我國低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展在政策法律機制方面的不足與完善

張億瑞，何 普

(1.湖北文理學院 物理與電子工程學院，湖北 襄陽 441053；2.西南財經(jīng)大學 法學院，四川 成都 611130)

一、我國低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

低碳產(chǎn)業(yè)作為低碳經(jīng)濟的關(guān)鍵內(nèi)容，研討低碳產(chǎn)業(yè)必然涉及到低碳經(jīng)濟的認知。低碳經(jīng)濟是人類發(fā)展的新時期逐漸產(chǎn)生的在可持續(xù)發(fā)展理念指導下的以低消耗、少污染、低排放為基礎(chǔ)的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)生活的發(fā)展模式。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)軌，技術(shù)和制度創(chuàng)新，盡可能的減少能耗污染，形成低碳型發(fā)展、產(chǎn)業(yè)、城市和生活等經(jīng)濟形態(tài)。其實質(zhì)是提高能源的利用效率，推行清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟，促進生產(chǎn)、消費、發(fā)展的低碳化。在發(fā)展低碳經(jīng)濟這個體系下，隨著二氧化碳減排技術(shù)和碳排放權(quán)交易市場的快速發(fā)展，催生了相關(guān)產(chǎn)業(yè)，由此形成低碳產(chǎn)業(yè)，主要從事化石能源節(jié)能減排技術(shù)研究、產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn)，注重能源使用效率和生態(tài)環(huán)境保護，以碳排放權(quán)或碳減排量為資源載體的產(chǎn)業(yè)行業(yè)，如節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)行業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、新興信息產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)等低碳、零碳、負碳行業(yè)。

我國的能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，低碳技術(shù)的研究應用集中在潔凈煤燃燒與發(fā)電技術(shù)和清潔能源新技術(shù)開發(fā)等方面，化石能源利用技術(shù)更加清潔高效。低碳技術(shù)創(chuàng)新能力與外國的差距逐漸縮小，申請專利數(shù)量急劇增長。長期以來一直是強調(diào)重工業(yè)發(fā)展，在過去十年重工業(yè)拉動經(jīng)濟增長，經(jīng)濟發(fā)展“重型化”趨勢明顯，制約著經(jīng)濟的低碳發(fā)展，在政府調(diào)整結(jié)構(gòu)的一些列政策調(diào)控下，一定程度緩解了電力、能源加工、交通運輸和裝備制造等高碳行業(yè)的擴張。風能、核能、太陽能等新能源和可再生能源有了快速發(fā)展，2010年我國核電和可再生能源發(fā)電裝機容量已占電源裝機容量的26.5%，核電在建規(guī)模居全球第一，開發(fā)了具有自主知識產(chǎn)權(quán)、更高的安全性和經(jīng)濟性的改進型技術(shù)；2010年風能累計裝機容量居全球第一，光伏電池產(chǎn)量約為9GW，已超過全球總量的50%。[1]

雖然，在國家各項政策手段的調(diào)控下，各地方和企業(yè)采取不同的具體措施，低碳產(chǎn)業(yè)有了進一步的縱深發(fā)展，但是目前低碳技術(shù)總體推廣比例仍然不高，缺乏必要的低碳技術(shù)積累和技術(shù)儲備，技術(shù)創(chuàng)新有待提升。低碳發(fā)展的基礎(chǔ)仍不牢靠，地方政府的經(jīng)濟擴張動力對國家要求低能減排，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)增加了難度。當前部分行業(yè)仍存在著工藝和裝備落后、資源利用效率低的中小企業(yè)，能源企業(yè)深加工率也不高，致使部分地區(qū)高投入、高能耗、低效率的問題突出，碳減排目標難以實現(xiàn)?！案咛肌币蕾嚩唐陔y以改變。中國碳排放的主要來源是工業(yè)、交通、建筑。三大領(lǐng)域中很多產(chǎn)業(yè)都是“高碳”產(chǎn)業(yè)，即能源消耗大、碳排放量多、污染嚴重，這些是中國發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)的最重要的障礙。

二、我國低碳產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有的政策法律機制及存在的問題

1.現(xiàn)有的政策措施及不足

國家十分重視促進新能源和可在生能源發(fā)展，有關(guān)部委頒布產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，初步建立了可再生能源發(fā)電的政策體系，實施全額保障性收購規(guī)定，在財政稅收方面給予優(yōu)惠，頒布可再生能源專項基金管理辦法，支持可再生能源企業(yè)發(fā)展新能源，減輕企業(yè)的負擔，降低可再生能源利用的成本。地方政府在貫徹中央政策的同時，從土地審批、能源價格、財政補貼、融資信貸、研發(fā)合作等方面扶持低碳產(chǎn)業(yè)企業(yè)。

現(xiàn)有的政策措施還有以下不足：

(1)低碳產(chǎn)業(yè)自主技術(shù)比較淺顯不成熟，關(guān)鍵性技術(shù)和設(shè)備設(shè)施尚需向境外低碳高技術(shù)企業(yè)引進，本土技術(shù)和經(jīng)營風險較大，技術(shù)開發(fā)成本過高。低碳行業(yè)投資周期長，收益見效慢，尚未建立全面的研發(fā)和創(chuàng)新體系，低碳項目管理水平一般，項目融資過多依賴政府財政資金和銀行貸款，融資渠道狹窄，融資機會不平等。我國低碳技術(shù)項目特別是大規(guī)模示范項目的投資主要依靠政府臨時撥款和政策貸款，以及國際機構(gòu)的捐款和貸款，還沒有形成穩(wěn)定的政府投入機制。不能滿足低碳技術(shù)發(fā)展的資金需求。[2]

(2)盡管多種政策手段疊加應用，但實施過程中使用力度不均衡，稅收手段還未能對資源進行合理分配，長效機制尚未建立。有關(guān)政策的制定隨意性、反復性和沖突性問題存在，政策實施的力度和長效性有待提高。節(jié)能政策帶有過多行政色彩，節(jié)能市場需要適當政策引導創(chuàng)建，現(xiàn)有的政策體系難以適應可再生能源產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的要求。我國低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中，市場誘導性制度很不健全政府補貼能源企業(yè)，企業(yè)承擔政府職能致使民企和外資失去進入能源行業(yè)的動力，導致市場機制無法充分發(fā)揮推動低碳經(jīng)濟發(fā)展的作用，對知識產(chǎn)權(quán)的有效保護不夠，限制了企業(yè)開發(fā)和推廣應用能源、資源節(jié)約型技術(shù)的積極性。[3]低碳產(chǎn)業(yè)處于初步發(fā)展階段，尚缺乏規(guī)范的行業(yè)標準、技術(shù)標準及產(chǎn)品檢驗標準。

(3)缺乏完整有效的政策體系作支撐，現(xiàn)有的一些政策雖則體制改革和管理機構(gòu)變遷導致部分政策難以執(zhí)行。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，低碳區(qū)域布局還不夠合理，低碳產(chǎn)業(yè)實驗區(qū)配套措施不充分，許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)沒有真正達到低碳的內(nèi)涵要求，泛化成普通的工業(yè)園。產(chǎn)業(yè)政策推進過程中仍然存在大量的問題，例如，各地在推進低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，缺乏整體規(guī)劃與布局，對節(jié)能減排、限制兩高發(fā)展、征稅等標準執(zhí)行力度不夠，又缺乏明確的監(jiān)督、考核、懲罰標準，無法對低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況做出積極評價，盲目投資、低水平重復建設(shè)、“政績工程”頻現(xiàn)。[4]

2.有關(guān)的法律法規(guī)及不足

自20世紀80年代以來，為緩解能源危機、生態(tài)脆弱和環(huán)境污染的壓力，推進節(jié)能減排，應對氣候變化，我國制定了一系列有關(guān)低碳和生態(tài)領(lǐng)域的法律規(guī)范，形成了以《環(huán)境保護法》為生態(tài)環(huán)境基本法，以水污染防治、大氣污染防治、礦產(chǎn)資源、煤炭電力等專業(yè)領(lǐng)域為骨干，以《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等調(diào)整新能源新經(jīng)濟方式的法律為框架的法律體系。

特別是《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的制定實施對促進清潔生產(chǎn)，發(fā)展新能源和可再生能源，提高能源利用技術(shù)創(chuàng)新及利用率，鼓勵、引導、培育低碳經(jīng)濟市場有重要導向作用。另外，還就減少溫室氣體排放制定實施了以《中國應對氣候變化科技專項行動》、《節(jié)能中長期規(guī)劃》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》等為綱要的規(guī)劃與政策，特別是在《“十二五”規(guī)劃》提出樹立綠色、低碳發(fā)展理念，以節(jié)能減排為重點，健全激勵和約束機制，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費模式，增強可持續(xù)發(fā)展能力?！妒舜髨蟾妗愤M一步提出“推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量，加強節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國家能源安全?！卑训吞籍a(chǎn)業(yè)及新興能源上升到關(guān)乎國家能源安全的高度，也是建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容。

國務院也發(fā)布和出臺了《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》、《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》、《低碳產(chǎn)品認證管理暫行辦法》等一系列有關(guān)低碳經(jīng)濟的行政法規(guī)和部門規(guī)章。相應地，地方人大及其常委會和地方人民政府結(jié)合本地區(qū)的實際情況，也制定了大量與低碳經(jīng)濟法律法規(guī)相配套的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，以進一步推動和落實節(jié)能減排、應對氣候變化、推行低碳經(jīng)濟的相關(guān)工作。

盡管經(jīng)過多年的理論研究和實踐試點經(jīng)驗總結(jié)，初步建立起規(guī)范低碳經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的法律體系，與實際情形和產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景相比，仍存在不足：

(1)低碳經(jīng)濟法律法規(guī)與政策條例繁雜，法律體系不完善。隨著科技進步，低碳經(jīng)濟成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的方向之一，已經(jīng)被確立重要的經(jīng)濟發(fā)展理念。作為新興的經(jīng)濟形式，法律體系供給不足，更多的是由一些層次不高、內(nèi)容繁雜的法規(guī)及政策調(diào)整，部分已經(jīng)制定和實施的法律法規(guī)和政策條例隨著社會經(jīng)濟新形勢的發(fā)展變化已不能有效跟進與適應當前低碳經(jīng)濟的理念和發(fā)展要求。目前在低碳經(jīng)濟立法領(lǐng)域當中還沒有一部關(guān)于專門引導和發(fā)展低碳經(jīng)濟的全國性法律，涉及地熱、光能、風能、原子能等領(lǐng)域的專門性法律也欠缺。

(2)現(xiàn)有的能源立法規(guī)定不健全，激勵性措施較為原則性。低碳經(jīng)濟是新領(lǐng)域，市場資本投向風險高，社會資本參與的深度和力度遠不如發(fā)達國家?，F(xiàn)有的法律法規(guī)中規(guī)定的促進低碳經(jīng)濟發(fā)展獎勵措施主要有稅收優(yōu)惠和政策性財政補貼，但是獎勵程序缺乏可操作性，未明確規(guī)定企業(yè)的責、權(quán)、利。

(3)作為低碳產(chǎn)業(yè)重要內(nèi)容的碳交易已成為各國爭取低碳產(chǎn)業(yè)國際市場、占領(lǐng)低碳領(lǐng)域制高點的著力重心。國際碳市場中主要存在強制性的減排交易市場和自愿性的減排交易市場，我國的低碳企業(yè)主要通過聯(lián)合國的CDM項目進行碳交易。有關(guān)碳交易的法律政策框架還沒有建立起來，實質(zhì)意義的市場化的碳交易還沒有發(fā)生，沒有歐美那樣的國際碳交易市場，難以參與碳市場定價機制的確定，也很難充分發(fā)揮自己的話語權(quán)。[5]

三、我國低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策法律機制體系的構(gòu)建

在全面深化改革的背景下，需要進一步深化調(diào)整生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟和低碳產(chǎn)業(yè)的規(guī)范性法律文件及政策措施，通過體系嚴密的政策機制和法律體系明確政府、企業(yè)等主體發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)的責任，規(guī)范低碳產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營運行，爭取占據(jù)低碳產(chǎn)業(yè)國際市場有利地位。

1.構(gòu)建多層次的政策機制

(1)建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化機制。加大調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制定系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和能源開發(fā)計劃，嚴格高能耗行業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場準入標準，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化的責任目標和考核制度，針對重點領(lǐng)域，加大資金投入。綜合運用財政、稅收、金融、審批等手段，控制高能耗項目，建立新開工項目監(jiān)管聯(lián)動機制和審批問責制，規(guī)范淘汰落后產(chǎn)能，有計劃地推進電力、鋼鐵、煤炭、建筑材料、化工等行業(yè)產(chǎn)能落后企業(yè)退出市場，完善淘汰后的財政補貼獎勵政策，對未完成任務的地方嚴格控制投資項目安排，實行限批，搭建節(jié)能指標交易市場和排污權(quán)交易市場，提高企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的積極性，有差別地補貼。實施嚴格的能耗效率管制，制定對企業(yè)提高能源效率的認證制度，推行資格證書管制；應用低碳技術(shù)和先進實用技術(shù)裝備設(shè)備改造傳統(tǒng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式及產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化傳統(tǒng)化石能源下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，健全低碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

(2)完善低碳產(chǎn)業(yè)新技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)支持機制。通過低碳技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)控導向激勵，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，采用低碳管理的統(tǒng)計、核算、認證和標識等手段方法建立核算體系，應用稅收機制開展環(huán)境資源稅和補償稅，引導企業(yè)設(shè)立低碳人才培養(yǎng)基金，在高等教育中鼓勵突出發(fā)展新能源專業(yè)。政府牽頭，組織產(chǎn)學研聯(lián)合攻關(guān)，建立常態(tài)化的低碳行業(yè)企業(yè)、高校相關(guān)專業(yè)和科研院所長效合作機制，開發(fā)無碳或減碳技術(shù)、捕獲和利用二氧化碳的技術(shù)，加大對新能源和可再生能源的開發(fā)。設(shè)立碳基金，加快技術(shù)商業(yè)化，我國碳基金模式應以政府投資為主，多渠道籌集資金，按企業(yè)模式運作。[6]與國際接軌，參考國際通用的低碳產(chǎn)業(yè)鑒證標準，建立我國的低碳技術(shù)標準；建立綠色證書交易制度，實行認證低碳產(chǎn)品優(yōu)先采購，引導企業(yè)主動升級技術(shù)。

(3)完善碳排放權(quán)交易機制，建立碳交易市場體系。目前全球碳交易市場體系有5個，即歐盟交易體系、美國芝加哥交易體系、澳洲新南威爾士交易體系、英國交易體系等。[7]歐美發(fā)達國家已經(jīng)占據(jù)了碳交易市場的有利位置，國家有關(guān)部門需要密切跟蹤國際碳交易動態(tài)。調(diào)整稅收政策，建立適應國情的支持低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收體系，開征碳稅，推行碳交易。

(4)制定低碳產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃，積極爭取世界自然基金會等國際組織擴大中國低碳城市試點。制定詳盡的低碳產(chǎn)業(yè)試驗區(qū)規(guī)劃方案，試點探索低碳產(chǎn)業(yè)化運營，發(fā)展一批高新技術(shù)企業(yè)，推動低碳技術(shù)產(chǎn)品的應用。在循環(huán)產(chǎn)業(yè)和碳排放交易市場發(fā)育相對成熟的東部發(fā)達地區(qū)、中心城市和重點能源基地選建“低碳經(jīng)濟發(fā)展試驗試點區(qū)”，建立起低碳型社區(qū)、商業(yè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)多層次的低碳發(fā)展綜合實踐載體，推進應用低碳技術(shù)，發(fā)展低碳經(jīng)濟，逐步探索建設(shè)低碳城市和低碳社會的新型發(fā)展模式。

2.完善低碳能源法律體系

(1)促進政策法律化，梳理、綜合國家長期性的低碳產(chǎn)業(yè)政策和能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制定一部低碳產(chǎn)業(yè)能源基礎(chǔ)性法律，強化低碳產(chǎn)業(yè)能源安全保障措施，完善低碳技術(shù)產(chǎn)業(yè)管理體制。先著手在現(xiàn)有的資源、環(huán)境保護、循環(huán)能源法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進行細化完善，在此基礎(chǔ)上加強對低碳產(chǎn)業(yè)實踐經(jīng)驗的調(diào)研和國際上相關(guān)法律法規(guī)運作的研究，出臺低碳生產(chǎn)、綠色經(jīng)濟、低碳消費及能源資源循環(huán)利用和造紙、家裝、建筑、制造等行業(yè)領(lǐng)域的材料資源回收利用方面的法律法規(guī)及配套措施，制定低碳產(chǎn)業(yè)技術(shù)和耗材再利用的國家標準。可以先行擇取清潔生產(chǎn)技術(shù)發(fā)育成熟及環(huán)境資源制約制約嚴重的兩類省市作為立法試點區(qū)，試點地方出臺法規(guī)或規(guī)章應用的基礎(chǔ)上總結(jié)立法經(jīng)驗逐步推廣。

(2)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，融入金融資本，完善碳排放權(quán)交易和碳金融立法，引導低碳技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)與金融資本行業(yè)共同開發(fā)低碳經(jīng)濟市場，聯(lián)通實體經(jīng)濟和金融資本，發(fā)揮金融資本力量注資虛擬經(jīng)濟。加強立法是碳交易的根本保障，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)市場的權(quán)利和義務也需要立法來明確和規(guī)范。積極拓展碳金融業(yè)務模式，設(shè)立減排和產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品推廣應用投資基金，引導支持機構(gòu)投資者和風險投資介入碳金融活動。[8]健全碳金融監(jiān)管和法律框架，頒布風險控制標準，引導金融資本流入低碳產(chǎn)業(yè)市場，培育多層次的碳交易市場體系和碳金融市場。

(3)完善低碳化能源立法，促進碳市場法制化。研究完善節(jié)約能源和新能源、可再生能源的相關(guān)法律，抓緊制定《節(jié)約石油管理條例》、《新能源、可再生能源開發(fā)應用條例》，進一步推動化石能源低碳化，新能源和可再生能源開發(fā)、推廣制度化；出臺固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估審查辦法，推進高效節(jié)能技術(shù)標準的制定修訂，發(fā)展低碳減排技術(shù)。

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