忽缺的地位。切薩皮克灣的治理問(wèn)責(zé)制中雖然沒(méi)有特別強(qiáng)調(diào)公眾參與的作用和要求，但由于美國(guó)在環(huán)境治理中一直強(qiáng)調(diào)公眾參與，而且其公民訴訟制度也非常發(fā)達(dá)。太湖流域問(wèn)責(zé)制中，雖然強(qiáng)調(diào)了公眾參與的作用，但公眾參與的作用沒(méi)有明顯體現(xiàn)。
（三）兩者相異的原因
兩者所面臨的法治條件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，決定了兩者在流域治理問(wèn)責(zé)制方面必然存在著差異。
1.相同的原因。一是流域環(huán)境問(wèn)題具有相同的生態(tài)規(guī)律，要實(shí)現(xiàn)流域治理，必須尊重生態(tài)規(guī)律，根據(jù)生態(tài)規(guī)律確定相應(yīng)制度。二是流域治理具有相同的治理規(guī)律，即需要克服“公地悲劇”和“集體行動(dòng)困境”問(wèn)題，而問(wèn)責(zé)制是克服這些問(wèn)題的重要制度，流域治理問(wèn)責(zé)制可以調(diào)動(dòng)各主體的積極性，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治。三是流域治理法律具有綜合性的趨勢(shì)。流域治理涉及到不同主體的行為，需要相應(yīng)的依據(jù)，不同層級(jí)的立法和協(xié)議為各主體的行為提供了依據(jù)。
2.相異的原因。一是國(guó)家結(jié)構(gòu)不同。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦只能在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行為，聯(lián)邦不能直接對(duì)州政府的官員行使命令權(quán)，而只能通過(guò)財(cái)政影響和直接執(zhí)行來(lái)實(shí)施環(huán)境法律；中國(guó)是單一制國(guó)家，中央對(duì)地方有直接的指揮命令權(quán)，可以通過(guò)行政命令來(lái)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。二是問(wèn)責(zé)制的完善程度不同。美國(guó)的問(wèn)責(zé)制已經(jīng)非常完善，不僅有行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)，還有國(guó)會(huì)的政治問(wèn)責(zé)和法院的司法問(wèn)責(zé)；而我國(guó)“主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)，即‘同體問(wèn)責(zé)’，而不重視人大機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)，也忽視了社會(huì)力量對(duì)行政問(wèn)責(zé)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)信息的公開(kāi)”。②艾 超：《我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法制化思考》，《政治與法律》，2009年第10期。所以問(wèn)責(zé)制本身還存在問(wèn)題。三是治理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)發(fā)展水平不同。美國(guó)環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)非常豐富，在技術(shù)上也已經(jīng)很成熟，因此可以制定整個(gè)流域里的年度總排污量和每日最大總負(fù)荷，并確定各州的削減量；而我國(guó)這兩個(gè)方面都存在不足，還無(wú)法全面制定每個(gè)河段的每日最大總負(fù)荷，也沒(méi)有辦法確定每一條入湖河流的排污量，這些會(huì)導(dǎo)致太湖流域治理問(wèn)責(zé)制存在內(nèi)在的缺陷，影響其最后的效果。
三、流域治理問(wèn)責(zé)制的發(fā)展方向
流域內(nèi)各政府存在著利益差異，需要通過(guò)問(wèn)責(zé)制來(lái)保證各主體參與流域治理，以避免公共的悲劇和集體行動(dòng)的困境。這是切薩皮克灣和太湖流域過(guò)去治理失敗的主要原因，也是現(xiàn)在特別重視問(wèn)責(zé)制的主要原因。中美在流域治理過(guò)程中，既存在相同之處，也有不同之處，但兩者都重視自身流域治理的條件和特點(diǎn)，這些做法對(duì)今后的流域治理具有一定的啟示。
（一）尊重流域治理的自然規(guī)律
流域環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生具有一定的規(guī)律，即流域環(huán)境問(wèn)題是污染物的排放和資源消耗超過(guò)流域環(huán)境承載力造成的，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，因此對(duì)其進(jìn)行治理也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不能急功近利。這一點(diǎn)在我國(guó)的太湖流域和淮河流域治理中都曾經(jīng)犯過(guò)類似的錯(cuò)誤。
在流域治理過(guò)程中，應(yīng)重視其環(huán)境容量問(wèn)題，包括總量控制和每日最大總負(fù)荷的控制問(wèn)題，如果不能在這方面加以重視，那么環(huán)境的改善就無(wú)從談起。因此，需要在環(huán)境容量上下功夫，而環(huán)境容量包括將排污量控制在流域已有的容量?jī)?nèi)，也包括通過(guò)技術(shù)方式來(lái)增加流域的環(huán)境容量，例如太湖流域通過(guò)種植樹(shù)木、水生植物和清淤工作來(lái)提高現(xiàn)有環(huán)境容量的做法，就是一種積極增加容量的方法，是一種有益的嘗試?？傊?，只有在環(huán)境容量的范圍內(nèi)，才可以保證整個(gè)流域環(huán)境的改善。
（二）尊重流域治理的社會(huì)規(guī)律
流域治理也具有鮮明的社會(huì)規(guī)律，正如前文所述，流域問(wèn)題實(shí)際上是公地悲劇和集體行動(dòng)困境的結(jié)果，因此，必須明確各主體在流域治理中的責(zé)任，促使其積極地進(jìn)行流域治理工作。有學(xué)者對(duì)問(wèn)責(zé)制作出了精辟的概括，“可將問(wèn)責(zé)制看作由三個(gè)部分組成的‘三段式’，即角色擔(dān)當(dāng)（Responsibility）、說(shuō)明回應(yīng)（Answerability）和違法責(zé)任（Liability）”。因此，問(wèn)責(zé)制是一個(gè)包含諸多方面的一種制度，就流域問(wèn)責(zé)制而言，應(yīng)明確各主體在問(wèn)責(zé)制的各個(gè)階段的責(zé)任，特別是各主體的流域治理的職責(zé)（角色擔(dān)當(dāng)），包括削減目標(biāo)、排污容量（含年排污總量和每日最大排污量）、其他的治理責(zé)任（包括興建基礎(chǔ)設(shè)施，植樹(shù)造林、和清淤工作等），通過(guò)明確這些職責(zé)，就可以要求各主體有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展治理工作，也有利于對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查，直至追究不利后果。
（三）根據(jù)自身特點(diǎn)確定流域治理問(wèn)責(zé)制
各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與法治的背景不同，在確定流域治理問(wèn)責(zé)制時(shí)，應(yīng)根據(jù)這些不同的背景來(lái)設(shè)計(jì)問(wèn)責(zé)制。
美國(guó)州政府具有較多的權(quán)力，有一定的獨(dú)立性，聯(lián)邦政府不能對(duì)其進(jìn)行命令，更不能直接對(duì)州政府領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行處理，因此，美國(guó)聯(lián)邦政府主要通過(guò)對(duì)州政府的財(cái)政支持和聯(lián)邦政府的直接執(zhí)法來(lái)促使州政府積極實(shí)施治理行為，以達(dá)到促進(jìn)流域各主體合作、保證流域治理成效的目的；美國(guó)在流域治理上有豐富的經(jīng)驗(yàn)，也有強(qiáng)大的科技實(shí)力，因此可以制定完善的各潮汐段的每日最大總負(fù)荷計(jì)劃。
中國(guó)近年來(lái)已經(jīng)形成了一整套行政問(wèn)責(zé)制度，例如對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)人重大事故問(wèn)責(zé)制、節(jié)能減排問(wèn)責(zé)制等等。例如無(wú)錫的河長(zhǎng)制，就極具中國(guó)特色，一位當(dāng)?shù)毓賳T認(rèn)為，河長(zhǎng)制抓住了中國(guó)環(huán)境問(wèn)題關(guān)鍵：“‘河長(zhǎng)制’不是一個(gè)形式?、亳T輝：《問(wèn)責(zé)制、監(jiān)管績(jī)效與經(jīng)濟(jì)國(guó)家——公共安全事故問(wèn)責(zé)現(xiàn)狀之反思》，《法學(xué)評(píng)論》2011年第3期。首先，它抓住了所有工作的龍頭和關(guān)鍵。要把每條河治理好，關(guān)鍵中的關(guān)鍵，是要落實(shí)責(zé)任，而責(zé)任中的關(guān)鍵，就是領(lǐng)導(dǎo)。‘河長(zhǎng)制’，正是抓住了關(guān)鍵，落實(shí)了責(zé)任！”因此，太湖流域問(wèn)責(zé)制更重視對(duì)公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員的問(wèn)責(zé)；另外，我國(guó)更強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)力量，例如通過(guò)區(qū)域限批來(lái)遏制流域治理上的地方保護(hù)主義，也是一種非常有效的制度。
總之，兩者在流域治理上都進(jìn)行了一些新的嘗試，存在值得相互借鑒之處。當(dāng)然，流域治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，特別是太湖流域，由于長(zhǎng)期的嚴(yán)重污染，其治理也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。流域治理問(wèn)責(zé)制是一個(gè)積極的方面，但還需要認(rèn)真地落實(shí)問(wèn)責(zé)制的相關(guān)內(nèi)容，重視公眾參與，最終實(shí)現(xiàn)流域治理的目標(biāo)。
（責(zé)任編輯：馬 斌）
安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院
本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)范項(xiàng)目：“節(jié)能減排背景下政府環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（編號(hào)：11YJA820012）的部分研究成果。
有消極的行為抑制功能。但兩者不能截然分開(kāi)，而是相互補(bǔ)充、相輔相成、共生共促的關(guān)系。在完善政府及其環(huán)境管理部門(mén)執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法制約機(jī)制，包括將環(huán)境執(zhí)法納入政府官員和環(huán)境管理部門(mén)政績(jī)考核，以及嚴(yán)格政府官員和環(huán)境管理部門(mén)的環(huán)境執(zhí)法責(zé)任追究等。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已有相應(yīng)規(guī)定，①該法第26條規(guī)定，第68條規(guī)定。關(guān)鍵是要嚴(yán)格執(zhí)行。
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鄧可祝
流域治理問(wèn)責(zé)制的比較研究
——以太湖流域和美國(guó)切薩皮克灣流域?yàn)槔?/p>
鄧可祝
一個(gè)流域內(nèi)往往會(huì)涉及到不同的行政區(qū)域，流域治理需要不同行政區(qū)域的合作。近年來(lái)，我國(guó)流域環(huán)境問(wèn)題大量出現(xiàn)，流域環(huán)境糾紛層出不窮。流域治理的成功應(yīng)具備一定的條件：一是流域內(nèi)政府具有合作態(tài)度；二是流域內(nèi)政府在合作過(guò)程中共同協(xié)商，制定統(tǒng)一的治理計(jì)劃；三是流域內(nèi)政府按照治理計(jì)劃實(shí)施治理行為。
所謂問(wèn)責(zé)制，是指確定各行政機(jī)關(guān)的流域治理職責(zé)和任務(wù)，及時(shí)監(jiān)督檢查其行為，并對(duì)未完成任務(wù)的機(jī)關(guān)及其公務(wù)員追究不利后果的一種制度，包括責(zé)任的明確、履行責(zé)任的核查以及責(zé)任的追究等。
我國(guó)目前在流域問(wèn)責(zé)制上已經(jīng)進(jìn)行了多種嘗試，比較典型的是無(wú)錫市，為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的太湖流域的環(huán)境問(wèn)題，無(wú)錫市在2007年就在全流域開(kāi)展了“河長(zhǎng)制”，即由各地的黨政領(lǐng)導(dǎo)承包流入太湖的分支河流，負(fù)責(zé)其污染防治和環(huán)境治理，通過(guò)行政首長(zhǎng)的負(fù)責(zé)制來(lái)加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)水環(huán)境的治理。這一制度在全國(guó)許多地區(qū)得到了推廣。2011年頒布的《太湖流域管理?xiàng)l例》也明確了流域問(wèn)責(zé)制內(nèi)容，可以說(shuō)，我國(guó)流域治理的問(wèn)責(zé)制已經(jīng)得到了廣泛的實(shí)施。
我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)外的問(wèn)責(zé)制一般局限于政治責(zé)任和司法審查，對(duì)于流域問(wèn)責(zé)制尚不夠了解。本文通過(guò)比較研究，希望總結(jié)流域治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以促進(jìn)我國(guó)流域治理的研究。本文之所以以我國(guó)的太湖流域和美國(guó)的切薩皮克灣流域（以下簡(jiǎn)稱“兩者”）治理問(wèn)責(zé)制為例進(jìn)行分析。除了資料方面的原因外，還由于兩者在自然地理因素方面、治理過(guò)程及效果方面、新的治理嘗試方面都存在一定的相似之處，這些總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，相互借鑒提供了可靠的基礎(chǔ)。
一、中美流域治理問(wèn)責(zé)制的主要內(nèi)容
（一）切薩皮克灣流域
在美國(guó)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)命令的要求下，切薩皮克灣治理發(fā)生了很大的變化，在流域問(wèn)責(zé)制方面主要有以下內(nèi)容：
1.強(qiáng)化了聯(lián)邦環(huán)保局的職權(quán)
切薩皮克灣原來(lái)的治理主要依賴于流域內(nèi)的州際環(huán)境合作，聯(lián)邦政府的作用較少，而州際合作容易導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境。為了糾正這一弊端，美國(guó)加強(qiáng)了聯(lián)邦環(huán)保局在切薩皮克灣流域治理中的職責(zé)，改變了環(huán)保局對(duì)切薩皮克灣治理不直接干預(yù)的傳統(tǒng)，提出聯(lián)邦（以聯(lián)邦環(huán)保局為主）作為海灣治理領(lǐng)導(dǎo)者的構(gòu)想。要求聯(lián)邦環(huán)保局研究如何根據(jù)“清潔水法”來(lái)行使其權(quán)威以保護(hù)和恢復(fù)切薩皮克灣和其附屬之水，建立一個(gè)獨(dú)立的評(píng)估者來(lái)強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制，定期報(bào)告治理進(jìn)度是否符合原定的目標(biāo)。
2.確定流域污染物排放、削減量和完成時(shí)間表
首先，確定了流域內(nèi)不同河段的每日最大總負(fù)荷。根據(jù)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)命令的要求，2011年聯(lián)邦環(huán)保局宣布了一個(gè)強(qiáng)制性的全海灣“每日最大總負(fù)荷”計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱“計(jì)劃”）。每日最大總負(fù)荷（Total Maximum Daily Loads, 簡(jiǎn)稱“TMDLs”）是指根據(jù)一定流域的環(huán)境容量確定在流域里各種污染物的每天最大排污量的制度。美國(guó)共有40000個(gè)這樣的每日最大總負(fù)荷計(jì)劃，切薩皮克灣是其中最大和最復(fù)雜的一個(gè)計(jì)劃，包含了92個(gè)切薩皮克灣潮汐段的每日最大總負(fù)荷量，每個(gè)計(jì)劃都包括了對(duì)污染物的限制以在各方面達(dá)到國(guó)家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！坝?jì)劃”的目標(biāo)是在16多萬(wàn)平方公里的流域內(nèi)對(duì)氮、磷、沉積物污染進(jìn)行明顯的削減。①Rena Steinzor ＆Shana Jones, Collaborating to Nowhere: The Imperative of Government Accountability for Restoring the Chesapeake Bay, 4.Journal Of Energy & Environmental Law.51(2013).
其次，確定了全年污染物的排放量?！坝?jì)劃”規(guī)定了整個(gè)海灣流域污染物的全年排放量，即：1. 859億英磅的氮，1250萬(wàn)英鎊的磷和64.5億英鎊的泥沙，分別比原來(lái)削減了25%、24%和20%。聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)最先進(jìn)的建模工具，廣泛的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)同行評(píng)審的科學(xué)證據(jù)和有管轄權(quán)的成員的密切關(guān)系等因素，將這些削減分配到各行政區(qū)域和主要分支流域。②EPA, Chesapeake Bay TMDL Executive Summary, 2009.
再次，確定了完成污染物削減的時(shí)間?！坝?jì)劃”的設(shè)計(jì)是為了確保通過(guò)削減污染物排放量，以達(dá)到在2025年切薩皮克灣及潮汐河實(shí)現(xiàn)完全的生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)，而在2017年至少要完成上述任務(wù)的60%?！坝?jì)劃”通過(guò)嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制來(lái)確保實(shí)現(xiàn)這一承諾，包括：確定短期和長(zhǎng)期的基準(zhǔn)、跟蹤各地治理行為與對(duì)州實(shí)行問(wèn)責(zé)制，主要促進(jìn)計(jì)劃的開(kāi)展，還可以實(shí)施聯(lián)邦應(yīng)急行動(dòng)。③EPA, Chesapeake Bay TMDL Executive Summary, 2009.
3.聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)州政府的問(wèn)責(zé)
聯(lián)邦環(huán)保局制定了各州轄區(qū)內(nèi)“流域?qū)嵤┯?jì)劃”（Watershed Implementation Plans, WIPs)，這一計(jì)劃要求各州如何和何時(shí)在轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)污染物削減的任務(wù)。聯(lián)邦環(huán)保局將審查這些為期兩年的時(shí)間表，評(píng)估是否實(shí)現(xiàn)了必要的污染物削減，再根據(jù)海灣每日最大總負(fù)荷跟蹤計(jì)劃，來(lái)判斷時(shí)間表是否得到了實(shí)現(xiàn)。
如果各州向聯(lián)邦環(huán)保局證明自己能完成削減任務(wù)并能維持這樣的削減量，則聯(lián)邦環(huán)保局可以對(duì)其進(jìn)行技術(shù)和財(cái)政上的支持。但如果聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)為州在執(zhí)行“計(jì)劃”時(shí)沒(méi)有達(dá)到其滿意的程度，聯(lián)邦環(huán)保局就可以實(shí)施“聯(lián)邦緊急行動(dòng)”——即聯(lián)邦環(huán)保局直接實(shí)施一定的行為——來(lái)保證流域治理效果，這些行動(dòng)包括：（1）擴(kuò)大“國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)”（National Pollution Discharge Elimination System）許可的覆蓋范圍，對(duì)目前尚沒(méi)有規(guī)制的源頭進(jìn)行規(guī)制；（2）加強(qiáng)對(duì)目前州頒發(fā)的“國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)”許可項(xiàng)目的監(jiān)督；（3）對(duì)屬于聯(lián)邦規(guī)制的污染源增加額外的污染物削減要求；（4）增加聯(lián)邦執(zhí)法和守法的要求；（5）禁止新的和擴(kuò)大的污染排放；（6）決定和改變聯(lián)邦環(huán)保局的補(bǔ)助；（7）修訂水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以更好地保護(hù)當(dāng)?shù)睾拖掠蔚乃|(zhì)；（8）如果無(wú)法驗(yàn)證各州適當(dāng)?shù)难b置和管理控制，則要計(jì)算養(yǎng)分和泥沙削減的完成情況。④EPA, Chesapeake Bay TMDL Executive Summary, 2009.通過(guò)這些行動(dòng)，聯(lián)邦環(huán)保局強(qiáng)化了在流域治理中的主導(dǎo)地位，可以有效地監(jiān)督流域內(nèi)各州的治理行為。
（二）太湖流域
太湖流域的治理也重視和強(qiáng)化了問(wèn)責(zé)制。經(jīng)過(guò)“十一五”期間的節(jié)能減排工作，我國(guó)在環(huán)境治理的問(wèn)責(zé)制方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也取得了良好的節(jié)能減排效果。為了更加清楚地了解具體措施，本文以國(guó)務(wù)院2008年批準(zhǔn)的“太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案”（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家方案”）和江蘇省2009年通過(guò)的“江蘇省太湖流域水環(huán)境綜合治理實(shí)施方案”（以下簡(jiǎn)稱“江蘇方案”）為例來(lái)介紹相關(guān)具體內(nèi)容。
1.明確總體目標(biāo)和具體目標(biāo)
由于太湖流域的污染已經(jīng)非常嚴(yán)重，必須制定一定的治理計(jì)劃，規(guī)定其長(zhǎng)期目標(biāo)和分階段目標(biāo)，這一方面可以科學(xué)地確定目標(biāo)，避免盲目樂(lè)觀和短期行為；另一方面，也可以明確責(zé)任，為以后的責(zé)任追究奠定基礎(chǔ)。根據(jù)這樣的思路，確定了太湖流域治理的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)。
“國(guó)家方案”將總體目標(biāo)分為三個(gè)部分：一是水質(zhì)主要控制指標(biāo)，確定化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、總磷（TP）和總氮（TN）為污染物控制指標(biāo)。二是確定了近期目標(biāo)，即截止2012年應(yīng)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，包括水質(zhì)目標(biāo)和污染物控制目標(biāo)；三是確定了遠(yuǎn)期目標(biāo)，即截止2020年應(yīng)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，也包括水質(zhì)目標(biāo)和污染物控制目標(biāo)，并確定兩省一市政府的具體任務(wù)和目標(biāo)。
而“江蘇方案”則在國(guó)家方案的基礎(chǔ)上，對(duì)具體目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行了分解，如明確了2012年和2020年的本省污染物排放量，并要求逐級(jí)分解到基層和企業(yè)。另外，也對(duì)植樹(shù)造林任務(wù)進(jìn)行了分解?？梢哉f(shuō)，這些指標(biāo)與任務(wù)是非常明確的。
2.明確責(zé)任主體
流域治理涉及到不同的主體，需要一定的機(jī)制來(lái)促使其積極地投入到流域治理中來(lái)，明確了各主體的責(zé)任，也為責(zé)任追究提供了前提。
“國(guó)家方案”規(guī)定了“兩省一市”各級(jí)人民政府是所轄行政區(qū)水環(huán)境治理與保護(hù)的責(zé)任主體，具有落實(shí)“國(guó)家方案”制定的各項(xiàng)任務(wù)及措施，實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)域的水環(huán)境綜合治理目標(biāo)的責(zé)任。實(shí)施行政斷面水質(zhì)目標(biāo)濃度考核和COD、氨氮、總磷、總氮四項(xiàng)重點(diǎn)水污染物排放總量考核，并將其作為干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容。
而“江蘇方案”確定地方各級(jí)人民政府是執(zhí)行“江蘇方案”的責(zé)任主體，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。同時(shí)，根據(jù)江蘇省的實(shí)踐，“江蘇方案”還提出了“雙河長(zhǎng)”制的要求，即：對(duì)主要入湖河流建立“雙河長(zhǎng)”制，加強(qiáng)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)與地方領(lǐng)導(dǎo)及部門(mén)的通力合作，對(duì)15條主要入湖河流進(jìn)行重點(diǎn)治理，做到“規(guī)劃、項(xiàng)目、資金、責(zé)任”四落實(shí)。
3.目標(biāo)管理與責(zé)任追究
對(duì)各主體履行責(zé)任的情況進(jìn)行及時(shí)的核查，判斷其履行職責(zé)的情況，為責(zé)任追究確定依據(jù)。具體可分為：
“國(guó)家方案”要求建立嚴(yán)格的水環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，健全責(zé)任追究制度。雖然這一規(guī)定比較簡(jiǎn)略，但由于我國(guó)已經(jīng)在節(jié)能減排工作中積累了非常多的經(jīng)驗(yàn)，因此，完全可以依據(jù)節(jié)能減排工作中的經(jīng)驗(yàn)來(lái)予以處理。
“江蘇方案”規(guī)定在太湖流域水環(huán)境綜合治理實(shí)行目標(biāo)管理制度，建立省、市、縣三級(jí)管理、逐級(jí)考核機(jī)制。省太湖辦實(shí)行全面監(jiān)督，負(fù)責(zé)檢查、考核下級(jí)政府和省有關(guān)部門(mén)履行職責(zé)、開(kāi)展工作及任務(wù)完成情況，對(duì)沒(méi)有完成工作任務(wù)的，下發(fā)《督察意見(jiàn)書(shū)》，責(zé)令及時(shí)整改。
可見(jiàn)，“江蘇方案”比“國(guó)家方案”規(guī)定得更加明確，也更具有執(zhí)行性，充分體現(xiàn)了地方政策具體執(zhí)行國(guó)家政策的特點(diǎn)。
二、中美問(wèn)責(zé)制的相同與相異之處
（一）相同之處
1.建立法律規(guī)范，明確治理目標(biāo)與任務(wù)
環(huán)境治理必須建立在法治的基礎(chǔ)上，通過(guò)法律規(guī)范，可以明確各機(jī)關(guān)的權(quán)力（權(quán)利）與義務(wù)。就問(wèn)責(zé)制而言，需要明確問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)內(nèi)容等有關(guān)事項(xiàng)。在這一點(diǎn)上，兩者是非常相似的。
切薩皮克灣的治理，有大量的法律依據(jù)，除一般性的“清潔水法”和“安全水質(zhì)法”之外，美國(guó)國(guó)會(huì)還通過(guò)授權(quán)給聯(lián)邦環(huán)保局來(lái)明確其職權(quán)，另外，美國(guó)還頒布了總統(tǒng)命令，雖然這不是法律，但具有相當(dāng)高的法律效力。
太湖流域的治理也有相當(dāng)多的法律規(guī)范。在法律層面上，我國(guó)全國(guó)代表大會(huì)及其常委會(huì)并沒(méi)有專門(mén)的法律規(guī)定，但可以適用“水污染防治法”一些規(guī)定；有專門(mén)的《太湖流域管理?xiàng)l例》這樣的行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“國(guó)家方案”這樣的行政規(guī)范性文件；在地方層面上，不僅有地方性法規(guī)和行政規(guī)章，還有大量的地方行政規(guī)范性文件，例如“江蘇方案”。這些法律規(guī)范，有的雖然只是行政規(guī)范性文件，但對(duì)于各級(jí)人民政府的問(wèn)責(zé)制規(guī)定非常明確，對(duì)于相關(guān)的人民政府及其公務(wù)員有很強(qiáng)的法律效力。
2.確定流域治理的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)
在流域治理問(wèn)責(zé)制中，需要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)主體的權(quán)威，中國(guó)在這方面具有較多的優(yōu)勢(shì)，而美國(guó)是聯(lián)邦制，聯(lián)邦政府對(duì)州政府沒(méi)有直接的權(quán)力，只能通過(guò)其他方式問(wèn)責(zé)。
在切薩皮克灣的治理中，強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦環(huán)保局的權(quán)威，根據(jù)總統(tǒng)命令，聯(lián)邦環(huán)保局具有流域治理的領(lǐng)導(dǎo)者的地位，可以要求各州制定每日最大排污量、削減目標(biāo)和流域治理的目標(biāo)，保障了一定的權(quán)威，對(duì)流域治理有了明確的要求，并有效的對(duì)其他主體的行為產(chǎn)生壓力。
太湖流域的問(wèn)責(zé)主體是國(guó)家發(fā)改委和各省級(jí)人民政府。發(fā)改委可以要求各省必須達(dá)到的目標(biāo)，省級(jí)人民政府更具有相當(dāng)多的職權(quán)，“江蘇方案”對(duì)于具體目標(biāo)的要求明確和權(quán)威性即是明證。
3.強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制
切薩皮克灣治理中聯(lián)邦環(huán)保局可以通過(guò)兩種方式問(wèn)責(zé)和制裁：一是通過(guò)削減聯(lián)邦基金的方式來(lái)懲罰未履行職責(zé)的各州，二是直接通過(guò)聯(lián)邦直接行動(dòng)來(lái)實(shí)施流域治理。
太湖流域除了傳統(tǒng)的行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)外，可以結(jié)合節(jié)能減排的責(zé)任制來(lái)明確各省級(jí)人民政府的責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)《太湖流域管理?xiàng)l例》的要求，當(dāng)?shù)胤饺嗣裾疀](méi)有完成相應(yīng)的任務(wù)時(shí)，環(huán)保部還可以通過(guò)區(qū)域限批的方式來(lái)增加其壓力。
4.仍然存在影響流域治理問(wèn)責(zé)的因素
要實(shí)現(xiàn)流域治理的問(wèn)責(zé)，一定要明確治理的目標(biāo)和任務(wù)，如果目標(biāo)和任務(wù)不準(zhǔn)確，就會(huì)影響問(wèn)責(zé)制效果。兩者在流域治理目標(biāo)上都留下了一個(gè)缺口，兩者都存在嚴(yán)重的面源污染，但沒(méi)有規(guī)定完整的面源污染的整治目標(biāo)和任務(wù)。面源污染主要是農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)而形成的污染，是流域的重要污染源，一些地區(qū)面源污染已經(jīng)占到污染源的一半左右，但面源污染的管制非常困難，往往是各國(guó)環(huán)境管制的盲區(qū)。對(duì)于流域問(wèn)責(zé)制及流域治理效果都會(huì)產(chǎn)生不利的影響。
切薩皮克灣對(duì)于面源污染的管制非常少。例如對(duì)非點(diǎn)源污染的豁免會(huì)導(dǎo)致責(zé)任不清，農(nóng)業(yè)是切薩皮克灣最大的營(yíng)養(yǎng)物污染來(lái)源，這些營(yíng)養(yǎng)物隨著城市和郊區(qū)徑流流入海灣。但大量的農(nóng)業(yè)污染得到了美國(guó)“清潔水法”的豁免，全流域?qū)r(nóng)業(yè)徑流的管制并不相同，相關(guān)的主體沒(méi)有規(guī)制農(nóng)業(yè)污染的權(quán)限或者雖然有一定的權(quán)限但并不明確。
太湖流域已經(jīng)重視了面源污染的問(wèn)題，也有一些相應(yīng)規(guī)范進(jìn)行管制。例如“江蘇方案”中提出基本目標(biāo)和具體辦法，即“全面推廣農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)，減少化學(xué)氮肥、化學(xué)農(nóng)藥施用量”，“到2012年，在太湖流域一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)初步建成有機(jī)栽培農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地30萬(wàn)畝；化學(xué)氮肥施用量在2005年基礎(chǔ)上下降20%以上”等等。這些措施都是鼓勵(lì)性的措施，而不是強(qiáng)制性的，也沒(méi)有制裁性的內(nèi)容，存在著實(shí)效的問(wèn)題。當(dāng)然，《太湖流域管理?xiàng)l例》和“江蘇方案”都強(qiáng)調(diào)了有計(jì)劃地禁止太湖的水面養(yǎng)殖業(yè)，這一計(jì)劃是明確的，也是可以實(shí)施的。
（二）相異之處
中美在流域治理問(wèn)責(zé)制方面也存在著許多的不同，研究這些不同，可以看出中美國(guó)在流域治理和法治的不同特點(diǎn)。
1.問(wèn)責(zé)對(duì)象不同
切薩皮克灣的問(wèn)責(zé)對(duì)象是各級(jí)政府，主要是各州政府。根據(jù)環(huán)境聯(lián)邦主義要求，各州政府有對(duì)本州的環(huán)境進(jìn)行治理的責(zé)任，聯(lián)邦立法可以制定統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，州政府在聯(lián)邦政府立法規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。流域治理也是如此，雖然流域治理需要合作，但主要還是由各州政府承擔(dān)治理的主要職責(zé)。在切薩皮克灣治理中，根據(jù)聯(lián)邦法律和聯(lián)邦環(huán)保局的要求，各州應(yīng)制定一定潮汐段的每日最大總負(fù)荷和年最大的排污量，并按照削減目標(biāo)來(lái)完成其削減任務(wù)。如果各州完不成相應(yīng)的任務(wù)，就可能導(dǎo)致不利后果。至于公務(wù)員個(gè)人，一般并不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，當(dāng)然州長(zhǎng)等政治類公務(wù)員可能在選舉中承擔(dān)不利的后果，也可能在本州議會(huì)受到質(zhì)詢，但這些都是政治責(zé)任。①陳黨：《問(wèn)責(zé)法律制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第37頁(yè)。
太湖流域的問(wèn)責(zé)對(duì)象主要是各級(jí)行政首長(zhǎng)，各級(jí)政府也要承擔(dān)一定的責(zé)任。例如《太湖流域管理?xiàng)l例》、“國(guó)家方案”和“江蘇方案”都明確了公務(wù)員的責(zé)任，典型的是無(wú)錫市建立的河長(zhǎng)制，通過(guò)河長(zhǎng)制，將各河流的治理責(zé)任承包給了各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人，這樣的責(zé)任主要是一種行政責(zé)任，即向上級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任。另外，我國(guó)還有一種責(zé)任追究形式，即在執(zhí)法過(guò)程中，存在著濫用職權(quán)和怠于行政職權(quán)的相關(guān)公務(wù)員也要承擔(dān)一定的行政責(zé)任。
2.責(zé)任內(nèi)容不同
在流域治理中，必須將排污量控制在流域環(huán)境容量之內(nèi)，否則無(wú)論采取什么措施，都不能從根本上保證流域環(huán)境改善。要保證流域環(huán)境的改善和保護(hù)，就必須實(shí)行總量控制制度，才能保護(hù)整體環(huán)境的自凈能力。
切薩皮克灣嚴(yán)格按照環(huán)境容量來(lái)控制排污量，將流域內(nèi)每年最大排放量、每個(gè)潮汐段每日最大總負(fù)荷和削減目標(biāo)結(jié)合起來(lái)統(tǒng)一安排，體現(xiàn)了環(huán)境容量思想，如果能夠真正得到實(shí)施，將會(huì)產(chǎn)生良好的效果。當(dāng)然，環(huán)境容量的分配也需要體現(xiàn)公平原則，如何在各州和潮汐段進(jìn)行分配也是非常值得重視的。
太湖流域也開(kāi)始重視了流域的總量控制問(wèn)題，并根據(jù)環(huán)境容量對(duì)削減量進(jìn)行了規(guī)劃。但制定每日最大總負(fù)荷的方法，還沒(méi)有納入到“國(guó)家方案”中，在《太湖流域管理?xiàng)l例》中也沒(méi)有作出相應(yīng)的要求，這與相關(guān)科學(xué)研究的滯后有一定的關(guān)系。與此相對(duì)的是，太湖流域采取了綜合治理的方式，不僅有污染的處理問(wèn)題，還有河泥的清淤任務(wù)、植樹(shù)造林任務(wù)等，指標(biāo)更加全面、細(xì)致。
3.責(zé)任后果不同
切薩皮克灣的問(wèn)責(zé)對(duì)象主要是政府，其具體的后果有：一是財(cái)政獎(jiǎng)罰。美國(guó)政府為了鼓勵(lì)州政府的行為，往往采取一定的經(jīng)濟(jì)刺激的手段，如果州完成聯(lián)邦政府的要求，聯(lián)邦政府就向州政府支付聯(lián)邦高速公路基金，這筆錢的數(shù)額較大，對(duì)州政府的影響很大；如果州政府沒(méi)有按照聯(lián)邦政府的要求去做，美國(guó)聯(lián)邦政府可以采取停止發(fā)放聯(lián)邦高速公路基金的方式來(lái)對(duì)州政府予以一定的懲罰。二是直接執(zhí)行。美國(guó)環(huán)境治理具有地方性，為了防止州政府在環(huán)境保護(hù)上采取較低的標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)法律規(guī)定了聯(lián)邦環(huán)保局具有代替州政府執(zhí)行環(huán)境法律的職權(quán)，即“直接行動(dòng)”，聯(lián)邦環(huán)保局可以直接采取行動(dòng)來(lái)執(zhí)行聯(lián)邦的環(huán)境法律，從而對(duì)州政府的環(huán)境執(zhí)法形成一定壓力。
太湖流域的問(wèn)責(zé)對(duì)象既包括公務(wù)員個(gè)人，也包括政府，其具體的后果有：一是針對(duì)個(gè)人的，包括對(duì)行政首長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)。我國(guó)目前對(duì)于流域問(wèn)責(zé)實(shí)行一票否決制，對(duì)公務(wù)員主要是其在環(huán)境執(zhí)法中的違法行為。二是政府的責(zé)任。目前主要是區(qū)域限批制度，通過(guò)區(qū)域限批，可以對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的政府及其領(lǐng)導(dǎo)人形成有效的壓力。當(dāng)然，運(yùn)用得比較多的還有轉(zhuǎn)移支付工具，即當(dāng)?shù)胤秸疀](méi)有履行一定的職責(zé)時(shí)，中央和上級(jí)政府可以減少對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從而形成壓力。三是直接執(zhí)行。雖然法律中沒(méi)有規(guī)定環(huán)保部具有對(duì)地方企業(yè)進(jìn)行直接管轄的權(quán)力，但根據(jù)我國(guó)行政管轄原理，環(huán)保部可以直接實(shí)施管轄職權(quán)，因此，當(dāng)?shù)胤秸疀](méi)有履行相應(yīng)職能時(shí)，環(huán)保部可以直接進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，查處環(huán)境違法。
4.其他方面的不同
兩者在其他方面也有不同，最典型的體現(xiàn)在公眾參與制度上。公眾參與在流域治理上具有重要的作用，在問(wèn)責(zé)制度中也是如此，有學(xué)者認(rèn)為：“行政問(wèn)責(zé)法治化就是以公眾參與為核心理念、以法治建設(shè)為基本路徑的問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)”。①?gòu)埲A民：《我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的法治化思考》，《行政法學(xué)研究》，2010年第4期?？梢?jiàn)公眾參與在問(wèn)責(zé)制度中具有不可忽缺的地位。切薩皮克灣的治理問(wèn)責(zé)制中雖然沒(méi)有特別強(qiáng)調(diào)公眾參與的作用和要求，但由于美國(guó)在環(huán)境治理中一直強(qiáng)調(diào)公眾參與，而且其公民訴訟制度也非常發(fā)達(dá)。太湖流域問(wèn)責(zé)制中，雖然強(qiáng)調(diào)了公眾參與的作用，但公眾參與的作用沒(méi)有明顯體現(xiàn)。
（三）兩者相異的原因
兩者所面臨的法治條件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，決定了兩者在流域治理問(wèn)責(zé)制方面必然存在著差異。
1.相同的原因。一是流域環(huán)境問(wèn)題具有相同的生態(tài)規(guī)律，要實(shí)現(xiàn)流域治理，必須尊重生態(tài)規(guī)律，根據(jù)生態(tài)規(guī)律確定相應(yīng)制度。二是流域治理具有相同的治理規(guī)律，即需要克服“公地悲劇”和“集體行動(dòng)困境”問(wèn)題，而問(wèn)責(zé)制是克服這些問(wèn)題的重要制度，流域治理問(wèn)責(zé)制可以調(diào)動(dòng)各主體的積極性，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治。三是流域治理法律具有綜合性的趨勢(shì)。流域治理涉及到不同主體的行為，需要相應(yīng)的依據(jù)，不同層級(jí)的立法和協(xié)議為各主體的行為提供了依據(jù)。
2.相異的原因。一是國(guó)家結(jié)構(gòu)不同。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦只能在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行為，聯(lián)邦不能直接對(duì)州政府的官員行使命令權(quán)，而只能通過(guò)財(cái)政影響和直接執(zhí)行來(lái)實(shí)施環(huán)境法律；中國(guó)是單一制國(guó)家，中央對(duì)地方有直接的指揮命令權(quán)，可以通過(guò)行政命令來(lái)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。二是問(wèn)責(zé)制的完善程度不同。美國(guó)的問(wèn)責(zé)制已經(jīng)非常完善，不僅有行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)，還有國(guó)會(huì)的政治問(wèn)責(zé)和法院的司法問(wèn)責(zé)；而我國(guó)“主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)，即‘同體問(wèn)責(zé)’，而不重視人大機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)，也忽視了社會(huì)力量對(duì)行政問(wèn)責(zé)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)信息的公開(kāi)”。②艾 超：《我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法制化思考》，《政治與法律》，2009年第10期。所以問(wèn)責(zé)制本身還存在問(wèn)題。三是治理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)發(fā)展水平不同。美國(guó)環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)非常豐富，在技術(shù)上也已經(jīng)很成熟，因此可以制定整個(gè)流域里的年度總排污量和每日最大總負(fù)荷，并確定各州的削減量；而我國(guó)這兩個(gè)方面都存在不足，還無(wú)法全面制定每個(gè)河段的每日最大總負(fù)荷，也沒(méi)有辦法確定每一條入湖河流的排污量，這些會(huì)導(dǎo)致太湖流域治理問(wèn)責(zé)制存在內(nèi)在的缺陷，影響其最后的效果。
三、流域治理問(wèn)責(zé)制的發(fā)展方向
流域內(nèi)各政府存在著利益差異，需要通過(guò)問(wèn)責(zé)制來(lái)保證各主體參與流域治理，以避免公共的悲劇和集體行動(dòng)的困境。這是切薩皮克灣和太湖流域過(guò)去治理失敗的主要原因，也是現(xiàn)在特別重視問(wèn)責(zé)制的主要原因。中美在流域治理過(guò)程中，既存在相同之處，也有不同之處，但兩者都重視自身流域治理的條件和特點(diǎn)，這些做法對(duì)今后的流域治理具有一定的啟示。
（一）尊重流域治理的自然規(guī)律
流域環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生具有一定的規(guī)律，即流域環(huán)境問(wèn)題是污染物的排放和資源消耗超過(guò)流域環(huán)境承載力造成的，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，因此對(duì)其進(jìn)行治理也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不能急功近利。這一點(diǎn)在我國(guó)的太湖流域和淮河流域治理中都曾經(jīng)犯過(guò)類似的錯(cuò)誤。
在流域治理過(guò)程中，應(yīng)重視其環(huán)境容量問(wèn)題，包括總量控制和每日最大總負(fù)荷的控制問(wèn)題，如果不能在這方面加以重視，那么環(huán)境的改善就無(wú)從談起。因此，需要在環(huán)境容量上下功夫，而環(huán)境容量包括將排污量控制在流域已有的容量?jī)?nèi)，也包括通過(guò)技術(shù)方式來(lái)增加流域的環(huán)境容量，例如太湖流域通過(guò)種植樹(shù)木、水生植物和清淤工作來(lái)提高現(xiàn)有環(huán)境容量的做法，就是一種積極增加容量的方法，是一種有益的嘗試?？傊?，只有在環(huán)境容量的范圍內(nèi)，才可以保證整個(gè)流域環(huán)境的改善。
（二）尊重流域治理的社會(huì)規(guī)律
流域治理也具有鮮明的社會(huì)規(guī)律，正如前文所述，流域問(wèn)題實(shí)際上是公地悲劇和集體行動(dòng)困境的結(jié)果，因此，必須明確各主體在流域治理中的責(zé)任，促使其積極地進(jìn)行流域治理工作。有學(xué)者對(duì)問(wèn)責(zé)制作出了精辟的概括，“可將問(wèn)責(zé)制看作由三個(gè)部分組成的‘三段式’，即角色擔(dān)當(dāng)（Responsibility）、說(shuō)明回應(yīng)（Answerability）和違法責(zé)任（Liability）”。因此，問(wèn)責(zé)制是一個(gè)包含諸多方面的一種制度，就流域問(wèn)責(zé)制而言，應(yīng)明確各主體在問(wèn)責(zé)制的各個(gè)階段的責(zé)任，特別是各主體的流域治理的職責(zé)（角色擔(dān)當(dāng)），包括削減目標(biāo)、排污容量（含年排污總量和每日最大排污量）、其他的治理責(zé)任（包括興建基礎(chǔ)設(shè)施，植樹(shù)造林、和清淤工作等），通過(guò)明確這些職責(zé)，就可以要求各主體有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展治理工作，也有利于對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查，直至追究不利后果。
（三）根據(jù)自身特點(diǎn)確定流域治理問(wèn)責(zé)制
各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與法治的背景不同，在確定流域治理問(wèn)責(zé)制時(shí)，應(yīng)根據(jù)這些不同的背景來(lái)設(shè)計(jì)問(wèn)責(zé)制。
美國(guó)州政府具有較多的權(quán)力，有一定的獨(dú)立性，聯(lián)邦政府不能對(duì)其進(jìn)行命令，更不能直接對(duì)州政府領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行處理，因此，美國(guó)聯(lián)邦政府主要通過(guò)對(duì)州政府的財(cái)政支持和聯(lián)邦政府的直接執(zhí)法來(lái)促使州政府積極實(shí)施治理行為，以達(dá)到促進(jìn)流域各主體合作、保證流域治理成效的目的；美國(guó)在流域治理上有豐富的經(jīng)驗(yàn)，也有強(qiáng)大的科技實(shí)力，因此可以制定完善的各潮汐段的每日最大總負(fù)荷計(jì)劃。
中國(guó)近年來(lái)已經(jīng)形成了一整套行政問(wèn)責(zé)制度，例如對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)人重大事故問(wèn)責(zé)制、節(jié)能減排問(wèn)責(zé)制等等。例如無(wú)錫的河長(zhǎng)制，就極具中國(guó)特色，一位當(dāng)?shù)毓賳T認(rèn)為，河長(zhǎng)制抓住了中國(guó)環(huán)境問(wèn)題關(guān)鍵：“‘河長(zhǎng)制’不是一個(gè)形式?、亳T輝：《問(wèn)責(zé)制、監(jiān)管績(jī)效與經(jīng)濟(jì)國(guó)家——公共安全事故問(wèn)責(zé)現(xiàn)狀之反思》，《法學(xué)評(píng)論》2011年第3期。首先，它抓住了所有工作的龍頭和關(guān)鍵。要把每條河治理好，關(guān)鍵中的關(guān)鍵，是要落實(shí)責(zé)任，而責(zé)任中的關(guān)鍵，就是領(lǐng)導(dǎo)。‘河長(zhǎng)制’，正是抓住了關(guān)鍵，落實(shí)了責(zé)任！”因此，太湖流域問(wèn)責(zé)制更重視對(duì)公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員的問(wèn)責(zé)；另外，我國(guó)更強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)力量，例如通過(guò)區(qū)域限批來(lái)遏制流域治理上的地方保護(hù)主義，也是一種非常有效的制度。
總之，兩者在流域治理上都進(jìn)行了一些新的嘗試，存在值得相互借鑒之處。當(dāng)然，流域治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，特別是太湖流域，由于長(zhǎng)期的嚴(yán)重污染，其治理也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。流域治理問(wèn)責(zé)制是一個(gè)積極的方面，但還需要認(rèn)真地落實(shí)問(wèn)責(zé)制的相關(guān)內(nèi)容，重視公眾參與，最終實(shí)現(xiàn)流域治理的目標(biāo)。
（責(zé)任編輯：馬 斌）
安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院
本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)范項(xiàng)目：“節(jié)能減排背景下政府環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（編號(hào)：11YJA820012）的部分研究成果。
有消極的行為抑制功能。但兩者不能截然分開(kāi)，而是相互補(bǔ)充、相輔相成、共生共促的關(guān)系。在完善政府及其環(huán)境管理部門(mén)執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法制約機(jī)制，包括將環(huán)境執(zhí)法納入政府官員和環(huán)境管理部門(mén)政績(jī)考核，以及嚴(yán)格政府官員和環(huán)境管理部門(mén)的環(huán)境執(zhí)法責(zé)任追究等。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已有相應(yīng)規(guī)定，①該法第26條規(guī)定，第68條規(guī)定。關(guān)鍵是要嚴(yán)格執(zhí)行。
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