對煙臺推進基本公共服務均等化的思考

■徐建華

黨的十八大報告強調(diào)： “要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮?！倍s小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵在于大力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化?；竟卜站然P(guān)系到廣大農(nóng)民的根本利益，對促進農(nóng)村乃至城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有極為重要的作用和意義。因此，從長遠看，我們應致力于城鄉(xiāng)一體化的目標，在堅持大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的前提下，著力保障和改善民生，實現(xiàn)基本公共服務的城鄉(xiāng)均等化。

煙臺基本公共服務均等化的現(xiàn)狀分析

近年來，煙臺不斷加大基本公共服務均等化工作力度，勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等基本公共服務均等化得到長足的發(fā)展，農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。

（一）社會保障體系日臻完善

一是農(nóng)村養(yǎng)老保險實現(xiàn)全覆蓋。從2009年開始，煙臺市率先在全國、全省開展了新農(nóng)保試點工作，2011年7月率先在全省實現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋，標志著煙臺市已進入 “全民養(yǎng)老”的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障的新階段。二是全面推行新農(nóng)合制度，農(nóng)村醫(yī)療保障水平不斷提高。近年來，煙臺市新農(nóng)合財政補助標準和住院報銷比例連續(xù)提高，新農(nóng)合參合率達100%。三是農(nóng)村低保及救助工作成效突出。近年來，煙臺市穩(wěn)步推進農(nóng)村低保及社會救助工作，不斷完善物價上漲與保障水平調(diào)整聯(lián)動機制和物價上漲與提高困難群眾生活補貼聯(lián)動機制，先后8次啟動聯(lián)動機制，為低保對象發(fā)放臨時性生活補貼或提高保障標準。目前，全市共有農(nóng)村低保對象15.2萬人，占農(nóng)村居民總?cè)丝诘?.46%，五保對象1.3萬人，集中供養(yǎng)率達到84%，有效地保障了農(nóng)村困難群眾的基本生活。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施水平逐步改善

近年來，煙臺市不斷加大政策保障的推動作用，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，引導醫(yī)療衛(wèi)生資源向基層流動和轉(zhuǎn)移，不斷夯實基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。2008-2011年，全市財政醫(yī)療衛(wèi)生支出從8.1億元增長到19.5億元，年均增長34%，高于一般預算支出增長速度14個百分點?；鶎俞t(yī)療機構(gòu)基本達到 “規(guī)范化、標準化、信息化”，全市鄉(xiāng)村衛(wèi)生一體化管理率達80%以上，初步實現(xiàn)了農(nóng)村基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務全覆蓋。

（三）教育環(huán)境進一步優(yōu)化

一是著力推行城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。根據(jù)農(nóng)村適齡兒童減少的實際，近幾年逐步調(diào)整農(nóng)村中小學校布局，農(nóng)村適齡幼兒入園率、小學初中毛入學均達98%以上。二是義務教育保障機制進一步完善。教育投入持續(xù)增加，“十一五”期間，煙臺市教育投入力度逐年加大，全市財政性教育經(jīng)費由“十五”末的23.6億元增加到2010年的61.5億元，年均遞增21.12%。三是職業(yè)教育深入推進。全市現(xiàn)有電子信息、數(shù)控技術(shù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等11個市級職教集團、6個縣級職教集團以及汽車工程、船舶制造2個省級職教集團，共有成員學校43所、企業(yè)312家。四是教育熱點、難點問題開始得到解決。率先提出并積極探索實施為義務教育段學生提供校車服務和免費校服、午餐，教育環(huán)境進一步優(yōu)化。

（四）文化體育事業(yè)深入鎮(zhèn)村

近年來，煙臺市扎實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)、農(nóng)家書屋建設(shè)、農(nóng)村電影放映、廣播電視 “村村通”和文化信息資源共享 “五大文化工程”。目前全市共有8個省級 “社會文化先進縣”，6個 “全國文化先進縣”，全市建有綜合文化站150個，農(nóng)村文化大院6000多個，構(gòu)建起了比較完善的公共文化服務網(wǎng)絡。煙臺市圖書館、文化館、文化站等公共文化設(shè)施已實現(xiàn)免費開放，提供文藝輔導、文藝演出、書畫展覽、電影放映、圖書借閱、信息咨詢等文化服務，受到農(nóng)民群眾的廣泛歡迎。

煙臺實現(xiàn)基本公共服務均等化的主要制約因素

目前，基本公共服務均等化發(fā)展的現(xiàn)狀與廣大農(nóng)民群眾日益增長的需求還有差距，一些突出矛盾和問題需要加強研究。

（一）農(nóng)村人口老齡化程度加劇

截至2011年底，煙臺市60歲以上老年人口已達126.3萬人，占總?cè)丝诘?9.38%；農(nóng)村人口數(shù)量327萬人，占全市總?cè)丝诘?0.2%，與 “十一五”初期相比，農(nóng)村人口大約減少24萬人。一方面說明煙臺市城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐明顯加快，另一方面也說明由于近些年來煙臺市人口持續(xù)出現(xiàn)負增長，使人口老齡化程度更加突出，目前煙臺市許多村莊已成老人村。人口老齡化程度的加劇，使當前傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老正在受到前所未有的挑戰(zhàn)，也對社會保障制度，特別是養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度產(chǎn)生了更大的需求和壓力。煙臺市目前社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)仍然處于起步階段，與老年人不斷增長的養(yǎng)老服務需求相比還有很大差距。

（二）公共財政投入總量不足與不均衡并存

公共財政投入是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要條件，但目前煙臺公共財政投入不足與不均衡并存。從財政投入總量看，近年來，煙臺市經(jīng)濟快速發(fā)展，地方財政收入突破300億元，實施了一大批惠民工程，在就業(yè)、社會保障、教育、衛(wèi)生、文化體育等方面的投入不斷提高，較好地保障了全市基本公共服務均等化的快速發(fā)展。但總體看，煙臺在農(nóng)村民生事業(yè)方面的投入總量相對不足，與煙臺市經(jīng)濟社會快速發(fā)展的地位還不相稱，與廣大農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活需求相比還有較大差距。從城鄉(xiāng)投入分布看，不均衡現(xiàn)象明顯。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是造成差異的根本原因。從目前煙臺基本公共服務均等化發(fā)展現(xiàn)狀不難看出，無論從保障、教育還是到醫(yī)療衛(wèi)生和文化體育，建設(shè)資金主要投向城市、民生優(yōu)勢資源主要集中于城市的狀況沒有根本轉(zhuǎn)變，如在低保補助方面，全市縣均城市低保標準為每人每月379元、月人均補助301元，農(nóng)村相應只為180元、164元，城鄉(xiāng)差距分別為2.1和1.8倍。

（三）基層基礎(chǔ)仍然薄弱

近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，基層基礎(chǔ)條件發(fā)生了較大改變，但仍顯薄弱。從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，不完善、效能發(fā)揮不夠。經(jīng)過近年來的投入建設(shè)，煙臺市陸續(xù)新建、改建、擴建、整合了一批學校、醫(yī)院、文化場館和體育活動場所，但仍存在著標準不高、利用率低的問題。標準不高主要體現(xiàn)在，基層衛(wèi)生體系雖已建成，由于體制、機制不完善、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，尚不能有效引導優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源配置向基層傾斜。在農(nóng)村文化體育生活方面，雖然煙臺市鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成了綜合文化站，農(nóng)村建成了文化大院，但90%的鎮(zhèn)村文化設(shè)施運行和管理缺少人才、經(jīng)費保障，致使文體活動開展頻次及群眾參與率不高、實際使用效率較低。從基層人員力量看，薄弱、素質(zhì)不高。一方面，急需的人才緊缺。因農(nóng)村工作條件艱苦，工資待遇低、個人發(fā)展前景不廣闊等多方面原因，導致人才 “招不進、留不住”，人才隊伍老化，技能人才匱乏，陷入惡性循環(huán)。另一方面基層公共服務人員力量薄弱。目前煙臺市大部分縣市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只配備了1-2名工作人員負責民生服務工作，同時兼任其他各種行政性事務。近年來，隨著就業(yè)、保障、醫(yī)療、救助等民生服務內(nèi)容的增加，現(xiàn)有專業(yè)工作人員力量不足的問題尤為突出，直接影響到民生政策的落實。

煙臺實現(xiàn)基本公共服務均等化的路徑選擇

為促進基本公共服務均等化，須要逐步形成以政府為主導、以公共財政為主體支撐的基本公共服務均等化發(fā)展的格局。重點加強就業(yè)、社會保障、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等基本公共服務領(lǐng)域的發(fā)展，保障農(nóng)民享有社會基本公共服務的權(quán)利。

（一）構(gòu)建適合農(nóng)村特點的養(yǎng)老模式

黨的十七大確立了 “老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標，黨的十七屆五中全會提出了 “優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務”的要求。從農(nóng)村特點出發(fā)，要立足家庭養(yǎng)老為主，制定相關(guān)政策，整合各類資源，推行政府主導、部門協(xié)同、社會參與、公眾互助的長效機制，盡快在農(nóng)村建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會服務為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充、資金保障與服務提供相匹配、符合煙臺實際的社會養(yǎng)老服務模式。在服務對象上，面向社會所有老年人提供服務，在農(nóng)村政府要重點保障 “三無”、 “五?！奔暗褪杖氲母啐g、獨居、失能等養(yǎng)老困難老年人的服務需求，進一步擴大優(yōu)撫范圍；在服務項目上，著眼于老年人的實際需求，為老年人提供生活照料、家政服務、醫(yī)療健康、長期護理等多樣化服務；在服務方式上，通過政府支持或購買服務，推進居家養(yǎng)老服務，加強社區(qū)和農(nóng)村養(yǎng)老服務，對無法居家養(yǎng)老的老年人，由養(yǎng)老機構(gòu)提供專業(yè)化集中照料；在服務設(shè)施上，既要盤活存量，整合社會閑置資源，發(fā)揮現(xiàn)有機構(gòu)和設(shè)施作用，更要以需求為導向，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入；在服務布局上，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在加快推進城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的同時，大力發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)，實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、整體推進；在服務隊伍上，注重專業(yè)化、職業(yè)化和志愿者相結(jié)合，建設(shè)一支專兼結(jié)合、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的人才隊伍，為提高養(yǎng)老服務水平提供人才支撐。

（二）加大對農(nóng)村基本公共服務的投入力度

資金投入是制約基本公共服務均等化發(fā)展的首要問題，為此，一是強化民生為先的財政理念，加大公共財政向農(nóng)村傾斜力度。保障和改善民生的第一責任是政府，應進一步明確各級政府承擔基本公共服務均等化發(fā)展的支出責任，合理劃分市與縣市區(qū)、縣市區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在改善農(nóng)村民生、提供基本公共服務的管理范圍，健全以縣市區(qū)為主、統(tǒng)一與分級相結(jié)合的農(nóng)村公共服務管理體制。二是鼓勵社會參與，多元化籌資。目前在地方政府財力有限的情況下，應積極探索保障和改善民生的多元化投入機制，提高供給和服務方式的社會化、市場化程度，化解政府投入不足的難題。比如，針對發(fā)展學前教育、社會化養(yǎng)老，開展群眾性文體活動等公共民生項目，進一步放寬準入政策，吸引和鼓勵更多社會力量投資興辦公共服務實體，建設(shè)公共設(shè)施，提供便捷、高效的公共服務。

（三）促進城鄉(xiāng)基本公共服務均衡發(fā)展

實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，首要的是制定全市基本公共服務發(fā)展規(guī)劃?；竟卜站哂型度氪?、見效慢的特點，必須立足當前，著眼長遠，搞好制度設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃，整體推進。就煙臺市而言，應以國家基本公共服務 “十二五”規(guī)劃和煙臺市“十二五”規(guī)劃為依據(jù)，抓緊制定全市基本公共服務中長期發(fā)展規(guī)劃，打破城鄉(xiāng)界限，對涉及公共服務的各類規(guī)劃，要貫徹區(qū)域覆蓋、制度統(tǒng)籌的原則要求，以服務半徑、服務人口為基本依據(jù)，統(tǒng)籌空間布局，制定實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務設(shè)施配置和建設(shè)標準。要優(yōu)先保障勞動就業(yè)、社會保障、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、文化體育、住房保障等服務的提供，隨著全市經(jīng)濟社會發(fā)展逐步擴大范圍和提高標準。要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，強化城鄉(xiāng)基層，打破條塊分割和地區(qū)分割，加大公共資源向農(nóng)村、經(jīng)濟相對落后縣市區(qū)和社會弱勢群體傾斜力度，實現(xiàn)基本公共服務制度覆蓋全民、城鄉(xiāng)均等，促進城鄉(xiāng)一體化均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。當前，農(nóng)村群眾對民生改善的要求日益迫切，主要集中在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、文化體育等方面。要解決這些問題，應結(jié)合煙臺市實際，創(chuàng)新方法、完善機制，突出重點、全面推進。

具體來說，在農(nóng)村勞動力就業(yè)方面，要以落實政策、構(gòu)建平臺，實現(xiàn)重心下移為重點，突出解決好城鄉(xiāng)平等就業(yè)、素質(zhì)就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)問題；在社會保障方面，要以完善農(nóng)村養(yǎng)老、社會救助、農(nóng)村社會福利有效銜接的社會保障體系為重點，進一步提高保障水平，突出解決經(jīng)濟發(fā)展與社會保障水平不夠協(xié)調(diào)的問題。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，要以完善社區(qū)和農(nóng)村醫(yī)療服務網(wǎng)絡，健全大病救助和新農(nóng)合制度為重點，突出解決好看病難、看病貴的問題。在公共教育方面，要以抓好教育資源向農(nóng)村傾斜為重點，突出解決好城鄉(xiāng)義務教育不夠均衡的問題。在文化體育方面，要以提高公共文化服務和全民健身水平為重點，突出解決設(shè)施不全、管理不善、作用發(fā)揮不好的問題。

（四）加大機制創(chuàng)新力度

一是創(chuàng)新農(nóng)村人才管理機制。當前，煙臺市農(nóng)村普遍存在人才短缺，而又存在招才難、留住難的問題，因此，解決農(nóng)村人才短缺、均衡城鄉(xiāng)人才資源，已成當前加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要課題。為此，要堅持面向農(nóng)村、解決緊缺、按需選派、對口培訓、提高水平、注重實效的原則，加快農(nóng)村人才隊伍建設(shè)。要建立有效的人才激勵機制，在專業(yè)培訓進修、職業(yè)資格認定、職稱評審晉級、工資福利待遇等方面給予重點傾斜，激發(fā)優(yōu)秀人才到農(nóng)村工作的積極性。要加強農(nóng)村人才培養(yǎng)，加大培訓力度，加強城鄉(xiāng)交流，努力提高農(nóng)村各類人才專業(yè)技術(shù)水平。要充分利用城市、企事業(yè)單位的人才資源和智力資源，開展多種形式的支農(nóng)支教活動，幫助培養(yǎng)農(nóng)村所需的各類人才，真正把以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)落到實處。

二是建立基層公共服務綜合管理機制。目前，煙臺市人力資源社會保障、人口計生、民政等部門大都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了服務機構(gòu)，負責相關(guān)公共服務工作，并初步建立起公共就業(yè)服務、新農(nóng)保、信息化管理、人口和計劃生育、農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠程教育以及文化信息資源等信息網(wǎng)絡平臺。但從目前看，由于管理上缺乏統(tǒng)一調(diào)度和安排，導致許多資源條塊分割，使用效率不高。為此，應結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展趨勢和農(nóng)民群眾的實際需求，借鑒外省市好的經(jīng)驗做法，整合就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化、人口以及綜治、維穩(wěn)、信訪、黨員教育等管理職能和服務資源，探索建立鎮(zhèn)級公共事業(yè)服務中心，加快農(nóng)村社區(qū)信息化建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)綜合管理和服務平臺，優(yōu)化配置各項農(nóng)村基層公共服務設(shè)施，切實提高基層公共服務的效果和效率。

三是建立工作監(jiān)督考評機制。要加大民生工作考核力度，增加縣以下基本公共服務績效考核在基層政府和干部政績考核中的權(quán)重。要進一步強化內(nèi)部監(jiān)督，加強監(jiān)督考評，積極開展基本公共服務社會滿意度調(diào)查，嚴格兌現(xiàn)獎懲，使重視民生、改善民生成為各級各部門的自覺行為、工作常態(tài)。要強化外部監(jiān)督，將確定實施民生項目的功能布局、質(zhì)量標準、資金投入、完成時限等情況及時向社會公示，主動接受社會監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督，真正讓民生工作深入人心、溫暖民心。