走出反腐敗困境的路徑思考

駱成明

（安徽省監(jiān)察廳，安徽 合肥230001）

腐敗是社會(huì)毒瘤，是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國家長治久安的致命風(fēng)險(xiǎn)，是危害執(zhí)政黨執(zhí)政地位的最大隱患。中國共產(chǎn)黨是我國執(zhí)政黨，其對(duì)懲治腐敗的態(tài)度和努力，是決定反腐敗成效的關(guān)鍵因素，也是完成執(zhí)政使命的重要保障。中國共產(chǎn)黨歷來強(qiáng)調(diào)黨要管黨、從嚴(yán)治黨，一貫旗幟鮮明反對(duì)腐敗。新中國成立64年來，特別是改革開放35年來，中國共產(chǎn)黨將反腐倡廉視為關(guān)系黨和國家生死存亡的重大政治任務(wù)來抓，不斷加大懲治力度，健全反腐倡廉制度，反腐敗工作取得了重大進(jìn)展。但當(dāng)前腐敗問題滋生蔓延的態(tài)勢(shì)并未得到有效遏制，相反腐敗現(xiàn)象更加普遍，涉案人員級(jí)別和金額不斷向上攀升，反腐敗斗爭(zhēng)陷入“割韭菜”式的困境。

一、中國共產(chǎn)黨在反腐敗上的努力

1949年新中國成立，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨從一個(gè)革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)掌全國政權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨。隨著黨的地位變化，黨內(nèi)享樂主義和腐化墮落現(xiàn)象開始出現(xiàn)增長，中央敏銳地覺察到如不對(duì)腐敗現(xiàn)象加以制止，勢(shì)必危及新生的人民政權(quán)。以毛澤東為核心黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體通過開展聲勢(shì)浩大的“三反”（1951）、“五反”（1952）、“新三反”（1953）、“四清”（1963）等群眾運(yùn)動(dòng)，將反腐敗斗爭(zhēng)納入了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的政治運(yùn)動(dòng)實(shí)踐中，懲處了劉青山、張子善等一批位高權(quán)重腐化墮落分子，使黨員干部受到了深刻的思想政治教育。1966年文化大革命爆發(fā)，意識(shí)形態(tài)和政治斗爭(zhēng)主導(dǎo)社會(huì)生產(chǎn)生活各個(gè)領(lǐng)域，大面積的腐敗現(xiàn)象有所遏制，但個(gè)人崇拜和特權(quán)腐敗并未消除。同時(shí)，這種暴風(fēng)驟雨式政治運(yùn)動(dòng)，嚴(yán)重沖擊了黨的機(jī)體和國家政權(quán)的正常運(yùn)行，使不少干部群眾受到了不應(yīng)有的打擊，黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度被完全破壞，反腐倡廉法律法規(guī)建設(shè)停滯不前。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開，黨和國家的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)變到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。面臨改革開放新的形勢(shì)和任務(wù)，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體明確提出，黨的作風(fēng)關(guān)系黨的生死存亡，整個(gè)改革開放過程都要反對(duì)腐敗。針對(duì)黨內(nèi)存在的權(quán)力高度集中而又缺乏監(jiān)督制約的弊端，鄧小平強(qiáng)調(diào)制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，要通過改革體制特別是政治體制解決權(quán)力過分集中的問題[1]，這對(duì)我們今天建設(shè)反腐倡廉長效機(jī)制仍有重要借鑒意義。在這一階段，恢復(fù)重建了紀(jì)檢、監(jiān)察和公檢法機(jī)構(gòu)，制定頒布了《中華人民共和國刑法》（1979）、《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（1980）等反腐倡廉基礎(chǔ)制度，查處了大批有黨員干部參與經(jīng)濟(jì)犯罪的大案要案，糾正了在招生、招工、提干、出國、農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口、建房分房中以權(quán)謀私等不正之風(fēng)，探索在不搞群眾運(yùn)動(dòng)的條件下運(yùn)用制度反腐的新路徑。

1989年黨的十三屆四中全會(huì)以后，黨中央堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是的思想路線，提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。針對(duì)轉(zhuǎn)軌階段腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的勢(shì)頭，以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，從側(cè)重遏制腐敗轉(zhuǎn)到標(biāo)本兼治、綜合治理、逐步加大治本力度。1997年黨的十五大明確提出反腐敗“標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵”[2]。在這一階段，作出了軍隊(duì)、武警部隊(duì)與所辦經(jīng)營性企業(yè)脫鉤、中央黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤的重大決策，改革行政審批、財(cái)政管理和干部人事制度，鏟除了一些滋生腐敗現(xiàn)象的土壤。出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》（1997）、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（1998），確立了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管”反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，查處了成克杰、李紀(jì)周、慕綏新等一批腐敗要案，顯示了中央反腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心和高壓態(tài)勢(shì)。

進(jìn)入21世紀(jì)，面對(duì)國際形勢(shì)、國情、黨情的深刻變化，以胡錦濤同志為總書記的黨中央確立了“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐敗戰(zhàn)略方針，作出建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的戰(zhàn)略決策，頒布實(shí)施《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》（2003）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009），修訂了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2003）、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（2010）等黨內(nèi)重要法規(guī)，簽署并加入《聯(lián)合國反腐敗公約》（2005），初步形成了中國特色的反腐倡廉制度體系。2007年黨的十七大創(chuàng)造性地提出了反腐倡廉建設(shè)的概念，把反腐倡廉建設(shè)同思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)一起確定為黨的建設(shè)的基本任務(wù)。在這一階段，繼續(xù)推進(jìn)行政審批、財(cái)政管理、干部人事、司法體制等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，從源頭上防治腐敗力度不斷加大。查處了陳良宇、杜世成、鄭筱萸、薄熙來、劉志軍、許宗衡等高級(jí)干部嚴(yán)重違紀(jì)案件，有力震懾了腐敗分子，增強(qiáng)了人民群眾對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的信心。

2012年黨的十八大把加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的重要性提到前所未有的高度，提出建設(shè)廉潔政治的戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)走中國特色反腐倡廉道路，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央，認(rèn)真貫徹十八大的決策部署，提出了“打鐵還需自身硬”，反腐倡廉關(guān)鍵就在“常”“長”二字，“老虎”“蒼蠅”一起打，反對(duì)特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象等一系列新觀點(diǎn)，并將改進(jìn)工作作風(fēng)作為反腐敗斗爭(zhēng)切入點(diǎn)，出臺(tái)了《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》（2012），在全黨部署開展了以為民、務(wù)實(shí)、清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，集中解決黨員干部中存在的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)“四風(fēng)”問題，讓人民群眾普遍感受黨的作風(fēng)有所好轉(zhuǎn)。在十八大之后的11個(gè)月間，查處了李春城、周鎮(zhèn)宏、劉鐵男、倪發(fā)科、郭永祥、王素毅、李達(dá)球、王永春、蔣潔敏、季建業(yè)、廖少華等11名省部級(jí)干部，這一數(shù)字已經(jīng)遠(yuǎn)超過近十年年均落馬高官數(shù)字。

二、當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)和特點(diǎn)

通過上述梳理，可以看出中國共產(chǎn)黨已經(jīng)將治理腐敗提升到關(guān)系黨和國家生死存亡的高度來認(rèn)識(shí)，反腐敗態(tài)度和決心毋庸置疑。如何評(píng)價(jià)改革開放35年來反腐敗成效，科學(xué)判斷當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，是執(zhí)政團(tuán)隊(duì)和研究者必須面對(duì)的課題。由于腐敗具有天然的隱蔽性，很難通過發(fā)案情況來推斷腐敗嚴(yán)重程度。在缺乏足夠調(diào)查數(shù)據(jù)情況下，筆者用中央的判斷、國際組織的評(píng)價(jià)、腐敗大要案的分析以及人民群眾的感受，對(duì)我國當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)和特點(diǎn)作一個(gè)總體評(píng)估。

對(duì)當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)，2012年11月黨的十八大報(bào)告表述，“一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻”。2013年1月中央紀(jì)委十八屆二次全會(huì)報(bào)告指出，“新形勢(shì)下，我們黨面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的考驗(yàn)，精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)更加尖銳地?cái)[在全黨面前。少數(shù)黨員干部宗旨意識(shí)淡薄，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部嚴(yán)重違紀(jì)違法”。從兩個(gè)報(bào)告看，中央判斷當(dāng)前“反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻，腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)”。

國際反腐敗組織“透明國際”發(fā)布的全球清廉指數(shù)報(bào)告稱，2012年中國國際清廉指數(shù)得39分，在176個(gè)受調(diào)查國家地區(qū)中排名80位，較2011年下降5位[3]。近年來，中國的清廉指數(shù)排名有所下降，由2001年的第57位降至2012年的第80位。2004年以來，中國的排名一直在第70位至第80位之間徘徊，2012年的排名是2001年以來的最差排名。據(jù)悉，該指數(shù)以各國際組織及智庫收集的數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)各國政治家及公務(wù)員等的清廉度進(jìn)行評(píng)分，滿分為100分。2012年最高分為90分，最低分為8分。從得分和排名看，國際組織對(duì)中國腐敗程度的評(píng)價(jià)不容樂觀。

據(jù)公開資料統(tǒng)計(jì)，自改革開放35年來，已有超過150名省部級(jí)以上官員因貪腐行為遭到查處。[4]分析這150多名落馬省部級(jí)以上高官，可以看出當(dāng)前腐敗有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是涉案金額、級(jí)別、領(lǐng)域不斷攀升。與改革開放前期相比，隨著時(shí)間推移，高官腐敗平均涉案金額由幾萬、幾十萬，發(fā)展到過千萬，最高案值近2億元。在反腐敗問題上，執(zhí)政黨已經(jīng)打破我國“刑不上士大夫”的傳統(tǒng)。而涉案領(lǐng)域已由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向司法、人事、文化等領(lǐng)域延伸，甚至觸及到立法、軍事領(lǐng)域。二是權(quán)力家庭化、私有化。幾乎無一例外，所有落馬高官都將人民賦予的權(quán)力視為私有財(cái)產(chǎn)任意支配。這讓不少高官的家庭成員，情婦、秘書、司機(jī)等身邊人不同程度地參與到了以權(quán)謀私的貪腐盛宴中。這些領(lǐng)導(dǎo)身邊人利用特殊關(guān)系，或成為收取賄賂的中間人，或直接受賄，或在高官的關(guān)照下進(jìn)入官場(chǎng)，一路高升。三是腐敗窩案、串案連連。2011年，《財(cái)經(jīng)》雜志曾經(jīng)對(duì)1987年以來落馬的120名省部級(jí)官員貪腐行為進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)。對(duì)120人有據(jù)可查的案發(fā)方式的分析中，比例最高的案發(fā)方式為“由他案引出”，占到了六成以上。比如，2011年原鐵道部部長劉志軍落馬后，鐵路系統(tǒng)另有9起領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案被查，涉及劉志軍案的5家央企被要求自查，接受教育整治[5]。四是邊腐邊升、常年腐敗。貪腐持續(xù)時(shí)間長、帶病提拔幾乎成為落馬高官的共同特性，有的甚至還在群眾舉報(bào)中邊腐邊升。據(jù)香港教育學(xué)院社科學(xué)系博士生劉九龍對(duì)43個(gè)省部級(jí)落馬官員研究結(jié)論，“這些落馬官員發(fā)生初次腐敗行為的平均年齡為47.48歲，帶病提拔的省部級(jí)官員，其平均經(jīng)濟(jì)腐敗時(shí)間在10年左右，絕大多數(shù)是5年到15年之間。”從腐敗大要案發(fā)案情況看，腐敗問題已呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。

2009年《人民論壇》“千人問卷”調(diào)查顯示,占受訪總?cè)藬?shù)的82.3%，6 688位受訪者認(rèn)為“腐敗問題已突破民眾承受底線”，是未來10年中國第一大挑戰(zhàn)[6]，反映腐敗問題已經(jīng)成為當(dāng)前人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題。腐敗現(xiàn)象已由黨政機(jī)關(guān)向金融、醫(yī)藥、教育、科研、公共服務(wù)等社會(huì)領(lǐng)域蔓延，由中高層向基層、領(lǐng)導(dǎo)干部向非領(lǐng)導(dǎo)干部滲透。競(jìng)標(biāo)工程、申請(qǐng)證照、辦理低保、上學(xué)就醫(yī)等，腐敗現(xiàn)象已進(jìn)入到人們?nèi)粘Ｉ钪?，越來越成為一種“潛規(guī)則”，進(jìn)而被專家稱為“社會(huì)潰敗”[7]。官員運(yùn)用權(quán)力尋租，企業(yè)以金錢開路，而老百姓則希望“出點(diǎn)血”擺平麻煩事。上至高官下至平民，人人都對(duì)“潛規(guī)則”習(xí)以為常，對(duì)腐敗現(xiàn)象見怪不怪，甚至嘴上反腐心里羨腐。普通大眾的羨腐心理和對(duì)腐敗認(rèn)同度的提高，是腐敗文化開始形成的信號(hào)。而“潛規(guī)則”和腐敗文化，又提高人們對(duì)腐敗的容忍度，使全社會(huì)的道德水平整體下滑，也促使腐敗現(xiàn)象公開化、制度化。高層腐敗隱蔽化與基層腐敗公開化并存，讓人們不得不直面宣傳和現(xiàn)實(shí)生活的落差，在道德上對(duì)高層產(chǎn)生虛偽的判斷，也嚴(yán)重摧殘了公眾對(duì)公平正義和民主法治的信仰。正如清華大學(xué)孫立平教授所說，“當(dāng)腐敗成為一種生活方式，當(dāng)腐敗成為一種無可厚非的價(jià)值，當(dāng)腐敗成為一種人人欲誅之又人人欲得之的東西的時(shí)候，整個(gè)社會(huì)生活開始進(jìn)入變態(tài)的狀態(tài)?！睆娜嗣袢罕娭庇^感受看，腐敗現(xiàn)象是普遍多發(fā)。

回顧執(zhí)政黨反腐敗的歷史，評(píng)估當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，既要看到改革開放35年來反腐敗成效，樹立戰(zhàn)勝腐敗的信心，又要清醒地認(rèn)識(shí)當(dāng)前腐敗的嚴(yán)峻形勢(shì)，特別是要反思為何在如此密集的反腐制度之下，腐敗問題滋生蔓延的態(tài)勢(shì)并未得到有效遏制，反腐敗斗爭(zhēng)會(huì)陷入“割韭菜”式的困境。

三、陷入困境的原因

對(duì)當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象滋生蔓延，有學(xué)者認(rèn)為，“增量”改革為腐敗行為的產(chǎn)生提供了空間[8]，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度缺陷是導(dǎo)致腐敗的重要原因[9]。還有評(píng)論文章認(rèn)為目前“徹底根治腐敗的條件目前不具備”，“需要‘發(fā)展’幫助解決”，“關(guān)鍵要控制到民眾允許的程度”[10]，進(jìn)而被媒體質(zhì)疑為“寬容腐敗”“允許適度腐敗”。筆者同意轉(zhuǎn)型時(shí)期制度缺陷給權(quán)力尋租帶來便利條件，但市場(chǎng)規(guī)則不完善并不必然會(huì)致使腐敗高發(fā)，腐敗也不是“發(fā)展”的必經(jīng)階段。反思當(dāng)前治理腐敗陷入困境的原因，筆者認(rèn)為主要有五個(gè)方面：

一是“江山思維”和官本位的特權(quán)思想仍未完全鏟除。我國自古以來存在打天下、坐天下的思維定式和以官為本、以權(quán)為綱的價(jià)值取向。中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民進(jìn)行艱苦卓越的奮斗建立了新中國，取得了民族獨(dú)立、人民解放的偉大勝利，但不能排除有人認(rèn)為父祖輩打江山流血犧牲立下汗馬功勞，現(xiàn)在坐江山享受特權(quán)也是應(yīng)有之義。同時(shí)，受二千年封建集權(quán)制度影響，“萬般皆下品，唯有做官高”的官本位的思想還未完全消除，認(rèn)為官貴民賤天經(jīng)地義，享有特權(quán)和腐敗利益理所應(yīng)當(dāng)。無論“江山思維”還是官本位思想，都違背了《中國共產(chǎn)黨的章程》規(guī)定“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨和我國《憲法》規(guī)定的“國家一切權(quán)力屬于人民”的基本原則，必須堅(jiān)決擯棄。

二是理性經(jīng)濟(jì)人的選擇和權(quán)力擴(kuò)張本性讓腐敗難以根除。人都有趨利避害的本性，都有追求自己利益最大化的動(dòng)機(jī)。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府機(jī)構(gòu)如果不能有效地滿足官員們的經(jīng)濟(jì)需求，就容易滋生官員腐敗活動(dòng)?！鞍⒖祟D定律”認(rèn)為，權(quán)力具有擴(kuò)張和濫用的本性。權(quán)力的本性又往往與人的理性選擇相聯(lián)姻，從而使雙方相互強(qiáng)化，并誘惑人們?nèi)U(kuò)張權(quán)力、濫用權(quán)力?？陀^地說，在現(xiàn)有制度安排之下，我國公務(wù)員的工資福利還不能保證獲得與其地位相對(duì)稱的體面生活。高福利不一定會(huì)帶來廉潔政治，但沒有體面生活的保障，沒有有效地監(jiān)督制約的機(jī)制，利用權(quán)力尋租幾乎成為官員的必然選擇。正視理性經(jīng)濟(jì)人的選擇，防范權(quán)力擴(kuò)張濫用，不能過度地拔高依賴?yán)硐胄拍?、道德教育的作用，要?duì)官員體面生活的需求作出安排。

三是對(duì)權(quán)力制衡和監(jiān)督缺少頂層設(shè)計(jì)。改革開放35年來，雖然國家和執(zhí)政黨在預(yù)防、教育、懲戒腐敗方面制定了一系列規(guī)定，但囿于政治體制改革步伐，在宏觀層面對(duì)權(quán)力制衡和監(jiān)督仍未取得實(shí)質(zhì)突破，權(quán)力集中且不受監(jiān)督這個(gè)總病灶仍未消除。有專家認(rèn)為，“在當(dāng)前‘制度反腐’的進(jìn)程中，存在‘制度虛置’、‘制度短板’、‘制度離散’、‘制度沖突’、‘制度盲區(qū)’等五個(gè)方面傾向性問題，成為我們制度反腐的困境。”[11]這對(duì)當(dāng)前我國反腐制度缺陷剖析是十分深刻的?？傮w而言，我國反腐制度過于原則寬泛，缺乏系統(tǒng)性和配套性，針對(duì)性和可操作性仍不強(qiáng)。比如，關(guān)于公務(wù)用車、公款接待、公款送禮等制度規(guī)定現(xiàn)實(shí)中未得到普遍遵守執(zhí)行。更為深層次追溯，反腐的核心是控權(quán)。在執(zhí)政黨擁有絕對(duì)權(quán)威、掌握絕對(duì)資源情況之下，權(quán)力更易暴露擴(kuò)張和濫用的本性。比如，一把手監(jiān)督難問題、強(qiáng)制征地拆遷引發(fā)的官民沖突等。因此，反腐敗不能寄于中觀或微觀層面的監(jiān)督制度，不能止于口號(hào)式、花瓶樣、碎片化的規(guī)定，需要在政治體制改革中作出頂層設(shè)計(jì)，對(duì)執(zhí)政黨和政府權(quán)力邊界、權(quán)力配置作出總體規(guī)劃，對(duì)黨內(nèi)外監(jiān)督制度作出總體安排，避免“制度離散”和“制度短板”現(xiàn)象。

四是治本之策的改革措施未能全面展開。腐敗損民害國毀黨，為人民、國家、執(zhí)政黨所不忍，但于既得利益集團(tuán)，或稱為腐敗得利集團(tuán)所樂見。對(duì)于當(dāng)代中國是否存在既得利益集團(tuán)，有學(xué)者認(rèn)為，“盡管我國尚未形成從中央下來的、由上至下的、全系統(tǒng)的、組織性極強(qiáng)，像前蘇聯(lián)那樣的龐大‘既得利益集團(tuán)’，但在‘一些部門’、‘一些領(lǐng)域’、‘一些地方’之中‘既得利益集團(tuán)’已經(jīng)形成或正在形成，這卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。”[12]比如，官官相護(hù)、整體腐敗和非法利益合法化等。治理腐敗最根本路徑要依靠改革鏟除滋生腐敗的土壤和條件，這勢(shì)必觸及固化的利益集團(tuán)之根本?？v觀我國歷史，在家天下的封建王朝，反腐往往是明君和佞臣之間的殊死搏斗，主要依靠政治博弈來進(jìn)行。隨著朝代建立時(shí)間的推移，往往會(huì)形成尾大不掉的既得利益集團(tuán)，吞噬大量社會(huì)財(cái)富和資源，激化階層矛盾引發(fā)社會(huì)分裂，成為改朝換代“周期率”的重要推手。因此，治理腐敗需正視既得利益集團(tuán)的存在，運(yùn)用增量改革等手段促使博弈結(jié)果向民主法治發(fā)展方向演化。從歷史的角度來審視，人們有理由懷疑，如不能持續(xù)推進(jìn)深層次改革，反腐會(huì)不會(huì)成為新官上任的三把火，時(shí)間一久便后繼乏力。從現(xiàn)實(shí)角度來觀看，盡管執(zhí)政黨提出了“標(biāo)本兼治、懲防并舉”的方針，但多年來的反腐在治本上未能取得重大突破。比如，破除權(quán)力封閉運(yùn)行模式、轉(zhuǎn)變政府職能讓權(quán)于社會(huì)、建立官員財(cái)產(chǎn)公開制度等改革措施，一直都未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

五是選擇性執(zhí)法致使懲處利劍失去威懾作用。執(zhí)政黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人歷來宣稱，有案必查、有貪必肅，對(duì)待腐敗是堅(jiān)決零容忍。但不可否認(rèn)，在當(dāng)下中國人治思維和行為還有很大市場(chǎng)。特別在巨大腐敗存量面前，依靠領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志或者權(quán)力來查處腐敗仍是重要執(zhí)法方式。偏離法治軌道的選擇性執(zhí)法，將使反腐敗歸于無序和無效。不僅讓人懷疑執(zhí)政黨對(duì)腐敗是否真正采取零容忍，甚至?xí)觿「瘮‖F(xiàn)象的蔓延。相對(duì)經(jīng)濟(jì)上的問題，官員更加關(guān)注政治路線、政治立場(chǎng)、政治紀(jì)律是否正確堅(jiān)定。當(dāng)落馬成為“小概率”事件時(shí)，官員必然對(duì)懲處利劍失去敬畏之心，僥幸心理和人性之惡悄然滋生，“低風(fēng)險(xiǎn)、高收益”的腐敗行為也會(huì)變得非常活躍，黨紀(jì)國法在貪官的眼中最終成為約束他人的工具。

四、走出反腐敗困境的路徑

改革開放35年來，中國共產(chǎn)黨以出色的執(zhí)政業(yè)績(jī)?cè)俅蜗蚴廊俗C明其執(zhí)政的合法性和正當(dāng)性。同時(shí)，她也逐步認(rèn)識(shí)到腐敗現(xiàn)象滋生的土壤在短期內(nèi)難以消除，反腐敗斗爭(zhēng)具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性，不可能畢其功于一役，必須“將反腐倡廉貫穿于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的全過程”[13]。在面臨“四大考驗(yàn)”“四種危險(xiǎn)”[14]的今天，執(zhí)政黨要確保自身永不變質(zhì)、紅色江山永不變色，需要以壯士斷腕的勇氣和破釜沉舟的決心對(duì)腐敗毒瘤開刀，用治理成效向人民兌現(xiàn)承諾。

反腐敗不僅是執(zhí)政黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容，還與政治改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)、金融體制、社會(huì)管理等密切相關(guān)，牽一發(fā)而動(dòng)全身?？v觀全世界治理腐敗經(jīng)驗(yàn)，最終都是要走控制權(quán)力和公開監(jiān)督之路。在當(dāng)下中國，推進(jìn)反腐大業(yè)最根本路徑要依靠改革，主要通過政治體制改革，合理配置權(quán)力，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。在推進(jìn)過程中，既要有頂層設(shè)計(jì)、總體思路和戰(zhàn)略目標(biāo)，又要正視既得利益集團(tuán)和腐敗存量，尋找適合的切入口和突破點(diǎn)。要充分認(rèn)識(shí)到反腐敗斗爭(zhēng)復(fù)雜性和艱巨性，緊密結(jié)合國情小心謹(jǐn)慎向前，避免出現(xiàn)反彈失去民心和分崩離析危及復(fù)興偉業(yè)。筆者認(rèn)為，遏制當(dāng)前腐敗蔓延態(tài)勢(shì)，走出反腐困境，現(xiàn)階段應(yīng)采取以下10項(xiàng)措施。

一是全面公開政府信息。一切欺詐行為的基礎(chǔ)都來自信息不對(duì)稱。無論是不法分子的欺詐，還是官員的貪污和濫用職權(quán)，都源于雙方的信息不對(duì)稱，事實(shí)證明誰占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)誰就會(huì)取得強(qiáng)勢(shì)地位。公開透明把權(quán)力推到陽光之下，赤身裸體接受審查，是保障公民行使監(jiān)督權(quán)的前提條件。用理性經(jīng)濟(jì)人的觀點(diǎn)來分析，政府是沒有主動(dòng)公開信息的動(dòng)機(jī)和熱情。近兩年各部委和省級(jí)政府遲遲不愿按國務(wù)院要求公布“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算也驗(yàn)證了這種推斷。因此，要盡快制定《政府信息公開法》，明確各級(jí)政府及其部門公開義務(wù)。向公眾詳細(xì)公布財(cái)政收支情況，倒逼政府由大向小轉(zhuǎn)變職能。按照公開是原則、不公開是例外的要求，及時(shí)主動(dòng)全面公開除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和公民隱私外的政府信息。

二是推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度是當(dāng)今世界公認(rèn)的預(yù)防腐敗、提升官員道德的“陽光法案”。目前，世界上已有近一百個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施了這項(xiàng)制度，國內(nèi)民眾對(duì)于我國推行這項(xiàng)制度的期望很大。考慮到大量腐敗存量的現(xiàn)實(shí)，需要統(tǒng)籌考慮哪些人應(yīng)該申報(bào)、申報(bào)哪些財(cái)產(chǎn)、在什么范圍多長時(shí)間進(jìn)行公示、制裁措施等問題，制定實(shí)施計(jì)劃分步分類適時(shí)推進(jìn)。前期應(yīng)加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告的個(gè)人事項(xiàng)核查力度，盡快實(shí)現(xiàn)全國房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)，逐步緩沖消化腐敗存量。在過渡時(shí)期內(nèi)，采取“新人新辦法、老人老辦法”的原則，對(duì)擬提拔的官員實(shí)行任前財(cái)產(chǎn)上網(wǎng)公示。在條件成熟后，修改《公務(wù)員法》或制定《國家公職人員財(cái)產(chǎn)公示法》，最終實(shí)現(xiàn)全國各級(jí)官員全部永久上網(wǎng)公示財(cái)產(chǎn)。

三是果斷剝離官商聯(lián)盟。當(dāng)前大量的腐敗問題、利益輸送問題，大量為社會(huì)輿論所詬病的不正之風(fēng)，往往與官商聯(lián)盟有關(guān)，與領(lǐng)導(dǎo)干部的親屬子女經(jīng)商辦企業(yè)有關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)干部的親屬子女擁有特殊地位和政治資源，其經(jīng)商辦企業(yè)或與政府形成利益同盟，或取得超國民待遇，這不僅破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，也極易引發(fā)嚴(yán)重的腐敗問題。要盡快實(shí)現(xiàn)政企分開，將政府與其所屬投資公司、開發(fā)公司等企業(yè)剝離開來，一律禁止公務(wù)員在企業(yè)兼職。出臺(tái)硬性約束規(guī)定，加大組織處理力度，進(jìn)一步限制領(lǐng)導(dǎo)干部親屬子女經(jīng)商領(lǐng)域范圍。

四是治理裸官現(xiàn)象。配偶和子女移居海外而獨(dú)自一人在國內(nèi)裸體做官的現(xiàn)象，反映了這些官員對(duì)國家的忠誠出了問題，如任其蔓延將使國家的政治、經(jīng)濟(jì)乃至軍事安全均處于一種危險(xiǎn)的狀態(tài)，也會(huì)使國家和民族的凝聚力、向心力受到嚴(yán)重影響。要建立官員配偶子女移居國（境）外的審查制度，要求裸官定期報(bào)告配偶和子女出國的原因、經(jīng)費(fèi)來源、居留時(shí)間、地點(diǎn)、工作學(xué)習(xí)狀況等情況。逐步把官員配偶子女從業(yè)情況納入官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度范疇。嚴(yán)格裸官出國（境）審批，加強(qiáng)對(duì)“裸官”工作八小時(shí)以外的監(jiān)管。制定裸官不得重用硬性規(guī)定，原則上裸官不得進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子或擔(dān)任正職領(lǐng)導(dǎo)。

五是加大懲治力度。在腐敗現(xiàn)象蔓延態(tài)勢(shì)未得到有效遏制之前，要采取果敢和堅(jiān)決的措施對(duì)腐敗行為進(jìn)行懲治。唯有此，才能在官員心中形成震懾，在心理上產(chǎn)生“倒逼效應(yīng)”，從而產(chǎn)生規(guī)范和約束行為的效果。要提高發(fā)現(xiàn)腐敗的能力，整合紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門反腐資源和力量。加大腐敗案件偵辦力度，對(duì)腐敗行為一律“零容忍”，堅(jiān)持一查到底絕不姑息，用實(shí)際成效贏得民心，也為實(shí)施治本之策贏得時(shí)間、奠定基礎(chǔ)。

六是放松社會(huì)監(jiān)督管制。社會(huì)監(jiān)督是黨和國家機(jī)關(guān)之外的監(jiān)督力量，是人民群眾參與國家和社會(huì)事務(wù)管理、維護(hù)自身合法權(quán)益的重要方式，也是防止權(quán)力濫用和權(quán)力尋租的重要保障。在互聯(lián)網(wǎng)和微博興起時(shí)代，人人享有表達(dá)言論的機(jī)會(huì)在技術(shù)層面已無障礙。面對(duì)不同聲音、意見甚至指責(zé)，執(zhí)政黨如果能夠保持足夠的自信和寬容，將極大激發(fā)公眾參與熱情，釋放緩解社會(huì)壓力矛盾，一切貪腐行為也終將在人民群眾的圍剿之下毫無藏身之地。要降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，加大扶持培育力度，保障公民抱團(tuán)結(jié)社進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。要重視媒體輿論擴(kuò)大表達(dá)空間的訴求，重視發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。拓寬公民表達(dá)訴求渠道，創(chuàng)造更多方法和途徑讓公民監(jiān)督政府。

七是加快政府職能轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，放權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)，是壓縮尋租空間、治理腐敗的釜底抽薪之策。要進(jìn)一步取消行政審批事項(xiàng)，激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)的創(chuàng)造活力。逐步減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源導(dǎo)向作用。調(diào)整官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地減少政府參與營利性投資項(xiàng)目。完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。

八是發(fā)展和完善黨內(nèi)民主制度。發(fā)展黨內(nèi)民主是推動(dòng)政治體制改革切實(shí)可行、易于見效的途徑，是帶動(dòng)人民民主，解決一把手監(jiān)督難的關(guān)鍵舉措。要尊重和保障黨員的民主權(quán)利和主體地位，貫徹和遵守多數(shù)決原則、選舉和監(jiān)督原則。落實(shí)黨代會(huì)代表任期制，改進(jìn)代表及各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)候選人的提名制度和選舉方式，擴(kuò)大候選人預(yù)備人選及差額比例，完善差額選舉制度。進(jìn)一步加強(qiáng)黨務(wù)公開，增強(qiáng)黨內(nèi)決策透明度。實(shí)行黨代會(huì)代表提案制，發(fā)展質(zhì)詢和罷免制度。科學(xué)合理地配置黨內(nèi)權(quán)力，充分發(fā)揮全委會(huì)重大決策主體和監(jiān)督主體的作用。著重加強(qiáng)對(duì)一把手監(jiān)督，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員一般不得兼任下級(jí)黨組織書記。

九是堅(jiān)持法治反腐。運(yùn)用法治思維和法治方式懲治腐敗，是保障反腐敗成效的長久之治。要健全反腐敗法律體系，制定《反腐敗法》，將黨內(nèi)規(guī)定上升為國家法律。嚴(yán)格按照法律規(guī)定懲處腐敗，排除其他因素干擾執(zhí)法，避免選擇性執(zhí)法。嚴(yán)密執(zhí)法程序，將“雙規(guī)”“兩指”等措施納入法律軌道，保障被調(diào)查人合法權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督部門的監(jiān)督，防范出現(xiàn)反腐短板和盲區(qū)。

十是適度提高官員待遇。沒有物質(zhì)基礎(chǔ)和體面生活，官員難以有較高的榮譽(yù)感和責(zé)任心，也易沖破心理防線、道德底線。要改變過去單純依靠監(jiān)督、懲罰以及思想教育的方式，切實(shí)采取措施，有計(jì)劃、分步驟、積極穩(wěn)妥地改善和提高官員尤其是初中級(jí)公務(wù)員的物質(zhì)待遇。要區(qū)別情況，將官員必要的職務(wù)待遇合法化。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2012：49.

[2]本書編寫組.十一屆三中全會(huì)以來歷次黨代會(huì)、中央全會(huì)報(bào)告、公報(bào)、決議、決定[M].北京：中國方正出版社，2008：941．

[3]邵道生.社會(huì)主義條件下存在不存在“既得利益集團(tuán)”——《劇變社會(huì)期的中國腐敗問題》連載42[N].光明觀察，2007-06-19．

[4]桑玉成，陳英波.注意制度反腐中的一些傾向性問題[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（7）.

[5]反腐敗是中國社會(huì)發(fā)展的攻堅(jiān)戰(zhàn)[N].環(huán)球時(shí)報(bào)，2012-05-29．

[6]申大田，高學(xué)棟.論社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生腐敗的原因[J].山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（1）.

[7]都玉濤.改革后腐敗呈現(xiàn)嚴(yán)重化趨勢(shì)的原因[J].山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2003（5）.

[8]孫立平.從政治整合到社會(huì)重建[J].瞭望，2009（36）.

[9]高源，馬靜.“未來10年10大挑戰(zhàn)”調(diào)查報(bào)告[J].人民論壇，2009（24）.

[10]劉剛.劉志軍案牽出9名鐵路官員，5家央企涉案被整治[N].新京報(bào)，2012-08-09.

[11]陳良飛.35年“打虎”記[N]新民周刊，2013-09-30.

[12]張煥平.2012年全球清廉指數(shù)發(fā)布，中國排名80位[DB/OL].（2012-12-06）財(cái)新網(wǎng).http://china.caixin.com/2012-12-06/100469300.html.

[13]江澤民.江澤民文選：第二卷[M].北京：人民出版社，2006：46.

[14]鄧小平.鄧小平文選：第三卷[M].北京：人民出版社，1993：333.