臨沂市推進(jìn)國土資源生態(tài)建設(shè)的探討

李雪飛

(臨沂市國土資源局，山東 臨沂 276001)

國土資源是生態(tài)文明的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量來源、空間載體和構(gòu)成要素，國土資源管理、保護(hù)和合理利用是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來，臨沂市堅(jiān)持“在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)”的原則，統(tǒng)籌資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)，加快資源利用方式轉(zhuǎn)變，著力構(gòu)建資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制，有效地促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。

1 盤點(diǎn)成效

1.1 節(jié)約用地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

面對(duì)土地資源稀缺與用地需求旺盛的基本市情，臨沂市堅(jiān)決貫徹落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，推動(dòng)由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變?？偨Y(jié)出一套適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的節(jié)約集約用地新做法，開創(chuàng)了土地節(jié)約集約利用的“臨沂模式”[1]。

(1)盤活存量土地。在實(shí)踐中摸索出了舊村改造“騰地”、合村并點(diǎn)“節(jié)地”、掛鉤試點(diǎn)“增地”、退二進(jìn)三“換地”、片區(qū)改造“挖地”、開發(fā)地下空間“拓地”、處置閑置土地“收地”、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房“擴(kuò)地”為主要內(nèi)容的“節(jié)地八法”，2009年以來盤活存量建設(shè)用地5333余公頃，有力促進(jìn)了土地資源的集約、循環(huán)利用。

(2)用好增量土地。牢固樹立“有限指標(biāo)保重點(diǎn)，一般項(xiàng)目靠挖潛”的用地理念，把有限的指標(biāo)優(yōu)先用于急需重點(diǎn)項(xiàng)目，真正把好鋼用在刀刃上。提高用地門檻，增資擴(kuò)建項(xiàng)目必須首先使用企業(yè)已有建設(shè)用地，并將已有土地與新申請用地?cái)?shù)量一并核算，對(duì)產(chǎn)業(yè)無特殊要求的新建工業(yè)項(xiàng)目，一般應(yīng)建設(shè)兩層以上多層廠房。建立“項(xiàng)目入園論證制度”， 總投資2000萬元以下、用地規(guī)模1.3hm2以下的新增工業(yè)項(xiàng)目不單獨(dú)供地。

(3)加強(qiáng)批后監(jiān)管。以開展全國土地利用動(dòng)態(tài)巡查試點(diǎn)為契機(jī)，建立健全包括用地公示、跟蹤備案、履約保證金、竣工驗(yàn)收、誠信管理等建設(shè)用地批后監(jiān)管十項(xiàng)制度，目前全市履約保證金已收退5.2億元，有效防止了閑置、低效等用地行為的發(fā)生。

1.2 統(tǒng)籌發(fā)展優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局

(1)嚴(yán)格土地用途管制。完成市縣鄉(xiāng)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編，調(diào)整優(yōu)化2.77萬hm2規(guī)劃建設(shè)用地空間。嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃管理，各類建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃，在已批準(zhǔn)的各類園區(qū)以外，原則上不再審批工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地?？茖W(xué)編制土地儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃，適時(shí)調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、數(shù)量、時(shí)序，統(tǒng)籌供需平衡。

(2)優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。實(shí)施差別化供地，對(duì)“兩高一資”和重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，一律不予供地；保障民生用地、保障性住房用地，保障國家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的節(jié)約型增長方式，提高用地質(zhì)量。

(3)整合城鄉(xiāng)土地資源。2006年，臨沂市被列為全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)城市以來，按照“先易后難、先強(qiáng)后弱、先富后窮”的工作思路，大力實(shí)施整村搬遷和村莊整治，推動(dòng)農(nóng)村存量建設(shè)用地挖潛盤活和集約利用，在耕地不減少、建設(shè)用地不增加的情況下，為一大批重點(diǎn)項(xiàng)目、高新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供了用地保障。

(4)創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”模式。市政府出臺(tái)《關(guān)于加快飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》，積極引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目跨縣區(qū)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)向省級(jí)以上開發(fā)區(qū)集中，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)土地節(jié)約集約利用。截至目前，全市共有223個(gè)工業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)飛地轉(zhuǎn)移，已達(dá)產(chǎn)項(xiàng)目210個(gè)，總投資456億元[2]。

1.3 數(shù)質(zhì)并重提升耕地綜合生產(chǎn)能力

深入推進(jìn)農(nóng)村土地整治，提高耕地保護(hù)水平，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”。

(1)增加有效耕地面積。對(duì)全市現(xiàn)有耕地后備資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，劃定43個(gè)重點(diǎn)片區(qū)，有計(jì)劃、有步驟推進(jìn)土地開發(fā)整理。不斷完善土地整理復(fù)墾開發(fā)制度體系，建立項(xiàng)目法人制、工程招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制、項(xiàng)目公告制、竣工驗(yàn)收制、資金審計(jì)制和廉政責(zé)任制，嚴(yán)把項(xiàng)目立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)、資金管理關(guān)、竣工驗(yàn)收關(guān)，確保了項(xiàng)目實(shí)施一片、成功一片、受益一片。近年來，實(shí)施國家、省、市、縣級(jí)土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目732個(gè)，總規(guī)模4.8萬hm2，新增耕地0.8萬hm2，連年保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

(2)加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)。加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，2012年建成5.13萬hm2，2013年實(shí)施5萬hm2，“十二五”期間全市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積將達(dá)到20萬hm2，總投入14億元。健全耕地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，與農(nóng)委、財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)《臨沂市耕地質(zhì)量管理工作制度》，在全市設(shè)立2000個(gè)質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)，定期對(duì)耕地地力等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地質(zhì)量變化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測。

(3)改善生產(chǎn)生態(tài)條件。依托農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，建造泵站、蓄水池等水利設(shè)施4939處，鋪設(shè)農(nóng)渠、管道1958km，修建田間道、生產(chǎn)路1509km，栽植樹木118萬株，實(shí)現(xiàn)田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、生態(tài)環(huán)境明顯改善，土地利用率由整治前的80%提高到95%，土地產(chǎn)出率提高20%以上。

1.4 生態(tài)優(yōu)先加快推動(dòng)綠色礦山建設(shè)

(1)提高礦產(chǎn)開發(fā)集約化水平。加快推進(jìn)礦山整合，全市礦山數(shù)量減少到507個(gè)，大中型礦山比例提高到48%。積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)礦山企業(yè)開展鈦、鐵、鎂、石英砂等精深加工關(guān)鍵工藝技術(shù)和低品位、難選冶礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用新技術(shù)、新工藝的開發(fā)，提高資源節(jié)約利用水平。歸來莊金礦等10家礦山被評(píng)為全國、全省礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范工程項(xiàng)目。

(2)防治結(jié)合改善生態(tài)環(huán)境。每年安排市級(jí)資金1500萬元，專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理和保護(hù)項(xiàng)目，先后實(shí)施地質(zhì)環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目36個(gè)，申報(bào)建設(shè)了7個(gè)國家、省級(jí)礦山地質(zhì)公園。建立礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度，用經(jīng)濟(jì)手段督促礦山企業(yè)按照治理方案的要求組織實(shí)施，目前已收繳1.23億元地質(zhì)環(huán)境保證金，山東興盛礦業(yè)楊莊鐵礦等4家礦山企業(yè)被評(píng)為“國家級(jí)綠色礦山”。

(3)以地?zé)豳Y源開發(fā)促進(jìn)清潔發(fā)展。在全省率先出臺(tái)《地?zé)豳Y源勘查開發(fā)利用規(guī)劃(2011-2020)》，大力推進(jìn)地?zé)豳Y源開發(fā)利用，重點(diǎn)開發(fā)以能源利用為主的供暖項(xiàng)目和以休閑、養(yǎng)生為主的旅游度假項(xiàng)目，做大做強(qiáng)溫泉經(jīng)濟(jì)。目前全市溫泉企業(yè)年接待規(guī)模450萬人次，直接經(jīng)濟(jì)收入6.47億元，實(shí)現(xiàn)旅游增加值26億元。全國地?zé)豳Y源管理現(xiàn)場會(huì)在臨沂市召開，國土資源部授予臨沂市“中國溫泉之城”稱號(hào)，沂南智圣湯泉被國土資源部命名為省內(nèi)唯一的全國溫泉開發(fā)利用示范單位。

1.5 改革創(chuàng)新加快構(gòu)建長效管理機(jī)制

(1)健全規(guī)劃導(dǎo)向和約束機(jī)制。編制新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，到2020年，改造低效用地50%以上，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?0.09萬hm2，人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在121m2以內(nèi)；統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地，設(shè)置了14個(gè)生態(tài)保護(hù)區(qū)，總面積12.59萬hm2。編制完成新一輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，到規(guī)劃期末，開展綜合利用的礦山達(dá)到50%以上，礦山固體廢物綜合利用率達(dá)到45%以上，礦山“三廢”達(dá)標(biāo)排放率達(dá)到100%。

(2)完善節(jié)約集約用地制度體系。堅(jiān)持落地不忘節(jié)地，市政府出臺(tái)《臨沂市關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》，配套制定了《國有建設(shè)用地履約保證金規(guī)定》、《金融促進(jìn)節(jié)約集約用地意見》、《國有建設(shè)用地批后監(jiān)管辦法》、《節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)考核辦法》等16個(gè)規(guī)范性文件，形成了“1+16”節(jié)約集約用地制度體系。

(3)健全資源開發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制。提高辦礦標(biāo)準(zhǔn)，新辦露天礦山鐵礦必須達(dá)到60萬t/a，白云巖礦達(dá)到50萬t/a，水泥用灰?guī)r礦達(dá)到70萬t/a，飾面石材礦達(dá)到2萬m3/a，建筑用石料礦達(dá)到10萬m3/a。出臺(tái)《關(guān)于加快礦業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源整合的意見》，明確到2015年底，礦山數(shù)量比2012年壓減30%，納入縣域經(jīng)濟(jì)考核范疇，每年進(jìn)行考核，對(duì)未完成任務(wù)的暫停新設(shè)立采礦權(quán)項(xiàng)目。

(4)創(chuàng)新市場化配置資源。在全省率先實(shí)行土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易，充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，截至目前，通過網(wǎng)上交易系統(tǒng)成功出讓土地905宗，面積3599.93hm2，成交價(jià)款303.14億元；出讓礦業(yè)權(quán)83宗，成交價(jià)款1.07億元，促進(jìn)了國土資源市場運(yùn)行的公開、公平、公正。

2 盤點(diǎn)問題

(1)資源供需矛盾長期存在。臨沂為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施欠帳多，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)化現(xiàn)代化“四化同步”建設(shè)的加快發(fā)展，建設(shè)用地剛性需求持續(xù)增加，省里每年分配的用地指標(biāo)僅僅能保證城區(qū)和一些重點(diǎn)項(xiàng)目，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。礦產(chǎn)資源開發(fā)“小、散、短、粗”問題比較突出，優(yōu)勢資源集中度較低，綜合利用、深加工程度不高，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，依托本地資源加工附加值高的終端產(chǎn)品比重低，資源價(jià)值尚未得到充分顯現(xiàn)。

(2)后備資源保障能力不足。一方面，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地現(xiàn)象逐年增多，加之生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，耕地?cái)?shù)量減少過快勢頭難以有效遏制。全市土地后備資源較少，人均后備資源僅0.026hm2；土地后備資源中，可供開發(fā)為耕地的13.87hm2，且土地質(zhì)量較差，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的難度越來越大。另一方面，深部找礦領(lǐng)域存有較大空白，煤資源已近枯竭，鐵、金等優(yōu)勢礦種地質(zhì)勘查程度高，后備找礦靶區(qū)少，資源勘查潛力有限。

(3)資源利用方式亟待轉(zhuǎn)變。農(nóng)村建設(shè)用地占地面積大、布局散亂。2008年全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積17.34萬hm2，占全市土地總面積的52.12%。人均面積高達(dá)207m2，超過國家規(guī)定最高標(biāo)準(zhǔn)(180m2)的38.6%[3]。工礦企業(yè)中標(biāo)準(zhǔn)廠房的比例低，建筑少、馬路寬現(xiàn)象比較普遍。政府對(duì)用地單位的后續(xù)開發(fā)監(jiān)管不到位，導(dǎo)致了部分用地單位圈占土地、圈而不用現(xiàn)象的發(fā)生。相對(duì)于全市資源稟賦差、人均占有量低的現(xiàn)狀而言，轉(zhuǎn)變資源利用方式迫在眉睫。

(4)保護(hù)地質(zhì)環(huán)境任務(wù)艱巨。一些不法企業(yè)受高利潤的驅(qū)使，非法采礦、超層越界開采等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，地下開采礦山重效益輕投入，既造成了大量的資源浪費(fèi)、安全隱患，又破壞了良好的生態(tài)環(huán)境。礦山環(huán)境治理多為“末端治事”，走的是“先污染、后治理”的路子，治理成本大[4]。礦山環(huán)境地質(zhì)問題繁雜、新老交錯(cuò)，保護(hù)地質(zhì)環(huán)境任務(wù)艱巨。

3 優(yōu)化路徑

(1)立足挖潛盤活，不斷提升節(jié)約集約用地能力。堅(jiān)持開源與節(jié)流并重，把精力更多地用到節(jié)約和挖潛上來。著力解決好批而未供問題，部署開展專項(xiàng)清理活動(dòng)，摸清底子，找出癥結(jié)，分類處置。市里對(duì)未供面積較大的縣區(qū)，將暫停其建設(shè)用地報(bào)批受理。加快盤活閑置低效用地，嚴(yán)格執(zhí)行國家和省閑置土地處理政策，加大土地二次開發(fā)力度，引導(dǎo)項(xiàng)目向園區(qū)集中、向空間發(fā)展，鼓勵(lì)建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房。深入推進(jìn)土地綜合整治，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，研究拆遷安置模式，促進(jìn)級(jí)差收益合理分配，爭取農(nóng)民對(duì)舊村改造的認(rèn)可，使全市土地利用結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，用地布局更趨合理，土地利用率逐漸提高[5，6]。強(qiáng)化評(píng)價(jià)考核，進(jìn)一步完善激勵(lì)約束機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)土地用途管制和建設(shè)用地指標(biāo)控制，將節(jié)約集約用地列入各級(jí)政府考核體系，考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部績效掛鉤。

(2)用足用活政策，不斷提升用地保障能力。突出保障重點(diǎn)，圍繞“大項(xiàng)目好項(xiàng)目建設(shè)年”，篩選、包裝一批重點(diǎn)項(xiàng)目，最大限度地?cái)D進(jìn)國家、省用地盤子，爭取用地指標(biāo)點(diǎn)供支持，緩解用地壓力?？茖W(xué)調(diào)控用地計(jì)劃，利用土地供應(yīng)的供需雙向調(diào)節(jié)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。用足用活沂蒙革命老區(qū)優(yōu)惠政策、兩型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)、增減掛鉤試點(diǎn)、低丘緩坡開發(fā)利用試點(diǎn)和國土資源部基層聯(lián)系點(diǎn)“五大政策”，及時(shí)研究和把握國家政策動(dòng)向，結(jié)合臨沂市實(shí)際，充分釋放政策紅利；同時(shí)積極爭取土地規(guī)劃評(píng)估修改試點(diǎn)、工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)、農(nóng)村宅基地綜合改革試點(diǎn)，著力拓展建設(shè)用地空間。

(3)服務(wù)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)，不斷提升資源支撐能力。圍繞資源強(qiáng)市戰(zhàn)略，加快礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和利用。一是增“儲(chǔ)量”，以找大礦、找好礦為目標(biāo)，組織實(shí)施一批重大地勘項(xiàng)目，增強(qiáng)礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障作用，特別要把礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備制度落實(shí)好，盡快制定相關(guān)配套措施，推出一批好的礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。二是減“數(shù)量”，按照全市每年礦山數(shù)量遞減10%的目標(biāo)，認(rèn)真組織實(shí)施礦山整合方案，確保完成市政府確定的2015年前礦山壓減至354座的任務(wù)。三是重“生態(tài)”，以建設(shè)綠色礦山、和諧礦山為目標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”制度、礦山地質(zhì)災(zāi)害環(huán)境評(píng)價(jià)制度，督促礦山企業(yè)增加環(huán)保投入，履行環(huán)境保護(hù)、植被恢復(fù)、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治和占用土地復(fù)墾等法定義務(wù)[7]，加快破損山體、采煤塌陷地、廢棄礦井治理，有效保障礦山安全生產(chǎn)，促進(jìn)礦業(yè)活動(dòng)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧相處。

(4)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，不斷提升保護(hù)資源能力。嚴(yán)格履行各級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，將規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實(shí)到地塊，層層細(xì)化分解任務(wù)，逐級(jí)簽訂目標(biāo)責(zé)任書，真正把政府主要領(lǐng)導(dǎo)第一責(zé)任人的責(zé)任落到實(shí)處。加強(qiáng)科技手段應(yīng)用，健全數(shù)字執(zhí)法信息系統(tǒng)，完善動(dòng)態(tài)巡查制度，實(shí)行執(zhí)法重心前移，更加注重預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和制止環(huán)節(jié)的工作，更加注重批、供、用、補(bǔ)、查各環(huán)節(jié)的銜接互補(bǔ)，全方位、多手段強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管效果，確保違法行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理，降低行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。全面落實(shí)共同責(zé)任，建立健全土地管理黨政同責(zé)、監(jiān)管責(zé)任定期考核和違法用地制約獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高執(zhí)法效能。

(5)堅(jiān)持以人為本，不斷提升保障改善民生能力。與現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系建設(shè)相結(jié)合，加快推進(jìn)農(nóng)村土地整治，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，打造一批功能齊全、設(shè)施完備、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)和中心社區(qū)，決不盲目大拆大建和強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。積極探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，納入城鄉(xiāng)一體的土地交易有形市場，試點(diǎn)開展超占宅基地退出、超面積有償使用，從根本上解決超標(biāo)準(zhǔn)占地和“一戶多宅”問題。繼續(xù)深化征地制度改革，建立完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，適當(dāng)提高農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)足額撥付補(bǔ)償資金，保證被征地農(nóng)民生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

參考文獻(xiàn)：

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