浙江省基層社會治理民主化創(chuàng)新的特點、路徑及展望

曹永義 樓 東

（中共臺州市委黨校 浙江 臺州 318000）

社會治理，就是政府部門、私人部門、社會組織通過這種戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系來解決社會事務(wù)、社會矛盾、社會問題。社會治理需要依靠民主。選舉是民主的本質(zhì)，是民主的直接體現(xiàn)和基礎(chǔ)。在選舉民主不能完全解決的領(lǐng)域積極推行協(xié)商民主，通過咨詢、聽證、協(xié)商等多種形式可以實現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化。在中國特色社會主義民主政治發(fā)展道路上，只有把選舉民主與協(xié)商民主兩種社會主義民主的實現(xiàn)形式密切結(jié)合起來，才能更好地實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。改革開放以來，浙江省廣大基層群眾和各級基層組織在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等基層治理的各個方面進行了大膽探索，勇于創(chuàng)新，并積極推動著基層社會治理不斷向新的廣度和深度發(fā)展，許多做法走在了全國的前列。在浙江省縣、鄉(xiāng)、村三級基層社會治理中，選舉民主與協(xié)商民主二者的有效結(jié)合，不但推動了基層民主建設(shè)，而且使得村民自治以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理更加合理化、程序化、規(guī)范化。

一、浙江省基層社會治理民主化創(chuàng)新的概況和特點

（一）浙江省基層社會治理民主化創(chuàng)新的概況

改革開放以來，浙江省在基層社會治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出了三大典型經(jīng)驗：一是溫嶺市的民主懇談，二是樂清市人大的人民聽證制度，三是杭州市的復(fù)合主體模式。這三條經(jīng)驗分別是基層自治層面、人大層面和政府層面的制度創(chuàng)新。近年來，浙江省又涌現(xiàn)許多基層社會治理的民主創(chuàng)新實踐。

1.以人為本的新機制。如衢州市“三民工程”，嘗試全面建立民情檔案，深入開展民情溝通，為民辦事全程服務(wù)。以村為單位，在全市106個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）建便民服務(wù)中心。在改善外來人口管理的方面，涌現(xiàn)了慈溪市的“和諧促進會”、諸暨市的“協(xié)同式服務(wù)管理”、奉化市的“力邦社區(qū)模式”（企業(yè)化運作、社區(qū)化管理、人性化服務(wù)）、玉環(huán)縣的“以外管外”的外來人口管理模式、臺州市路橋區(qū)的“流動人口參政議事”工作機制等。

2.利益調(diào)整的新探索。義烏市出現(xiàn)了工會社會化維權(quán)，實現(xiàn)了維權(quán)力量社會化、維權(quán)網(wǎng)絡(luò)社會化、維權(quán)手段社會化。溫嶺市出現(xiàn)了行業(yè)工資集體協(xié)商機制，建立勞動關(guān)系和工資協(xié)調(diào)、協(xié)商、調(diào)整、監(jiān)督機制。寧海市出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實事票決制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表票決鄉(xiāng)鎮(zhèn)實事工程，形成了黨委、政府、人大“三架馬車”既各司其職又互相契合的工作機制。

3.社會參與的新途徑。武義縣后陳村首先出現(xiàn)的村務(wù)監(jiān)督委員會，建立村級組織的分權(quán)制衡機制。杭州全市推行的開放式?jīng)Q策，成為網(wǎng)絡(luò)時代地方政府決策創(chuàng)新制度化、規(guī)范化的典型。新昌縣儒岙鎮(zhèn)里外岙村出現(xiàn)鄉(xiāng)村典章，典章在程序上保證了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)范了村里的事務(wù)。嵊州市出現(xiàn)“八鄭規(guī)程”?！鞍肃嵰?guī)程”的制定也表明了浙江基層民主發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)村公共事務(wù)治理的發(fā)展趨勢。浙江天臺縣實施了“民主決策五步法”，針對村級事務(wù)決策程序進行了具體的規(guī)定，是后選舉階段村級民主機制的重大創(chuàng)新。浙江省岱山縣東沙鎮(zhèn)泥峙社區(qū)召開戶代表會議制度為社區(qū)的民主治理開創(chuàng)新的探索。

4.民主選舉的新領(lǐng)域。2005年以后，杭州市余杭區(qū)出現(xiàn)了自薦海選，目前已經(jīng)成為浙江省村委會選舉的主要方式。2008年以后，村干部創(chuàng)業(yè)承諾制在金華市4000多個村莊普遍推行。臺州市路橋區(qū)委于2004年11月在浙江省率先實施了縣級黨代表的直選工作，黨代表改為直接、差額、競爭選舉。寧波海曙區(qū)社區(qū)居委會直選，實現(xiàn)了選聘分離、社工職業(yè)化，打開了社區(qū)自治的民主空間。諸暨市出現(xiàn)選舉醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會，實現(xiàn)人民調(diào)解和專業(yè)調(diào)解的有機結(jié)合。溫州的民間商會從產(chǎn)生、組織建設(shè)到日常運作，都體現(xiàn)出了現(xiàn)代民主的價值和精神，是溫州民營企業(yè)家階層自發(fā)進行的一場民主的實踐。

5.協(xié)商溝通的新平臺。近年來，浙江省出現(xiàn)了臺州市公安局主導(dǎo)的警民懇談、諸暨市新時期的大調(diào)解工作格局（楓橋經(jīng)驗的新進展）、杭州德加社區(qū)的“網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主”等等。“天臺效能網(wǎng)”自2004年創(chuàng)建以來，該網(wǎng)站點擊率突破133萬人次，民意直達欄目發(fā)帖3萬多條（不包括跟帖），成了傾聽民聲、集中民智、為民解困的平臺?！笆捝骄W(wǎng)絡(luò)問政平臺”2013年1月1日正式上線，全區(qū)114個鎮(zhèn)街、部門、單位全部納入“網(wǎng)絡(luò)問政”對象。麗水電視問政由每月一次的“問政進行時”和每年一次的“問政面對面”兩個專欄組成，形成常態(tài)化的電視問政節(jié)目。

（二）浙江省基層社會管理民主化創(chuàng)新的特點

無論是村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是縣級治理路徑圖，浙江省的社會治理創(chuàng)新，從內(nèi)容和形式上都體現(xiàn)了一個原則，就是由黨委設(shè)計策劃方案，廣大基層群眾積極參與對基層社會事務(wù)的監(jiān)督，基層黨委政府的主導(dǎo)作用和公眾的參與的作用兩者缺一不可。浙江省基層社會治理創(chuàng)新經(jīng)過不斷探索、深化、完善和發(fā)展，部分已經(jīng)初步臻于制度化、程序化、規(guī)范化，擴大了基層民主，改善了黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。一些成功的實踐體現(xiàn)出了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國這三方面的統(tǒng)一。

1.尊重人民群眾的社會治理主體地位。在基層社會治理創(chuàng)新中，浙江省基層黨委政府都是從擴大民主參與入手，以尊重和保障人民群眾當(dāng)家作主為目的，保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及救濟權(quán)，同時充分發(fā)揮人民團體聯(lián)系群眾的作用，人民群眾真正成為社會管理的參與者和受益者。

2.不斷完善協(xié)商民主的程序和制度。2000年，民主懇談在浙江溫嶺市得以確立。經(jīng)過十多年的發(fā)展，現(xiàn)已演化為形式多樣的穩(wěn)定制度，包括民主溝通會、決策聽證會、決策議事會、村民議事會、重要建議論證會、村民代表監(jiān)督管理會、黨代表建議回復(fù)會、警民懇談等。民主懇談的范圍由村級擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市（縣）機關(guān)部門、企事業(yè)單位和城市社區(qū)，內(nèi)容和形式不斷豐富和發(fā)展。并從體制外的商議形式演變?yōu)轶w制內(nèi)的常規(guī)化的民主載體。

3.以民主議事來實現(xiàn)民眾的有序參與。浙江省基層民主治理涌現(xiàn)的民主議事模式主要有黨員議事制度、黨群議事會、政協(xié)社區(qū)議事會、村民評議會等。這些議事會制度，來自于浙江省基層的民主實踐，最貼近民眾的現(xiàn)實生活，最能解決民眾面臨的實際問題。有利于人民群眾的有序政治參與，有利于促進社會公共利益。

4.以集體協(xié)商來規(guī)范群眾收入分配。民企職工代表與企業(yè)代表依法就企業(yè)內(nèi)部工資分配制度、工資分配形式、工資收入水平等事項進行平等協(xié)商，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂工資協(xié)議的行為。這先后在外來務(wù)工人員較多的溫嶺市和義烏市先后出現(xiàn)，義烏的工會還出現(xiàn)工會社會化維權(quán)機制。

5.以旁聽和網(wǎng)絡(luò)參與來擴大公民參與。如群眾旁聽政府工作會議，旁聽本地區(qū)重大公共投資項目，旁聽事關(guān)群眾切身利益的公共服務(wù)決策等。網(wǎng)絡(luò)參與是信息時代的一種新的協(xié)商民主形式，網(wǎng)絡(luò)參與，有利于拓寬參與渠道，有利于推進政府與公眾的直接對話。這為擴大人民群眾的政治參與，推進基層民主提供了有效的制度安排。

二、新時期浙江省基層社會治理創(chuàng)新的路徑選擇

（一）要逐步達到“四個實現(xiàn)”

一是實現(xiàn)擴大參與和有序推進的妥善安排。通過社會治理創(chuàng)新，擴大群眾參與，突出重點，分類指導(dǎo)，整體推進。二是實現(xiàn)政府職能與群眾需求的有效對接。以群眾需求為導(dǎo)向，進一步健全完善基層民主選舉和協(xié)商制度的組織領(lǐng)導(dǎo)體制和政府管理機制。三是實現(xiàn)民主形式與民主內(nèi)容的有效統(tǒng)一。樹立城鄉(xiāng)民主管理制度整體推進、協(xié)調(diào)發(fā)展，以形式完善民主內(nèi)容，以內(nèi)容完善民主制度。四是實現(xiàn)省域統(tǒng)籌與地區(qū)探索增強社會活力。把保持和增強社會活力作為社會治理創(chuàng)新的重要目標，尊重和鼓勵干部群眾在社會民主治理中的創(chuàng)造性實踐，認真總結(jié)和積極宣傳推廣社會治理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗。

（二）要處理好“四個關(guān)系”

要正確處理好四個關(guān)系，統(tǒng)籌規(guī)劃和有機推進關(guān)系，有效繼承與探索創(chuàng)新的關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾自治關(guān)系，有序參與和擴大范圍的關(guān)系。

（三）要著眼于“四項工作”

一要把社會治理創(chuàng)新納入黨委政府全局工作之中。要認真總結(jié)和積極宣傳推廣民主治理理的成功經(jīng)驗。浙江省社會治理創(chuàng)新要扎實穩(wěn)步推進，還要把社會治理和服務(wù)創(chuàng)新作為對黨政機關(guān)、民主黨派、人民團體和國有企事業(yè)單位的基本要求，列入年度考核，形成了鼓勵創(chuàng)新的長效機制。

二要逐步形成選舉、協(xié)商的基層新型社會治理體系。要積極引導(dǎo)農(nóng)村村級組織的換屆選舉、工作規(guī)則和村務(wù)公開、民主治理制度，積極引導(dǎo)和充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織和社團組織在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、維護穩(wěn)定中的作用，推進自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，社區(qū)建設(shè)、社會工作者隊伍建設(shè)和社會組織建設(shè)，初步形成以農(nóng)村、社區(qū)為主的新型社會治理體系。

三要逐步實現(xiàn)基層治理和社會組織的模式創(chuàng)新。在浙江省的實踐過程中，治理主體，治理過程、治理手段的演變，實現(xiàn)了政府主導(dǎo)下的治理參與主體多元化、治理過程民主化、治理手段多樣化。政府間權(quán)限、職能分工不合理，是我國現(xiàn)行體制的一大痼疾。在縣、鄉(xiāng)兩級政府需要進一步推動地方經(jīng)濟發(fā)展和體制創(chuàng)新的新實踐。

四要逐步完善下情上達的民意溝通機制。建立通暢的下情上達渠道，一直是浙江地方政府創(chuàng)新實踐的重要內(nèi)容，并在20世紀90年代后期及新世紀初的政府創(chuàng)新實踐中占據(jù)了特殊的地位。從某種意義上說，創(chuàng)新民意溝通機制，構(gòu)成了90年代后期直到當(dāng)前廣泛興起的政府創(chuàng)新實踐的邏輯起點。

三、結(jié)語和啟示

選舉民主和協(xié)商民主是中國特色社會主義民主的主要內(nèi)容，符合中國一直將發(fā)展民主作為改革重要內(nèi)容的主流觀點。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們最大的政治優(yōu)勢，要發(fā)揚我們黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)和善于組織群眾的政治優(yōu)勢，確保共產(chǎn)黨員成為社會治理的中堅力量。要在社會轉(zhuǎn)型過程中實現(xiàn)社會的“再組織化”。更好地發(fā)揮社會組織自我服務(wù)、自我教育、自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展和表達訴求、維護權(quán)益、有序參與、社會協(xié)商、化解矛盾等作用。

（一）要適應(yīng)基層社會民主治理的時代變遷。一要從戰(zhàn)略上構(gòu)建具有較強社會整合力的縱向橫向網(wǎng)格化的組織體系，提高基層社會治理組織在地區(qū)的影響力和調(diào)控力，是基層黨和政府面臨的新的前沿性課題。二是社會利益的多元化要求執(zhí)政黨承擔(dān)起整合城鄉(xiāng)社會治理的重任，以最小的成本取得基層社會治理整體效益的最大化。三是要適應(yīng)時代的需求?；鶎由鐣卫硪獜膫鹘y(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代，使基層社會治理價值功能具有民主時代性。

（二）要實現(xiàn)基層社會民主治理的優(yōu)勢互補。一是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基層社會治理，把農(nóng)村和社區(qū)社會治理作為有機整體，作為地方政府的發(fā)展規(guī)劃主體內(nèi)容之一。二是以共享為基礎(chǔ)實現(xiàn)基層社會民主治理，通過資源整合、共建共享，城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)優(yōu)勢互補、有效對接、提高效率。

（三）要改進基層社會民主治理的實現(xiàn)路徑。一是有效實現(xiàn)體制共融，構(gòu)筑城鄉(xiāng)對接的基層社會動態(tài)治理機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡的黨員人才的管理保障機制；二要順應(yīng)組織形態(tài)變動性、組織形式多樣性和人員活動流動性的趨勢，在城鄉(xiāng)空間上布點聯(lián)網(wǎng)，整合組織；三要變革現(xiàn)有的基層社會管理格局。形成基層社會民主管理的新格局是系統(tǒng)工程，需要引導(dǎo)各方面力量形成聯(lián)合動力。

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