新型城市化內(nèi)涵芻議及政策取向

丁德章，丁 麗

（1.國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089；2.安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601）

我國(guó)自提出并決定實(shí)施新型城市化戰(zhàn)略以來(lái)，新型城市化及其相關(guān)問(wèn)題就受到社會(huì)的廣泛關(guān)注和學(xué)術(shù)界的熱議。我們所關(guān)注的城市化的關(guān)鍵是“新型”，是將要實(shí)施的城市化與既往實(shí)施的傳統(tǒng)城市化的重要區(qū)別。至目前，其“新型”地具體內(nèi)容是什么，國(guó)家的文件雖有表述但較為籠統(tǒng)，學(xué)術(shù)界相關(guān)文章的觀點(diǎn)也各有不同，需要進(jìn)一步討論。本文認(rèn)為“新型”中的內(nèi)容會(huì)有多種理解，但結(jié)合傳統(tǒng)城市化過(guò)程中的問(wèn)題分析，主要的應(yīng)有以下方面。

一、城市化首先還應(yīng)是人的城市化

城市化的本質(zhì)特征就表現(xiàn)為人的城市化，即人口大規(guī)模地由鄉(xiāng)村流向城市，實(shí)現(xiàn)人口從平面無(wú)限分散向有限空間集聚的過(guò)程。一般而言，人口相對(duì)較稠密的地區(qū)稱為城市。當(dāng)代城市的內(nèi)涵之一是通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展集聚人口，使人們的生活更美好。所以對(duì)城市化問(wèn)題研究的重要內(nèi)容之一，是離不開對(duì)人口遷移的研究。隨著工業(yè)化與現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，人口城市化理論在西方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中占有越來(lái)越重要的地位，已經(jīng)發(fā)展成一門獨(dú)立學(xué)科。

在當(dāng)今世界，人的城市化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。這對(duì)于我國(guó)作為世界大國(guó)來(lái)說(shuō)更具有重要意義。一是我國(guó)人口眾多。使之逐步相對(duì)較多集中于城市，形成合理的人口地區(qū)布局，是促進(jìn)城市發(fā)展，發(fā)揮城市在各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心地位的需要。從世界各主要發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)來(lái)看，都是如此。二是逐步化解我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要平臺(tái)。過(guò)去多年中，我國(guó)在解決“三農(nóng)”問(wèn)題方面也曾做過(guò)持續(xù)不斷地努力，但收效平平?，F(xiàn)在我們通過(guò)實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，跳出“三農(nóng)”看“三農(nóng)”和解決“三農(nóng)”問(wèn)題，其中的重要一點(diǎn)是通過(guò)農(nóng)民變市民，減少農(nóng)村人口和農(nóng)民數(shù)，這既能實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民向往城市的美好愿望，也可以帶動(dòng)巨大的消費(fèi)和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。其直接的作用還在于通過(guò)能在農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，富裕農(nóng)民，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，解決我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題。三是提高人的素質(zhì)。城市擁有眾多的學(xué)校、文化館所和設(shè)施、醫(yī)院、居民區(qū)、街道、寫字樓、商場(chǎng)、廣場(chǎng)、公園等公共設(shè)施，具有提高人的素質(zhì)的良好環(huán)境，這是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村總體狀況無(wú)法比擬的。我國(guó)在過(guò)去的城鎮(zhèn)化過(guò)程中城市人口有了較快增長(zhǎng)，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用，在即將開啟的新型城市化戰(zhàn)略中，需要通過(guò)完善政策措施，繼續(xù)把人口城市化向前推進(jìn)。

實(shí)施新型城市化應(yīng)以人的城市化為重要內(nèi)容。為此，首先要鞏固已有城市人口穩(wěn)定發(fā)展。目前，我國(guó)按照常住人口統(tǒng)計(jì)的城市化率雖然達(dá)到了51%，但是按照戶籍統(tǒng)計(jì)的城市化率卻只有36%，說(shuō)明在城市工作的很多農(nóng)民工都沒(méi)能真正融入城市，現(xiàn)有的城市化率尚需鞏固。同時(shí)要對(duì)新型城市化人口規(guī)模進(jìn)行考核。一是考核常住人口數(shù)量，二是考核農(nóng)轉(zhuǎn)非數(shù)量及比例，三是應(yīng)考核居民的幸福指數(shù)，四是考核流動(dòng)人口狀況，表明該城市的活力和影響力。在新型城市化建設(shè)中堅(jiān)持“以人為本”的發(fā)展目的，是新型城市化建設(shè)應(yīng)該堅(jiān)持的方向。

二、注重產(chǎn)業(yè)支撐并逐步加大高科技和新型產(chǎn)業(yè)的權(quán)重

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是以GDP的增速或規(guī)模作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的主要指標(biāo)。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量快速提升，成就顯著。但在一段時(shí)間里，城市化發(fā)展水平滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象明顯。在之后的城市化進(jìn)程中，又因追求速度、規(guī)模而導(dǎo)致眾所周知的問(wèn)題。其中因追求GDP規(guī)?；蛟鏊俣^普遍存在的粗放式發(fā)展模式，引發(fā)了一些專家學(xué)者對(duì)GDP存廢或變革的思考。

新型城市化仍需GDP經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，但統(tǒng)計(jì)內(nèi)容上應(yīng)突出高技術(shù)和新型產(chǎn)業(yè)，并在此基礎(chǔ)上逐步加大高新產(chǎn)業(yè)的權(quán)重。新型城市化必須注重產(chǎn)業(yè)支撐，沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐，城市的發(fā)展就是無(wú)源之水、無(wú)本之木，難免會(huì)成為“空心城市”。因此，在新型城市化過(guò)程中，必須著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加大改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的力度，改變過(guò)去粗放型發(fā)展模式，大力提升高技術(shù)和新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，加速淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)、污染嚴(yán)重企業(yè)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)體系專業(yè)分工協(xié)作，提升中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)承接能力，并杜絕把應(yīng)該淘汰的落后生產(chǎn)技術(shù)、污染嚴(yán)重的企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。在仍然考核GDP指標(biāo)基礎(chǔ)上，努力培育壯大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流服務(wù)業(yè)等?？傊?，新型城市化要在產(chǎn)業(yè)支撐的基礎(chǔ)上，仍應(yīng)考核GDP經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，但統(tǒng)計(jì)內(nèi)容上應(yīng)突出高新產(chǎn)業(yè)、低碳經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展以及對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)情況，并使之在GDP考核中日益提高權(quán)重，使污染、高耗能企業(yè)或產(chǎn)業(yè)逐步減少乃至完全退出生產(chǎn)生活領(lǐng)域。通過(guò)對(duì)GDP指標(biāo)設(shè)置的細(xì)化和考核，促進(jìn)新型城市化的健康發(fā)展。

三、把做好環(huán)境保護(hù)工作落到實(shí)處

以往的城市化過(guò)程中，一些地方不顧資源環(huán)境約束，片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模和發(fā)展速度，加劇了水土矛盾，致使資源環(huán)境在不同程度上惡化。主要表現(xiàn)在：一是空氣污染日趨嚴(yán)重。近年來(lái)，許多城市及其周邊地區(qū)的污染強(qiáng)度明顯高于農(nóng)村，最近兩年北京的沙塵暴天氣頻發(fā)，在PM2.5發(fā)布之后，一些二線城市空氣質(zhì)量基本都徘徊在輕度污染和中度污染之間。雖然空氣質(zhì)量因不同城市的工業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善程度以及所處地區(qū)氣候特征不同而存在較大差異，但總體上說(shuō)，問(wèn)題是嚴(yán)重的。二是水污染問(wèn)題日趨突出。中國(guó)目前的水污染形勢(shì)也很嚴(yán)峻，城市河段的水質(zhì)大幅度下降，生活污水逐年上升，城市周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)面源污染也愈發(fā)嚴(yán)重，由于化肥等的廣泛使用導(dǎo)致的湖泊富營(yíng)養(yǎng)化程度日益加劇，給生產(chǎn)生活造成不同程度的危害。三是生活垃圾污染有加劇趨勢(shì)。隨著人口在城市的集聚，城市每天產(chǎn)生的生活垃圾也有了大幅度增長(zhǎng)，加之我國(guó)的垃圾處理循環(huán)利用嚴(yán)重滯后，目前仍以填埋為主，堆肥和焚燒只占20%左右，垃圾處理效率低，真正達(dá)到無(wú)害化的不及10%，對(duì)土壤和地下水都產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅。總之，傳統(tǒng)城市化過(guò)程中，因存在對(duì)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀規(guī)律重視不夠或措施不力，造成環(huán)境污染加劇，生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)象，使得傳統(tǒng)的城市化遭遇到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

因此，新型城市化必須進(jìn)一步突出環(huán)境保護(hù)工作的力度，加大強(qiáng)度，落到實(shí)處。為此，一是大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。做好廢品回收和利用，發(fā)展循環(huán)水利用，對(duì)于實(shí)現(xiàn)零排放的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)。二是結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從源頭上逐步消除空氣污染，減少垃圾產(chǎn)生。三是規(guī)范垃圾收集及運(yùn)送渠道，保障垃圾及時(shí)、安全清運(yùn)。四是及時(shí)進(jìn)行日常環(huán)境清理，除日常環(huán)境道路清掃外，對(duì)因突發(fā)事件導(dǎo)致的環(huán)境污染，進(jìn)行及時(shí)清理。五是加大做好城市衛(wèi)生的宣傳工作。六是加大監(jiān)督處罰力度。在新型城市化中，把加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作落到實(shí)處，既是老的問(wèn)題，也是新的課題。

四、切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)今世界城市化的重要方面。在上述新型城市化要把加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作落到實(shí)處的同時(shí)，還必須切實(shí)做好生態(tài)文明建設(shè)工作。20世紀(jì)50年代以來(lái)，世界各國(guó)先后進(jìn)入城市化快速發(fā)展時(shí)期。當(dāng)越來(lái)越多的居民在享受城市物質(zhì)文明的同時(shí)，也不得不面對(duì)城市化帶來(lái)的種種弊端，其中最為嚴(yán)重的當(dāng)數(shù)城市生態(tài)環(huán)境的惡化。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民素質(zhì)的提高，越來(lái)越多的人們開始注重居住地環(huán)境質(zhì)量，希望生活在一個(gè)舒適的、有益于身體健康的環(huán)境里。因而，回歸“綠色自然”的呼聲日益強(qiáng)烈。于是一種以“綠色技術(shù)”為代表的新的生產(chǎn)力應(yīng)運(yùn)而生，由此出現(xiàn)了一場(chǎng)新的革命，即生態(tài)革命。一個(gè)更大的生態(tài)文明建設(shè)高潮的到來(lái)，人類社會(huì)也將出現(xiàn)再一次偉大的飛躍，進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代，即生態(tài)時(shí)代。

我國(guó)在近年來(lái)的城市化建設(shè)中，生態(tài)文明建設(shè)也取得了突出成就。在大中小城市發(fā)展中，公園、森林、綠地、有條件的還恢復(fù)或建設(shè)有濕地等，城市生態(tài)建設(shè)與新中國(guó)成立后至20世紀(jì)60、70年代乃至90年代前半期相比已經(jīng)是不可同日而語(yǔ)。但也有許多需要克服或努力的方面。一是城市建設(shè)理念尚有升級(jí)的空間。如以建設(shè)低碳城市、綠色城市為目標(biāo)，建設(shè)新型城市。二是避免或根除城市規(guī)劃不科學(xué)，建了拆、拆了建的局部“破壞”或存在城市發(fā)展趨同的現(xiàn)象。三是觀念上需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變到以人為本的軌道上來(lái)，在宜居城市建設(shè)上作出新的努力。四是過(guò)去城市建設(shè)中因“攤大餅式”的擴(kuò)張，存在生態(tài)建設(shè)跟不上城市發(fā)展步伐的情況或現(xiàn)象[1]。

為此，在新型城市化建設(shè)中，應(yīng)在原有基礎(chǔ)上加大生態(tài)文明建設(shè)的力度，一是繼續(xù)加大生態(tài)、綠色城市建設(shè)力度。在新型城市化中堅(jiān)持綠色低碳，加強(qiáng)低碳技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，強(qiáng)化節(jié)能降耗，推廣綠色建筑，發(fā)展綠色交通，構(gòu)建綠色生產(chǎn)、生活和消費(fèi)模式，普遍開展建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市。二是逐步形成低碳生態(tài)的發(fā)展模式。樹立可持續(xù)發(fā)展觀，堅(jiān)持發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、綠色消費(fèi)和管理，在城市建設(shè)上，強(qiáng)調(diào)尊重自然；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，強(qiáng)調(diào)“綠色產(chǎn)業(yè)”；在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上，強(qiáng)調(diào)“綠色管理”等，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面。三是在城市規(guī)劃中周密考慮生態(tài)建設(shè)及其未來(lái)發(fā)展空間。生態(tài)化發(fā)展趨勢(shì)體現(xiàn)了當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律性，如生態(tài)化趨勢(shì)已開始進(jìn)入文化、政治領(lǐng)域，出現(xiàn)了諸如綠色組織、綠色大學(xué)、綠色足球、綠色“奧運(yùn)”、綠色警察乃至綠色軍隊(duì)等，在城市規(guī)劃中考慮這些因素，便于將來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的銜接和發(fā)展，順應(yīng)生態(tài)文明的發(fā)展趨勢(shì)。四是必須加大對(duì)城市生態(tài)文明建設(shè)的管理和監(jiān)管力度。等等。這些都應(yīng)是在新型城市化建設(shè)中做好的工作。

五、加強(qiáng)文化保護(hù)與促進(jìn)文化發(fā)展

一般而言，人口較稠密的地區(qū)稱為城市，通常是周圍地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。作為該地區(qū)的文化中心而言，每一個(gè)城市都有因其歷史積淀和發(fā)展特色而表現(xiàn)出的文化內(nèi)涵。這一文化內(nèi)涵使該城市區(qū)別于他城市，并且在城市發(fā)展中互相促進(jìn)，即城市文化促進(jìn)城市的發(fā)展，城市的發(fā)展也理應(yīng)體現(xiàn)和保護(hù)該城市文化的發(fā)展；文化的價(jià)值在于其獨(dú)特性與活躍性，不同的城市有不同的文化背景，比如河南少林寺的武術(shù)文化，山東曲阜孔子故里的儒家文化，從而使得這些城市蜚聲國(guó)內(nèi)外；從國(guó)外的城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市發(fā)展到一定程度以后，文化因素的作用就顯得格外重要，靠文化帶動(dòng)的旅游和投資也不在少數(shù)；城市之所以讓人向往部分是由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，交通便利，生活設(shè)施完善，以及城市本身的文化內(nèi)涵，而后者才是吸引人才在城市長(zhǎng)期扎根的關(guān)鍵因素。

在我國(guó)傳統(tǒng)的城市化進(jìn)程中，文化流失現(xiàn)象嚴(yán)重。很多城市在建設(shè)過(guò)程中盲目追求形象工程和政績(jī)工程，造成歷史文物被毀、名人故居被拆的情況屢見(jiàn)不鮮，使得能夠體現(xiàn)該城市的文化特色漸趨沒(méi)落，這也是當(dāng)前中國(guó)城市建設(shè)存在“千城一面”現(xiàn)象的原因之一。沒(méi)有文化內(nèi)涵的城市發(fā)展缺少核心要素，就好比一個(gè)空殼。對(duì)此也存在為了搞文化景點(diǎn)建設(shè)但脫離了當(dāng)?shù)氐奈幕諊酥粮窀癫蝗?，鬧了很多笑話，惹人詬病的現(xiàn)象。

貫徹實(shí)施新型城市化戰(zhàn)略，必須加大對(duì)城市文化的保護(hù)和發(fā)展力度，首先是要研究和了解該城市的歷史文化，通過(guò)規(guī)劃并在實(shí)際中落實(shí)保護(hù)和發(fā)展。對(duì)于在城市建設(shè)中屢屢出現(xiàn)的以各種理由破壞或鏟除文物古跡的行為，必須加大打擊力度，杜絕在互相推諉中不了了之的情況。地方政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起保護(hù)歷史文化的責(zé)任，而不是相反。通過(guò)加強(qiáng)城市的文化保護(hù)與發(fā)展，進(jìn)而提升城市市民的素質(zhì)，乃至城市的整體形象，打造良好的城市品牌，是有效提升一個(gè)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力不可或缺的重要方面。

六、完善和加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

目前我國(guó)的城市化建設(shè)中存在一個(gè)普遍的問(wèn)題，即很多城市在城市發(fā)展、人口增加的同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻因種種原因滯后，導(dǎo)致了城市運(yùn)轉(zhuǎn)中的諸多問(wèn)題。

城市基礎(chǔ)設(shè)施是為滿足城市生產(chǎn)和居民生活的需要，向城市居民和各單位提供基本服務(wù)的公共設(shè)施。主要由能源系統(tǒng)、供排水系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、郵電通訊系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)、城市防災(zāi)系統(tǒng)等幾大部分組成。它們既相對(duì)獨(dú)立又緊密配合，共同向現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活提供基本保證。從功能上來(lái)說(shuō)，一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市形成的條件。在一定的生產(chǎn)力水平條件下，城市基礎(chǔ)設(shè)施即決定了城市規(guī)模，也為城市的發(fā)展提供必需的保障。當(dāng)城市發(fā)展到一定規(guī)模后，隨著人口和產(chǎn)業(yè)在城市的集聚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境、交通之間的矛盾會(huì)隨即產(chǎn)生。需要適時(shí)做好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作來(lái)解決或緩解這些矛盾，良好的基礎(chǔ)設(shè)施還可以為城市吸引更多的外資以解決發(fā)展道路上的資金問(wèn)題。另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施的存在和發(fā)展，促進(jìn)了城市各部門專業(yè)化分工體系的發(fā)展，高度專業(yè)化的分工進(jìn)而使各種生產(chǎn)、生活活動(dòng)緊密地聯(lián)系起來(lái)，為各部門之間迅速傳遞人流、物流和信息流，把城市的各要素聯(lián)接成為按一定規(guī)律高速運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)整體提供了條件?？梢哉f(shuō)，城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市產(chǎn)生聚集效益的最基本的因素，而城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的聚集效益又能推動(dòng)城市化的進(jìn)一步發(fā)展。

在傳統(tǒng)的城市化中，我國(guó)各地對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是傾心重視、付出諸多努力，并使城市基礎(chǔ)設(shè)施較之于過(guò)去有了明顯進(jìn)步和巨大變化。但與此同時(shí)，隨著城市的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，連同原有的和新出現(xiàn)的問(wèn)題仍然很多乃至相當(dāng)突出。如城市水的問(wèn)題，一方面，我國(guó)目前有約70%以上的城市在不同程度上存在供水不足的問(wèn)題；而另一方面，許多城市卻又存在著嚴(yán)重的水患災(zāi)害的威脅。再如城市交通問(wèn)題，在我國(guó)過(guò)去的城市建設(shè)中，城市道路都有了快速發(fā)展，但多數(shù)城市交通擁擠的問(wèn)題并沒(méi)改觀，甚至有加重的趨勢(shì)。其原因，雖然有車輛增加的因素，但管理跟不上是突出難題?？傊?，在新一輪的城市化建設(shè)中，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃，創(chuàng)新發(fā)展，加大建設(shè)力度，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸收更多人才和資金、科學(xué)管理，借鑒國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步做好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。

七、建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系

目前，我國(guó)城市公共服務(wù)及其設(shè)施建設(shè)雖較過(guò)去已有長(zhǎng)足發(fā)展，但與現(xiàn)代化城市要求仍有較大的差距。在新型城市化過(guò)程中城市公共服務(wù)及其設(shè)施建設(shè)，任重道遠(yuǎn)[2]。一方面，現(xiàn)有城區(qū)公共服務(wù)及其設(shè)施建設(shè)還有許多需要完善；另一方面，現(xiàn)在以城帶鄉(xiāng)中的鄉(xiāng)村一塊，任務(wù)更為艱巨。前者暫且不論，僅就后者看，長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制的大背景下，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)分隔的二元公共服務(wù)體制，公共財(cái)政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉(xiāng)居民所享受的公共服務(wù)存在很大差異。在之前傳統(tǒng)快速城鎮(zhèn)化背景下，這些問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決，如有的農(nóng)民工盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，已經(jīng)舉家遷移到城市，但是仍保留了農(nóng)村戶口，不能和城鎮(zhèn)居民享有同等的就業(yè)和福利待遇，農(nóng)民工的住房、社保乃至隨遷子女的教育問(wèn)題等都阻礙了進(jìn)城農(nóng)民工真正融入城市。

要從根本上解決這些問(wèn)題，一是要加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的力度，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，乃至逐步實(shí)現(xiàn)包括社會(huì)保障在內(nèi)的基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的均等化。二是把戶籍制度改革落到實(shí)處，通過(guò)改革戶籍制度，便利農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工群體的全覆蓋；三是建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)力統(tǒng)一市場(chǎng)，破除勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的壁壘。等等。總之，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系這一傳統(tǒng)城市化未能完成的任務(wù)，籍新型城市化得以基本實(shí)現(xiàn)。

八、提高城市用地的承載率

城市土地利用效率狀況直接影響到我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)土地的人均占有率較少，人均耕地僅為世界平均水平的40%，宜居土地只占陸地國(guó)土面積的19%，這一基本國(guó)情決定了我國(guó)的城市化決不能粗放利用土地，但現(xiàn)實(shí)卻是我國(guó)城市化過(guò)程中土地利用效率不高的問(wèn)題相當(dāng)突出[3]。有學(xué)者對(duì)我國(guó)655個(gè)城市土地投入產(chǎn)出的效率和規(guī)模效率進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，目前存在的主要問(wèn)題是城區(qū)面積擴(kuò)大迅速，城市土地開發(fā)獲得了很大的發(fā)展，但由于種種原因，城市土地利用存在著諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是城市之間結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)，造成土地資源的巨大浪費(fèi)。一些相距不遠(yuǎn)的城市，為了發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)，在機(jī)場(chǎng)、港口建設(shè)等方面存在著嚴(yán)重的重復(fù)現(xiàn)象，由此造成土地浪費(fèi)，土地的產(chǎn)出收益相當(dāng)?shù)拖隆６情_發(fā)區(qū)規(guī)劃面積過(guò)大，土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。從1992年開始，在全國(guó)興起“開發(fā)區(qū)熱”，各地一哄而上，紛紛設(shè)立各類開發(fā)區(qū)。大規(guī)模地集中占用土地和違法濫用耕地，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城市化建設(shè)的正常需求和實(shí)際可能的開發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營(yíng)，犧牲了大量的土地資源。三是城市用地結(jié)構(gòu)失衡，致使土地使用不當(dāng)和不足，降低了城市的綜合功能和活力，土地產(chǎn)出效益差。有關(guān)部門的調(diào)查表明，目前中國(guó)城市建筑的容積率不到0.3，按照專家估計(jì)應(yīng)當(dāng)達(dá)到0.5，有40%的土地屬于低效利用，全國(guó)城市閑置土地占5%。四是城鄉(xiāng)結(jié)合部利用失控。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，亂占耕地、亂建廠房，許多行業(yè)或單位為了自身的利益在城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，造成土地利用呈現(xiàn)散亂和無(wú)序的狀態(tài)，土地的利用效率很低。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地利用粗放和利用率不高的外延式擴(kuò)張路子，使得我國(guó)原有的城市化難以持續(xù)[4]。

因此，實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，必須高度節(jié)約利用土地，著力提高城市用地的承載率。通過(guò)對(duì)城市化過(guò)程中土地利用的分析，提出新型城鎮(zhèn)化中合理利用土地的對(duì)策。有效克服目前城市土地利用中的粗放、結(jié)構(gòu)不合理、效率低下的問(wèn)題，制止無(wú)計(jì)劃地?cái)U(kuò)張。通過(guò)加強(qiáng)城市建設(shè)用地的宏觀管理，建立規(guī)范化的土地市場(chǎng)，做好土地綜合開發(fā)。提高土地的承載率，是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)的發(fā)展所必需，更是在新型城市化建設(shè)中必需堅(jiān)持的方針。為此，應(yīng)對(duì)城市占地設(shè)定多方面的考核指標(biāo)：一是常住人口指標(biāo)，二是GDP指標(biāo)，三是綠地指標(biāo)，四是閑置土地指標(biāo)，五是保障農(nóng)用地紅線指標(biāo)。等等?？傊?，通過(guò)科學(xué)設(shè)置土地利用率指標(biāo)體系，加強(qiáng)城市建設(shè)用地管理，促使在城市化過(guò)程中集約用地，提高土地的綜合承載率，應(yīng)是我國(guó)新型城市化戰(zhàn)略實(shí)施中又一必須克服的難題。

九、積極發(fā)展不同類型的城市群

所謂城市群一般是指依托一定的自然環(huán)境和交通條件，在特定的區(qū)域范圍內(nèi)云集相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城市，以一個(gè)或兩個(gè)（甚至三個(gè)）相對(duì)較大城市為中心，共同構(gòu)成的一個(gè)相對(duì)完整的城市“集合體”。在我國(guó)過(guò)去城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，我國(guó)一些地方已經(jīng)發(fā)展起來(lái)或正在形成一批城市群，如長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)城市群、山東半島城市群、巴蜀城市群、中原城市群、長(zhǎng)江中游城市群和關(guān)中城市群以及眾多的中小城市群等。這些城市群在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到了積極推動(dòng)和引領(lǐng)作用。在新型城市化過(guò)程中，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，根據(jù)我國(guó)已頒布的國(guó)土空間規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、歷史傳統(tǒng)和自然條件等基礎(chǔ)上，完善現(xiàn)有的城市群，積極發(fā)展新的城市群，包括中小城市群。完善和發(fā)展城市群，一是進(jìn)一步發(fā)揮城市集聚人口的功能；二是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益，帶動(dòng)和輻射周邊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；三是有利于縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；四是促進(jìn)周邊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；五是加強(qiáng)周邊的環(huán)境和生態(tài)保護(hù)。因此，在過(guò)去城市化基礎(chǔ)上，完善和發(fā)展好各級(jí)各類城市群，是我國(guó)未來(lái)城市化的重要內(nèi)容或方面。

十、著力提升城市的管理水平

在我國(guó)過(guò)去城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，伴隨著城市的發(fā)展，城市管理雖然也取得了不少成績(jī)，但眾所周知，也存在著諸多甚至日益嚴(yán)重的管理問(wèn)題。如城市道路雖有了較大的改善，但擁堵的問(wèn)題卻日益嚴(yán)重；空氣質(zhì)量在持續(xù)惡化；食品安全問(wèn)題日益突出，制假販假時(shí)有披露；一些城市的社會(huì)治安狀況仍然突出。等等。因此，在未來(lái)城市化過(guò)程中，要對(duì)城市管理中的問(wèn)題進(jìn)行梳理，通過(guò)改革和創(chuàng)新，有針對(duì)性地解決、改善城市管理工作，把城市管理提高到新的水平。一是改善交通管理。二是加大環(huán)境衛(wèi)生和空氣質(zhì)量治理力度。三是做好生態(tài)恢復(fù)、改善和建設(shè)工作。四是加大食（藥）品安全保護(hù)力度。通過(guò)切實(shí)有效的辦法，使居民吃上放心的食品，喝上放心的水，服上有效的藥品。五是加強(qiáng)社會(huì)治安工作，進(jìn)一步提高廣大居民的社會(huì)安全感。六是通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新，創(chuàng)立智能社區(qū)乃至智能城市，使現(xiàn)代科技在城市管理中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。

當(dāng)然，我們所議論的新型城市化新內(nèi)涵或主要新在哪里的問(wèn)題，還應(yīng)根據(jù)地區(qū)、城市及其城市群級(jí)別、各城市的具體情況等的不同，確定內(nèi)容并設(shè)置相應(yīng)路徑、指標(biāo)體系和時(shí)間表，并且通過(guò)積極、認(rèn)真的貫徹實(shí)施，把我國(guó)新型城市化建設(shè)不斷推向新的水平。

[1]王瑩.城市化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題研究[J].學(xué)理論，2008（7）：26-27.

[2]段娟，文余源.中國(guó)城市化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的問(wèn)題研究[J].云南地理環(huán)境研究，2007（1）：82-86

[3]萬(wàn)紅蓮，齊愛(ài)榮.對(duì)城市化過(guò)程中土地利用問(wèn)題的探討[J].價(jià)值工程，2012（12）：305-306.

[4]吳得文，毛漢英，張小雷，等.中國(guó)城市土地利用效率評(píng)價(jià)，地理學(xué)報(bào)，2011（6）：105-115.