淺議國防科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理

孔 毅

上海市塑料研究所（上海 200090）

科學(xué)管理

淺議國防科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理

孔 毅

上海市塑料研究所（上海 200090）

闡述了國防科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的理論背景，從民口單位的視角介紹了國防科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的特點(diǎn)和原則，分析了目前其管理上存在的問題，并就如何加強(qiáng)國防科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理提出了建議。

國防科技 科研項(xiàng)目 經(jīng)費(fèi)管理

國防建設(shè)，在中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中占有重要地位。必須站在國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)，在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)富國和強(qiáng)軍的統(tǒng)一。黨的“十八大”報(bào)告提出要提高武器裝備研制的自主創(chuàng)新能力和質(zhì)量效益。建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系，走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子。堅(jiān)持富國和強(qiáng)軍相統(tǒng)一，加強(qiáng)軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制建設(shè)、法規(guī)建設(shè)。

國防科研經(jīng)費(fèi)是衡量一個(gè)國家軍事科技水平的重要指標(biāo)之一,在一定程度上反映了一個(gè)國家的軍事發(fā)展能力。從“十八大”報(bào)告中可以看出我們黨和國家對國防科技和武器裝備建設(shè)的重視已經(jīng)上升到了一個(gè)新的高度，可以預(yù)見，我國將會(huì)繼續(xù)加大對軍工科研項(xiàng)目的投入，而隨著經(jīng)費(fèi)投入的不斷增長,也要求我們必須不斷提高科研經(jīng)費(fèi)的管理水平。目前國家關(guān)于國防科研項(xiàng)目管理的文件包括《科研項(xiàng)目管理辦法》、《國防科技工業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》、《國防科研項(xiàng)目計(jì)價(jià)管理辦法》、《武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)作配套管理辦法》等。2011年8月26日，國家國防科技工業(yè)局（以下簡稱國防科工局）又頒布了《軍工項(xiàng)目決算審計(jì)管理辦法》。該《辦法》的出臺(tái)將進(jìn)一步加強(qiáng)軍工項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算審計(jì)管理,規(guī)范審計(jì)行為，明確審計(jì)責(zé)任,推動(dòng)軍工審計(jì)科學(xué)發(fā)展。因此，加強(qiáng)國防科研經(jīng)費(fèi)的管理，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益，具有十分重要的意義。

1 研究背景

國防科研項(xiàng)目是指使用中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)，由國防科工局審批的基礎(chǔ)科研、技術(shù)基礎(chǔ)、民用航天、核能開發(fā)、軍用技術(shù)推廣、基礎(chǔ)產(chǎn)品創(chuàng)新、引進(jìn)技術(shù)消化吸收再創(chuàng)新和軍品配套與民口整機(jī)等科研計(jì)劃中所安排項(xiàng)目的統(tǒng)稱?？蒲许?xiàng)目管理遵循分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、程序規(guī)范、決策科學(xué)、實(shí)施順暢、監(jiān)督有力、考核嚴(yán)密的原則。科研項(xiàng)目分為基礎(chǔ)研究類、技術(shù)研究與開發(fā)類和工程研制類?；A(chǔ)研究類項(xiàng)目是指探索新原理、新概念、新方法，并進(jìn)行原理性驗(yàn)證的研究項(xiàng)目以及支撐行業(yè)發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ)項(xiàng)目。技術(shù)研究與開發(fā)類項(xiàng)目是指運(yùn)用基礎(chǔ)研究和其他科學(xué)技術(shù)研究成果，開展單項(xiàng)或若干項(xiàng)新技術(shù)研究開發(fā)或驗(yàn)證，從而形成實(shí)用新技術(shù)或基礎(chǔ)性產(chǎn)品的研究項(xiàng)目。工程研制類項(xiàng)目是指集成相關(guān)技術(shù)研究成果，研制開發(fā)可直接交付使用或直接推向市場的新型號(hào)、新產(chǎn)品或新系統(tǒng)的項(xiàng)目。國防科工局是國防科技工業(yè)科研工作的主管部門，負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目規(guī)劃與指南編制、科研項(xiàng)目審批、年度計(jì)劃下達(dá)、監(jiān)督組織實(shí)施、組織驗(yàn)收與后評價(jià)等工作。

國防科研項(xiàng)目管理按階段劃分為：規(guī)劃與指南、論證與審批、年度計(jì)劃、組織實(shí)施、驗(yàn)收與后評價(jià)等五個(gè)階段。（1）國防科工局負(fù)責(zé)編制科研項(xiàng)目規(guī)劃與指南，用于指導(dǎo)科研項(xiàng)目的論證和審批?？蒲许?xiàng)目規(guī)劃與指南的時(shí)間一般為五年，也可根據(jù)實(shí)際需要確定?？蒲许?xiàng)目規(guī)劃與指南按照國防科技工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃的總體部署，根據(jù)實(shí)際需要分科目編制。應(yīng)包括總體發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展思路、重點(diǎn)支持的領(lǐng)域和方向、重大科研項(xiàng)目、政策措施等。（2）科研項(xiàng)目應(yīng)按照規(guī)劃與指南，分類進(jìn)行論證和審批。原則上應(yīng)審批科研項(xiàng)目建議書和任務(wù)書（或可行性研究報(bào)告）。對于特定研究需求，國防科工局可發(fā)布科研項(xiàng)目申報(bào)通知，部署科研項(xiàng)目的論證工作。（3）國防科工局負(fù)責(zé)編制下達(dá)科研項(xiàng)目年度計(jì)劃。年度計(jì)劃是科研項(xiàng)目組織實(shí)施和監(jiān)督檢查的重要依據(jù)，明確當(dāng)年科研任務(wù)的目標(biāo)要求、主要研究內(nèi)容、進(jìn)度節(jié)點(diǎn)和成果形式、年度經(jīng)費(fèi)安排等。（4）有關(guān)部門和單位根據(jù)國防科工局在科研項(xiàng)目建議書或任務(wù)書批復(fù)中明確的啟動(dòng)時(shí)間，組織承研單位及時(shí)開展實(shí)質(zhì)性研究工作。（5）科研項(xiàng)目按照經(jīng)費(fèi)規(guī)模和項(xiàng)目性質(zhì)，由國防科工局組織或委托有關(guān)部門和單位組織驗(yàn)收。國防科工局對科研項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，主要對科研項(xiàng)目的研究工作完成情況、技術(shù)成果及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用、效益影響等進(jìn)行核查，評價(jià)科研項(xiàng)目執(zhí)行效果。國防科工局組織科研項(xiàng)目驗(yàn)收審查后辦理驗(yàn)收批復(fù)，并根據(jù)科研項(xiàng)目具體情況，適時(shí)組織開展后評價(jià)工作。后評價(jià)結(jié)論作為有關(guān)部門和單位與承研單位后續(xù)申報(bào)科研項(xiàng)目的重要參考。

2 國防科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的特點(diǎn)及原則

我國國防科研系統(tǒng)經(jīng)過幾十年的發(fā)展,目前已經(jīng)形成以航空、航天、船舶、兵器和核工業(yè)等大型軍工集團(tuán)及所屬的200多個(gè)國防科研院所(廠)為主的研制體系,具備了較為完善的科研生產(chǎn)管理以及大型科研項(xiàng)目系統(tǒng)的組織、開發(fā)能力。自原國防科工委2002年實(shí)行《武器裝備科研生產(chǎn)許可證》制度以來，一大批民口單位也已成為我國裝備建設(shè)發(fā)展不可或缺的組成部分。這些軍工科研院所(廠)和民口配套單位不僅是國防建設(shè)的主要力量,也是國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中一支強(qiáng)大的科技隊(duì)伍。目前,我國國防科研經(jīng)費(fèi)主管部門主要有財(cái)政部、總裝備部、國防科工局等機(jī)構(gòu)。我國軍工科研經(jīng)費(fèi)管理具有如下特點(diǎn)：

（1）計(jì)劃性。國防科研經(jīng)費(fèi)是國家投入武器裝備研制的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),它在管理上高度集中,嚴(yán)格按照國防科研系統(tǒng)統(tǒng)籌安排,具有嚴(yán)密的計(jì)劃性。

（2）特殊性。國防科研的計(jì)劃嚴(yán)密性決定了軍工科研經(jīng)費(fèi)管理的特殊性,它必須嚴(yán)格遵守國家和軍隊(duì)的財(cái)經(jīng)方針、政策、法律法規(guī)和各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)管理制度。國防科研經(jīng)費(fèi)構(gòu)成包括項(xiàng)目成本和項(xiàng)目收益。其中項(xiàng)目成本是指按照國家有關(guān)規(guī)定為開展國防科技工業(yè)科研工作而發(fā)生的費(fèi)用，包括設(shè)計(jì)費(fèi)、專用費(fèi)、材料費(fèi)、外協(xié)費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、固定資產(chǎn)使用費(fèi)、工資及勞務(wù)費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、事務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、管理費(fèi)、不可預(yù)見費(fèi)等?？蒲薪?jīng)費(fèi)分類多種多樣,對科研經(jīng)費(fèi)的管理和要求又各不相同，因此會(huì)給科研經(jīng)費(fèi)的管理帶來了較大的難度。

（3）專項(xiàng)性。國防科研經(jīng)費(fèi)是國家直接用于國防科學(xué)技術(shù)研究與武器裝備發(fā)展的專項(xiàng)資金,有其特定的用途和范圍,開支范圍必須嚴(yán)格按照國家規(guī)定執(zhí)行。

科研經(jīng)費(fèi)的管理和使用應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

（1）按級(jí)負(fù)責(zé)，分工管理?？蒲薪?jīng)費(fèi)各責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)管理層次和任務(wù)分工的不同，有效行使管理職責(zé)，履行義務(wù)，確保各項(xiàng)科研任務(wù)取得實(shí)效。

（2）集中財(cái)力，突出重點(diǎn)?？蒲薪?jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于支持由國家確定，提升國防科技工業(yè)科技水平、促進(jìn)自主創(chuàng)新、加快軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面的技術(shù)研究開發(fā)與應(yīng)用任務(wù)，避免分散使用。

（3）科學(xué)安排，合理配置。嚴(yán)格按照項(xiàng)目的目標(biāo)和任務(wù)，科學(xué)合理編制預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。

（4）項(xiàng)目核算，專款專用。科研經(jīng)費(fèi)納入單位財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，按項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)核算，確保專款專用，建立并實(shí)施經(jīng)費(fèi)管理和使用的追蹤問效機(jī)制。

3 國防科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理存在的問題及其原因分析

我國國防科研經(jīng)費(fèi)屬于財(cái)政性資金,具有強(qiáng)制性、專用性和補(bǔ)償性。其管理要求比一般的科研項(xiàng)目高,在國防科研經(jīng)費(fèi)供求矛盾突出的背景下,絕大部分承接軍工科研項(xiàng)目的單位依然發(fā)揮出了艱苦奮斗的精神,較好地發(fā)揮了經(jīng)費(fèi)的使用效益,為我國國防建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。但同時(shí)我國軍工科研經(jīng)費(fèi)管理還存在著一些比較突出的問題,從近幾年的財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)情況來看,主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（1）科研經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)，不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。這一問題主要反映在材料研制類項(xiàng)目。該類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要投資于材料的研發(fā)，一般不包括相關(guān)的研制設(shè)備經(jīng)費(fèi)。由于新材料通常需要新的專用工藝設(shè)備，若借用其他常規(guī)的設(shè)備進(jìn)行工藝開發(fā)，不僅制約了工藝的創(chuàng)新發(fā)展，而且往往由于設(shè)備原因?qū)е略囍乒に嚨牟环€(wěn)定性，給后期的生產(chǎn)帶來很大的麻煩。此外，該類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)的人員經(jīng)費(fèi)比例很低,一般不超過總額的15%，不利于研發(fā)人員的培養(yǎng)工作，甚至?xí)绊懟A(chǔ)理論的研究和核心技術(shù)的積累。

（2）科研經(jīng)費(fèi)管理體制不盡合理。國防科研經(jīng)費(fèi)來源以財(cái)政撥款為主,政府部門和軍隊(duì)是投資主體，雖然項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是經(jīng)專家評審組審定，但是，由于專家對工藝、設(shè)備并不完全熟悉了解，導(dǎo)致科研投資體制供求矛盾突出。目前國防科研投資雖然實(shí)行合同制管理，但由于雙方地位的不對等，導(dǎo)致合同管理仍然以行政手段為主，合同沒有足夠的制約力量，這也容易造成科研經(jīng)費(fèi)資源配置的不合理和低效率。

（3）承研單位基礎(chǔ)管理薄弱，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足。重科研申報(bào)立項(xiàng)、重驗(yàn)收而輕過程實(shí)施、忽略經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)象普遍存在?？蒲许?xiàng)目立項(xiàng)較嚴(yán)，而立項(xiàng)之后缺乏對項(xiàng)目的跟蹤管理和約束機(jī)制。同時(shí)科研單位普遍存在科研管理部門和財(cái)務(wù)部門管理不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象?？蒲泄芾聿块T注重爭取項(xiàng)目，申報(bào)時(shí)概算經(jīng)費(fèi)與實(shí)際需求存在一定的差異，導(dǎo)致財(cái)務(wù)支出審核和決算審計(jì)時(shí)，難以與原概算基本吻合。而財(cái)務(wù)部門雖然了解政策法規(guī)，注重經(jīng)費(fèi)收支核算，卻不熟悉科研項(xiàng)目具體內(nèi)容，對科研經(jīng)費(fèi)的籌集和使用缺乏實(shí)質(zhì)性的了解，造成科研經(jīng)費(fèi)的無序性和隨意性。

（4）監(jiān)管與績效評價(jià)機(jī)制不完善。從投資主體來看,軍工科研經(jīng)費(fèi)管理配套有嚴(yán)格的制衡機(jī)制和約束考核制度,目前實(shí)行的項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)制度，對企業(yè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管起到了一定的促進(jìn)作用。但從項(xiàng)目承制單位來看,監(jiān)管機(jī)制相對就弱化得多,以應(yīng)付檢查、完成任務(wù)為主,缺乏基本的審計(jì)監(jiān)督。對于歷次審計(jì)檢查披露的問題重視不夠,整改不到位,影響監(jiān)督效果和權(quán)威?？蒲许?xiàng)目管理績效評價(jià)模式和管理機(jī)制尚未建立完善,對科研項(xiàng)目的各類考核也是看重形象進(jìn)度和科研成果，忽略經(jīng)濟(jì)效果，存在違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象,影響了科研的投入產(chǎn)出率。

4 加強(qiáng)國防科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的建議

（1）完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)。目前，國家對國防科研經(jīng)費(fèi)的管理制度體系建設(shè)還不夠完善，存在多部門、多層級(jí)等情況。為加強(qiáng)國防科研經(jīng)費(fèi)管理,應(yīng)盡早確立一條法規(guī)主線,指導(dǎo)和規(guī)范國防科研經(jīng)費(fèi)的管理,同時(shí)組織各有關(guān)單位學(xué)習(xí)落實(shí)，并形成與之配套的企業(yè)規(guī)章制度,強(qiáng)化科學(xué)管理、合理使用的原則,提高國防科研經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出率。

（2）適時(shí)引入市場化的投標(biāo)競爭機(jī)制。近年來，我國軍民融合式發(fā)展體制機(jī)制不斷健全，軍民融合式發(fā)展投資融資環(huán)境不斷改善，軍品市場準(zhǔn)入、裝備采購、民間投資等方面的制度障礙逐步清除，軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)以每年超過20%的增速高速發(fā)展，技術(shù)水平、科技含量、發(fā)展效益不斷提高。最近，在國家大力推行軍民融合式發(fā)展政策推動(dòng)下，我國“民企參軍”取得重要進(jìn)展，又有1000多家民營企業(yè)獲得了武器裝備科研生產(chǎn)許可證。因此，適時(shí)引入市場化的投標(biāo)競爭機(jī)制將是大勢所趨，必將進(jìn)一步促進(jìn)國防科研經(jīng)費(fèi)的高效使用。

（3）形成以全面預(yù)算管理為主的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。將預(yù)算管理貫穿于科研經(jīng)費(fèi)管理全過程。一要轉(zhuǎn)變過去先要錢后安排工作的思維方式，提前做好項(xiàng)目預(yù)算編制工作；二要做好項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，堅(jiān)持實(shí)事求是、量入為出、勤儉節(jié)約的原則；三要做好項(xiàng)目開支預(yù)算，力求精細(xì)準(zhǔn)確。提高經(jīng)費(fèi)使用效率。

（4）完善監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。以《軍工項(xiàng)目決算審計(jì)管理辦法》的頒布為契機(jī)，完善國防科研項(xiàng)目的內(nèi)部控制制度。一是重點(diǎn)落實(shí)國家各項(xiàng)法律法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度。二是把程序化、制度化納入項(xiàng)目管理中，做到經(jīng)費(fèi)開支公開透明。三是加強(qiáng)內(nèi)外部審計(jì),通過監(jiān)督檢查和審計(jì),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行整改。四是建立科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價(jià)制度,準(zhǔn)確評價(jià)科研成果，形成優(yōu)勝劣汰機(jī)制。

Discussion on Funds Management of Defense Scientific Research Projects

Kong Yi

Expounded the theoretical background of funds management of defense scientific research projects. From the view of civilian enterprise, introduced the characteristics and principles of funds management of defense scientific re－search projects, analyzed the problems existing in the funds management, and presented suggestions on how to strengthen the funds management of defense scientific research projects.

Defense science and technology; Scientific research project; Funds management

（略）

F204

2014年5月

孔 毅 男 1979年生 本科經(jīng)濟(jì)師 現(xiàn)任上海市塑料研究所科技部部長