農(nóng)村村委會換屆選舉中的問題與對策
——以四川省資中縣A村為例

鄧 超，袁 娜

(1.西華師范大學 政治與行政學院，四川 南充 637000；2.四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065)

改革開放以來，四川省農(nóng)村基層民主建設取得了顯著成就，在國內(nèi)外都產(chǎn)生了廣泛影響。另一方面，我們也要清醒的認識到仍然存在著一些突出問題，這集中表現(xiàn)在村委會選舉過程中。2010年11月至2011年1月，四川省的四萬七千多個村委會都相繼開展了第八屆村委會換屆選舉工作，這是2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)頒布實施后，首次在全省進行的大規(guī)模村委會換屆選舉。六千多萬有選舉權的村民參與了選舉，直接行使了自己的權利，選出了自己所在村的村委會干部。本文僅以資中縣A村為例，揭示川東南地區(qū)在第八屆農(nóng)村村委會換屆選舉中存在的突出問題，解讀造成這些問題的深層次原因，并嘗試提出規(guī)范和完善村委會選舉的對策。

一、資中縣A村概況及村委會選舉過程

資中縣位于四川省的東南地區(qū)，A村位于資中縣Y鎮(zhèn)，A村是在2010年底由原A村①原A村只是現(xiàn)在A村的一部分。與B、C兩個鄰村進行合并而形成的新村莊。原三個村莊總共有30多個村民小組，合村并組之后的A村，共有13個村民小組②分組基本按照原每3個村民小組合并為1個新的村民小組。，現(xiàn)有村民3300多人。

A村村委會換屆選舉的具體工作程序是：2010年12月29日，A村正式啟動了第八屆村民委員會換屆選舉工作；12月30日，進行選民登記工作。據(jù)統(tǒng)計，A村有選舉權和被選舉權的村民共有2573人，其中包括：在外務工人員、在外讀書人員以及長期在外居住人員。2011年1月8日，A村公布了村委會成員初步候選人名單，包括4名主任初步候選人，5名副主任初步候選人，4名委員初步候選人；A村村委會正式候選人名單未正式公布出來③根據(jù)選票上的情況，主任正式候選人是2名，副主任正式候選人是3名，委員正式候選人是3名。。村委會成員候選人的資格條件是“要求新任者年齡一般不超過45歲，高中及以上文化程度；要求繼任者年齡一般不超過57歲，初中及以上文化程度”④這是A村現(xiàn)任村支部書記的原話，A村村委會候選人資格條件未正式公布。。1月22日，A村村民選舉委員會(以下簡稱“選委會”)召集各村民小組組長進行了選舉工作安排。1月23日上午，A村進行了正式投票選舉并當場公布了投票選舉結果。A村的選舉投票采取了設定若干投票站和流動票箱兩種方式，選民可以直接到投票站投票，也可以通過流動票箱投票。全村共設立10個投票站，村辦公室設為中心投票站；每個投票站設有3名工作人員，即計票員、唱票員和監(jiān)票員，都由各村民小組長擔任。據(jù)統(tǒng)計，全家外出和居住在外地的人員共有365人，此次選舉實際發(fā)出選票共有2208張，收回選票2203張，有效票2172張，無效票31張。

二、A村第八屆村委會換屆選舉過程中存在的突出問題

(一)選舉準備工作不到位

1.忽視選舉宣傳和培訓

通過與A村部分村民訪談了解到，A村選委會沒有充分利用村里安裝的有線廣播進行廣泛的宣傳動員，也沒有做其它的選舉宣傳動員工作。所以導致許多選民對選舉工作不了解，對選舉工作漠不關心，最終影響到選舉投票的正常開展。A村選委會是在選舉日的前一天才召集原各村民小組長進行選舉工作安排，對計票的具體要求沒有詳細說明，特別對于有效票和無效票的認定標準沒有明確具體地給村民小組長講清楚，這導致在選舉日計票時，村民小組長對無效票認定不清楚，有的選票部分有效被認定為完全無效。這就最終影響到了選舉投票的客觀真實性。

2.選民登記不細致

A村通過選民登記，統(tǒng)計出來有選舉權的村民共2573人。但在實際選民登記過程中，出現(xiàn)了不少的漏登現(xiàn)象。例如，部分享有選舉權利的村民在外地上學，由于選委會工作疏忽，沒有把他們列入選民名單。此外，由于A村選委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有領取到足夠數(shù)量的選民證，所以當發(fā)放選民證時，有一些選民沒有領到自己的選民證。

(二)忽視候選人介紹和正式候選人公布

2010年年底三個村進行了合村并組之后，村委會成員候選人都是由原三個村的村民組成，選委會在進行操作過程中，卻忽視了候選人介紹的環(huán)節(jié)。這導致有不少選民對其它兩個村的候選人根本不認識或者對他們的基本情況都不了解，并且正式候選人名單也未正式向選民公布，使選舉工作缺乏公開透明。

(三)未進行秘密投票

A村的選舉投票采取了設定若干投票站和流動票箱兩種方式，然而在實際投票過程中大部分都采用的是流動投票方式，各村民小組長拿著選票，挨家挨戶地走到選民家里叫他們劃票。有不少選民不在家，也就無法參與投票。由于沒有制作投票箱，難以落實秘密劃票，投票必然是公開的。

(四)村民親自投票率低

正式投票選舉日當天，當村民小組長把選票送到選民手中時，大部分選民都對村委會選舉劃票不在乎，對選誰當村干部都持無所謂的態(tài)度，他們對村民小組長說：“你幫我劃了就是了?！边@就為他人弄虛作假、暗中操作提供了可乘之機。例如，A村第八投票站共發(fā)出109張選票，實際上只有少數(shù)的選票是村民親自劃的，或者是按照他們的意志劃票的。而大部分選票都是選舉工作人員(村民小組長)代替選民劃票。據(jù)調(diào)查了解，其它投票站的投票情況也基本和第八投票站類似。

(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力干預

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)提名村委候選人

筆者通過與原村主任交談了解到，A村村委候選人的提名完全都是直接由Y鎮(zhèn)村委會換屆選舉工作指導小組確定的，沒有選民聯(lián)名推薦，也沒有村民代表會議預選確定。A村村委候選人形式上實行差額選舉，主任正式候選人2名，應選名額是1名；副主任正式候選人3名，應選名額是2名；委員正式候選人3名，應選名額是2名。但在實際操作上卻是等額選舉，主任、副主任和委員正式候選人都各安排有1名候選人當作“陪選人”。

2.選委會權力被架空

在這次換屆選舉工作整個過程中，選委會的大部分工作職責都是由Y鎮(zhèn)村委會換屆選舉指導小組派出的指導人員在具體負責執(zhí)行，發(fā)號施令，選委會卻只是配合協(xié)助其工作。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導人員在具體指導負責選舉工作時，對A村的一些具體實際情況不了解，忽視了一些特殊情況，從而導致整個選舉工作特別是投票工作出了問題。

三、村委會換屆選舉出現(xiàn)問題的深層次原因

(一)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后

“歷史辯證唯物主義認為，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，經(jīng)濟的發(fā)展影響并制約著政治的發(fā)展?；鶎用裰鞯牧己冒l(fā)展，富裕的農(nóng)村經(jīng)濟是其可靠的后盾?！盵1]“只有經(jīng)濟發(fā)展到一定水平，人們的物質(zhì)需求得到較好滿足時，人們才會關注到自己更高層次的需求是否被滿足，包括政治參與與政治地位等。”[2]改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，但城鄉(xiāng)和區(qū)域之間發(fā)展很不平衡。在這種現(xiàn)實情況下，大多數(shù)農(nóng)民，特別是中西部落后地區(qū)的農(nóng)民，更多的是關注自己物質(zhì)生活的改善，大部分選擇外出打工或經(jīng)商，而對政治參與表現(xiàn)冷漠。所以，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，直接影響到村民參與政治的積極性。以A村為例，A村地形以丘陵為主，地勢以山間溝谷為主要特征，平地少，溝谷多。A村農(nóng)業(yè)以種植業(yè)為主，主要糧食作物有水稻、玉米、紅薯、小麥、大豆等，糧食基本上滿足自己需要，很少拿去市場銷售。大部分村民每年在農(nóng)村的收入來源，主要是靠種糧食來喂養(yǎng)的幾頭生豬，其次就是靠種植果樹取得一些收入。所以，A村的經(jīng)濟仍然是帶有自給自足特征的小農(nóng)經(jīng)濟，沒有發(fā)展自己的特色經(jīng)濟，沒有形成規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展仍然比較落后。村里很多青壯年和文化程度較高一點的村民都選擇出去打工，放棄自己家鄉(xiāng)的建設，這就使得農(nóng)村基層民主發(fā)展步履維艱。

(二)法律制度存在缺陷

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系問題

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系，雖然《村委會組織法》有專門的規(guī)定，指出“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”[3]。但兩者的關系在村民自治的實際運行過程中，依然保持著一種上下級關系。村委會開展的絕大部分工作都是在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派的任務，變成了政府的下屬機構。所以，由于《村委會組織法》對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間關系的規(guī)定過于簡略，對于二者的職責權限規(guī)定含糊，并且也沒有設有專門的配套規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在哪些方面“指導、支持和幫助”村委會，村委會又在什么職責范圍內(nèi)“協(xié)助”政府工作，并不明確。

2.候選人資格設定不明確

盡管現(xiàn)行的《四川省村委會選舉條例》對村委會候選人資格條件問題有所規(guī)定，“村民選舉委員會應當提倡選民將那些遵守國家法律、法規(guī)、政策，品行端正，辦事公道，廉潔奉公，作風民主，身體健康，工作能力較強，熱心為村民服務的選民，提名為村民委員會成員候選人”。[4]但該《條例》其中對候選人必須具備的資格沒有作出明確的、可操作的規(guī)定，只是一些大范圍、大概念、帶普遍性的要求，彈性太大，剛性不足，讓實施者難以正確把握。由于法律對候選人資格條件沒有明確的設定，一些地方根據(jù)自己的實際情況作了明確的設定，而一些地方卻沒有明確地設定候選人的資格條件。以A村為例，對于A村第八屆村委會換屆選舉的候選人資格條件就沒有具體而全面的設定，只是對候選人資格的年齡和文化程度進行了限定，但都是停留在口頭上，缺乏約束力。

3.監(jiān)督機制不健全

《四川省村民委員會選舉條例》雖然規(guī)定了“縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團，對村民委員會的選舉工作依法實行監(jiān)督”，但是過于概括和抽象，不具有切實可操作性，并且相關機構和部門也沒有制定出詳細的監(jiān)督規(guī)則和辦法。所以，人大機關無法真正做到對村委會選舉的有效監(jiān)督。同時，政府對村委會選舉過程監(jiān)督力度也不夠，社會對村委會選舉的監(jiān)督作用，特別是新聞媒體的作用更沒有得到發(fā)揮。

(三)村民文化素質(zhì)和政治素質(zhì)不高，農(nóng)村人才匱乏

首先，農(nóng)村人才總量少且文化水平低。農(nóng)村地區(qū)人才無論是從數(shù)量還是從質(zhì)量上都與城鎮(zhèn)地區(qū)有較大的差距，表現(xiàn)在總量上少，總體文化水平較低。在四川，像A村一樣的村莊仍然還有一部分村民是文盲，不能直接參與村委會選舉。這就為村委會選舉不規(guī)范運作創(chuàng)造了條件。

其次，“不少村民思想觀念落后，受傳統(tǒng)封建思想的影響嚴重，‘臣民意識’較濃，缺乏民主思想和民主習慣”。[5]有不少村民缺乏政治常識，對政治參與的認識不足，對政治參與方式和渠道不了解。最主要的是，在農(nóng)村有不少村民缺乏權利意識和維護自身利益的觀念，認為村委會選舉與自己沒有多大關系，選村干部是干部的事，是政府的事。甚至有不少村民認為，自己參不參與選舉，選舉結果都一樣。這就導致村民親自參與投票率低。

再次，農(nóng)村人才外流嚴重。我國實行改革開放政策以來，對農(nóng)村人員社會流動的限制減少，農(nóng)民外出務工大量增加，據(jù)四川省勞務開發(fā)辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009年，四川省農(nóng)村勞動力輸出規(guī)模達2173.5萬人，已成為全國第一勞務輸出大省。近幾年來，四川農(nóng)村外出務工人員人數(shù)仍在不斷增加，且多為青壯年和文化程度較高的人。以A村為例，全村共有3300多人，而全家外出務工和居住在外地的人員就有365人，再加上每個家庭外出務工的青壯年和文化程度較高一點的村民，在村莊剩下的就是一個不足1500人的老弱病殘幼為主體的人群。這就造成村委會選舉缺乏廣泛性和代表性，最終影響到村委會成員結構優(yōu)化。

四、規(guī)范和完善村委會選舉的對策

基于以上對村委會換屆選舉中存在問題和原因的分析，筆者提出以下規(guī)范和完善村委會選舉的四點對策。

(一)轉變農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式，走現(xiàn)代規(guī)模產(chǎn)業(yè)化道路

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟是是推動農(nóng)村基層民主建設的強大生命力。針對目前川東南地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，應該采取以下戰(zhàn)略措施：

1.對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構進行戰(zhàn)略性調(diào)整

首先，進一步優(yōu)化種植結構，使糧食產(chǎn)值在種植業(yè)產(chǎn)值中比重逐漸下降，經(jīng)濟作物和其它作物產(chǎn)值比重逐漸上升；其次，農(nóng)林牧副漁協(xié)調(diào)發(fā)展，使種植業(yè)產(chǎn)值在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中比重逐漸下降，林牧副漁業(yè)的產(chǎn)值逐步上升。第三，走規(guī)模產(chǎn)業(yè)化道路。發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，因地制宜培育支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢特色產(chǎn)品，建設區(qū)域化和規(guī)?；纳a(chǎn)基地?！捌瞥r(nóng)村目前的以家庭經(jīng)營為主的小農(nóng)經(jīng)濟模式，充分發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟和規(guī)模產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，從而不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的實力?！盵6]

2.發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，改善農(nóng)產(chǎn)品流通方式

在農(nóng)產(chǎn)品相對集中的區(qū)域，建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，直接對農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品進行深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，從而帶動廣大農(nóng)民開拓市場，增加農(nóng)民收入。這樣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的帶動下，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不僅賣得掉，而且能賣出好價錢。

(二)完善法律制度，增強村委會選舉的規(guī)范性和實效性

1.完善《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《村委會組織法》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的職責權限

通過修訂和完善《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導、支持和幫助村委會工作的具體范圍，對于依法屬于村民自治范圍內(nèi)而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預的事項作出明確的規(guī)定。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責權限，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力執(zhí)行具有法定性、規(guī)范性和可操作性。通過修訂和完善《村委會組織法》，明確村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的具體范圍，從而保障村委會享有充分的自治權。

2.完善有關村委會選舉的法律制度，明確設定村委會成員候選人的資格條件

完善《村委會組織法》和《四川省村民委員會選舉條例》，《村委會組織法》確定村委會成員候選人基本資格條件，《四川省村民委員會選舉條例》根據(jù)《村委會組織法》具體規(guī)定村委會成員候選人資格條件的肯定條件、限制條件和否定條件。如肯定條件：具有法律觀念和一定的科學文化知識，較強的組織能力和工作能力，善經(jīng)營，懂管理，能夠帶頭致富和帶領群眾共同致富等；限制條件：候選人的直系親屬、配偶、親兄弟姐妹不能同時在村委會任職等；否定條件：有違法犯罪記錄的，在本屆不得再提名為村委會成員候選人等。

3.建立健全監(jiān)督機制

首先，健全村委會選舉監(jiān)督機制，加強村民的內(nèi)部監(jiān)督。針對選舉過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)操作應充分發(fā)揮村民自身的監(jiān)督作用。其次，建立和完善政府信訪制度，拓寬民眾的行政訴求渠道。使選舉成為農(nóng)民表達和實現(xiàn)自身訴求的制度化渠道，為農(nóng)民選舉權利的行使提供充分的支持和保障。再次，建立健全人大機關的監(jiān)督機制，加強人大對村委會選舉的外部監(jiān)督?？梢酝ㄟ^人大向村莊派駐人大代表的方式來實施，具體的說，就是在村委會選舉期間，人大代表以觀察員的身份駐守村莊，對選舉工作進行監(jiān)督。對于各種違法現(xiàn)象，有權責成選委會做出整改，并提請相關部門批準。最后，建立健全社會監(jiān)督機制，充分發(fā)揮新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、報刊等輿論工具的作用，促使村委會選舉運作在社會監(jiān)督下進行。

(三)加強農(nóng)村文化教育和選舉宣傳動員，不斷提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)

1.加強農(nóng)村文化教育，不斷提高農(nóng)民的文化素質(zhì)

“作為具有主體意識的村民，其文化教育程度的高低影響著其行使民主權利的質(zhì)和量”。[7]列寧曾指出：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字，不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”[8]除了識字水平作為民主具體操作的必要技術條件外，人們受教育的程度也對民主價值的相信程度和理解程度有著重要影響，民主的政治文化環(huán)境離不開人們受教育的程度，所以，加強農(nóng)村文化教育勢在必行。首先，改變農(nóng)村文化教育的落后狀況，政府應加大對農(nóng)村，特別是落后偏遠地區(qū)的文化教育事業(yè)的財政資金投入，促進農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展，不斷提高村民的文化水平。其次，加強農(nóng)村民主和法制教育培訓，提高基層領導干部和村民的政治文化素養(yǎng)和民主意識。

2.加強村委會選舉宣傳動員，不斷提高農(nóng)民的政治權利意識

充分利用農(nóng)村現(xiàn)有的通訊資源，包括廣播、手機、電視、報刊等。加大對基層民主的宣傳教育，特別是村委會選舉的宣傳動員工作，讓廣大農(nóng)民真正的認識到村委會選舉關系到自己的切身利益，從而摒棄對待村委會選舉的冷漠態(tài)度，以主人翁的姿態(tài)積極參與到選舉中去。具體的宣傳方式，一方面，村黨支部應該充分發(fā)揮黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘作用，特別是發(fā)揮黨的政治領導和思想領導作用。宣傳方式可以是多種多樣，比如廣播、辦黑板報、村民會議等形式加強宣傳教育。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為村委會在直接指導機構，應該派選具備豐富村委會選舉知識和經(jīng)驗的人員到各個村莊開展宣傳教育活動，通過與村民面對面的溝通交流，及時發(fā)現(xiàn)和糾正村民對村委會選舉的認識誤區(qū)。

(四)創(chuàng)造有利條件，吸引優(yōu)秀人才回到農(nóng)村

農(nóng)村人才是村民自治的中堅力量。面對農(nóng)村人才缺失的問題，應該從國家政策、農(nóng)村治理機制等方面創(chuàng)造有利條件，吸引優(yōu)秀人才回到農(nóng)村。

1.加強農(nóng)村基礎設施建設，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境

國家應該大幅度增加對農(nóng)村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的投入，國家政策向農(nóng)村傾斜是農(nóng)村基礎設施建設的助推器，加強農(nóng)村水、路、氣、電等基礎設施建設，加強農(nóng)村環(huán)境的綜合治理，改善生產(chǎn)、生活環(huán)境，為吸引和留住農(nóng)村人才創(chuàng)造基本條件。

2.制定優(yōu)惠政策，為農(nóng)村人才提供良好環(huán)境

政府要制定寬松、優(yōu)惠的政策，為留住和吸引農(nóng)村人才創(chuàng)造條件。首先，政府要樹立服務意識和發(fā)展意識，為農(nóng)村人才創(chuàng)業(yè)提供信息咨詢和技能培訓服務。其次，制定優(yōu)惠政策，提供創(chuàng)業(yè)無息貸款、資源開發(fā)等一系列優(yōu)惠政策，穩(wěn)住農(nóng)村人才。第三，為農(nóng)村人才提供國家政策和市場信息咨詢服務。第四，重點實施和完善大學生村官和大學生志愿服務西部計劃項目，國家應該加大支持力度，創(chuàng)造各方面有利條件，千方百計吸引和留住農(nóng)村人才，充分發(fā)揮人才在農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展中的作用。

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