BT模式下陜西渭河治理工程投資控制探討

楊西彬

（高陵縣水務(wù)局 陜西 高陵 710200）

自2008年來世界經(jīng)濟(jì)危機席卷全球，全球經(jīng)濟(jì)增速放緩，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資也受到前所未有的沖擊，建設(shè)速度放緩，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施水平相對滯后，人民群眾對此反響強烈。當(dāng)前，我國將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為惠民政策的頭等大事來抓，如河道治理工程等，由此產(chǎn)生的資金問題成了影響項目實施的絆腳石。由于BT模式破解了國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金瓶頸難題，所以在我省渭河綜合治理工程中，廣泛采用BT模式。

1 BT模式的基本概念

BT（Build———Transfer，即建設(shè)———移交）模式是BOT（Build———Operate———Transfer，即建設(shè)———運營———移交）模式的一種簡化形式，是政府部門利用非政府資金來承建國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的一種投融資方式。BT模式集融資、投資、項目建設(shè)與政府特許、政府采購等行為于一體，此模式能通過政策引導(dǎo)與利益驅(qū)動等杠桿有效調(diào)動非政府資本用于解決政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不足的問題，較好地體現(xiàn)技術(shù)、市場以及政府等資源的有效整合。

我國現(xiàn)階段BT模式大致分為完全BT和不完全BT兩種模式。

1.1 完全BT模式

即建設(shè)項目通過招標(biāo)確定BT建設(shè)方，BT建設(shè)方組建項目公司，由項目公司全權(quán)負(fù)責(zé)項目的融資、投資和建設(shè)（設(shè)計、監(jiān)理、施工），項目建成后由政府回購的形式。此種模式特點如下：

（1）對BT建設(shè)方無特殊資質(zhì)要求，只要其具有較強的資金能力。

（2）按照項目融資的方式進(jìn)行融資。BT建設(shè)方采取成立項目公司的方式，以項目公司為主體籌措建設(shè)資金。

（3）在建設(shè)過程中，項目法人對工程的參與程度較小，項目法人弱化或甚至不存在。在項目建設(shè)期間，項目公司履行項目法人職能，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)管理，不直接參與項目施工。項目施工單位、設(shè)計單位以及監(jiān)理單位由項目公司通過法定程序確定。完全BT模式適用于工程技術(shù)成熟、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)明確、投資規(guī)模較大，且項目法人無工程建設(shè)管理經(jīng)驗或能力的工程項目。完全BT模式的優(yōu)點是：①有利于擴大投資者的選擇范圍；②由BT項目公司作為主體進(jìn)行融資，可拓寬融資渠道；③項目結(jié)構(gòu)清晰，建設(shè)協(xié)調(diào)、管理的各個環(huán)節(jié)銜接較緊密。④建設(shè)風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給項目公司承擔(dān)，項目法人的建設(shè)風(fēng)險較??；缺點是弱化了我國建設(shè)工程項目法人責(zé)任制，消弱了項目法人的項目管理職能。

1.2 不完全BT模式

即政府及職能部門依法組建項目法人，并報有管轄權(quán)的上級水行政主部門批準(zhǔn)，項目法人嚴(yán)格執(zhí)行國家建設(shè)工程有關(guān)規(guī)章制度，并受各有關(guān)行政主管部門的監(jiān)督管理，如招投標(biāo)、投資審核、合同簽訂和審計等。項目法人另行委托或通過招標(biāo)程序確定項目設(shè)計單位和監(jiān)理單位（所需資金由政府買單或由BT承包人籌措）；BT承包人由項目法人通過招標(biāo)程序確定，BT承包人僅負(fù)責(zé)建設(shè)資金（部分建設(shè)資金或全部建設(shè)資金）的籌措和直接參與項目施工。項目建成后由政府按照BT合同約定回購。不完全BT模式下，BT承包人實質(zhì)是負(fù)責(zé)工程融資和具體施工的單位，不在參與勘察、設(shè)計、監(jiān)理、項目管理等。不完全BT模式的優(yōu)點是：①在BT承包人融資能力和項目施工資質(zhì)及業(yè)績之間找到了平衡點，從工程資金和施工資質(zhì)兩方面一步到位；②轉(zhuǎn)移了項目法人融資的風(fēng)險，減少了項目法人融資的工作量;③縮減了項目管理機構(gòu)，項目法人不在通過項目公司發(fā)出指令，提高了項目法人指令執(zhí)行效率；④強化了建設(shè)工程項目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制，使項目法人完全參與整個工程的項目管理。

1.3 BT模式運作流程

（1）通過法定程序選定BT人后，政府授權(quán)建設(shè)單位和BT人根據(jù)投標(biāo)文件完成BT合同的談判與簽訂工作。

（2）政府提供常務(wù)會決議，并出具回購承諾，明確還款來源及還款計劃，明確工程受益，為BT人融資提供優(yōu)惠政策。

（3）BT人負(fù)責(zé)項目融資，并將相應(yīng)資金用于工程項目建設(shè)，不得挪用，并接受政府有關(guān)部門的監(jiān)督，檢查。

（4）BT人負(fù)責(zé)工程建設(shè)的實施，按國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行施工。在工程建設(shè)期間，政府及有關(guān)職能部門對BT方履行監(jiān)督，檢查的職責(zé)，對項目實行跟蹤審計。

（5）項目具備交工驗收條件后，政府及相關(guān)部門按國家相關(guān)規(guī)定及時組織交工驗收，并組織工程移交，BT人應(yīng)向移交單位移交項目工程全部設(shè)施、設(shè)備、物品及檔案資料。

（6）在工程移交之后，政府按照約定分期向BT人償還工程款及支付占用資金受益。償還期限一般控制在工程移交后3年～5年。

2 BT模式的運作實例

陜西渭河綜合治理總投資約300億，投資數(shù)額龐大，為解決陜西渭河綜合治理資金瓶頸問題，較多地方政府部門對渭河建設(shè)工程采用不完全BT模式。本文以陜西省渭河綜合治理為例，對渭河綜合治理工程BT模式進(jìn)行剖析和歸納。

2.1 勘察、設(shè)計、監(jiān)理及項目法人控制

2.1.1 勘察、設(shè)計

一項建設(shè)工程的勘察設(shè)計是否合理決定整個項目工程的95%以上投資，對工程投資起決定性影響，在完全BT模式下，工程勘察設(shè)計方由BT項目公司實施，而BT項目公司和項目人及政府是合同關(guān)系，在我國現(xiàn)階段水利工程設(shè)計監(jiān)理不健全的情況下，加之項目法人及政府部門高級技術(shù)人才缺乏，在工程設(shè)計階段存在一定的項目管理漏洞，BT項目公司在工程設(shè)計階段就有潛在可能埋下合同陷阱，如設(shè)計漏項、設(shè)計變更過多等，不僅造成合同糾紛，更造成后期建設(shè)工程的投資失控，從而給國家造成不必要的損失。我省渭河治理勘察設(shè)計工作由所在市級水行政主管部門按照程序統(tǒng)一進(jìn)行實施，并嚴(yán)格執(zhí)行我省水利工程設(shè)計評審制度，在我省水利專家?guī)熘须S機抽取專家進(jìn)行專業(yè)評審。我省渭河治理在項目勘察設(shè)計階段就狠下工夫，將問題消滅在了萌芽階段，和國內(nèi)類似BT項目比較，我省渭河綜合治理工程未出現(xiàn)一例因設(shè)計問題造成的工程重大投資增加情況，很好的控制了工程投資。

2.1.2 監(jiān)理

完全BT模式下監(jiān)理公司由BT項目公司按照招標(biāo)程序確定，但潛在某些監(jiān)理公司與BT項目公司存在關(guān)聯(lián)，項目法人因與監(jiān)理公司無合同關(guān)系，出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶，圍標(biāo)出現(xiàn)的可能性較大，所以對監(jiān)理公司確定存監(jiān)管漏洞。我省渭河治理實行不完全BT模式，政府及項目法人加強了工程監(jiān)理控制，在招投標(biāo)階段，執(zhí)行監(jiān)理單位入圍制度，將信譽差、業(yè)績差的監(jiān)理單位清除出水利市場，只有滿足入圍條件的監(jiān)理單位才能繼續(xù)下一步招投標(biāo)程序，監(jiān)理單位由項目法人根據(jù)法定程序選定同時監(jiān)理單位獨立于建設(shè)單位，并完全與施工單為無任何瓜葛聯(lián)系，提高了監(jiān)理單位項目管理力度，使監(jiān)理單位能公正、公平的進(jìn)行工程監(jiān)理，項目法人通過監(jiān)理手段從而更好的控制工程投資。

2.1.3 項目法人管理

我國建設(shè)工程實行項目法人責(zé)任制，對工程投資，進(jìn)度、質(zhì)量負(fù)總責(zé)，這是我國現(xiàn)行建設(shè)工程制度所要求的。正如上述完全BT模式運轉(zhuǎn)特點而言，項目法人參與工程項目管理程度較小，這是否與項目法人責(zé)任制相違，很少參與工程建設(shè)的項目法人，不可能建設(shè)好某一項工程，談何對工程投資，進(jìn)度、質(zhì)量負(fù)總責(zé)？項目法人對工程技術(shù)不熟悉，缺乏管理經(jīng)驗，缺少能力，談何搞好工程，BT項目公司非項目法人，項目法人缺乏對BT項目公司的監(jiān)管方法和力度，勢必存在漏洞，投資失控是必然發(fā)生的。

所以我省渭河治理工程采用不完全BT模式，嚴(yán)格實行建設(shè)工程項目法人制，工程建設(shè)前期，就依法組建渭河綜合治理工程項目法人，抽調(diào)或招聘社會專業(yè)技術(shù)人員，完善項目法人內(nèi)部機構(gòu)，如合同部、財務(wù)部、技術(shù)部等專業(yè)部門，項目管理中強化了項目法人職能，項目法人有壓力、有動力才能真正的對工程質(zhì)量、投資負(fù)總責(zé)。由于采用不完全BT模式，項目法人積極參與工程建設(shè)，加強了工程監(jiān)理、工程項目管理、加大了協(xié)調(diào)力度，不僅提高了工程質(zhì)量，項目法人內(nèi)部各部門團(tuán)結(jié)協(xié)作，也能在合同索賠和反索賠中占據(jù)上風(fēng)，對工程投資完全在掌控之中。加之減少了完全BT模式下BT項目公司要求支付的建設(shè)管理費，一定程度上也減少了工程投資。

2.2 招投標(biāo)控制

目前BT工程暫無國家制式招投標(biāo)范文本，由于BT本身的特殊性，招投標(biāo)比一般項目更復(fù)雜。我省渭河綜合治理BT工程以水利工程招標(biāo)示范文本為模板，植入BT模式的特殊條款，如政府特許、政府優(yōu)惠、受益率、償還期、資金能力等內(nèi)容，我省部分渭河治理工程招標(biāo)文件要求條件一般如下：

（1）具有水利水電施工總承包二級或一級資質(zhì)。

（2）在陜西省境內(nèi)注冊滿3年的施工企業(yè)或外地入陜企業(yè)在陜西省境內(nèi)登記備案滿三年。

（3）在紀(jì)檢、檢察、銀行、勞動、司法、招投標(biāo)及工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)等方面無不良記錄。

（4）具有較強資金籌措能力，BT承包人應(yīng)出具公司銀行資信證明、銀行存款證明或銀行擔(dān)保證明等資金證明資料，其資金證明能力應(yīng)不小于擬承包標(biāo)段總投資的1.5倍。報名時向建設(shè)單位繳納總投資50%的履約保證金且不允許聯(lián)合體投標(biāo)。

（5）具有相同或類似工程經(jīng)驗和業(yè)績，無任何不良記錄。

由于我省渭河治理為不完全BT模式，上述投標(biāo)準(zhǔn)入條件主要是植入了籌措資金能力，其招標(biāo)實質(zhì)就是依法確定具有一定資金籌措能力的具體進(jìn)行工程實施的施工單位，且不允許聯(lián)合投標(biāo)。陜西省渭河治理工程從籌措資金、施工資質(zhì)、承包人項目法人等主體入手，在法律允許的框架內(nèi)限定了BT承包人的準(zhǔn)入條件，不但解決了建設(shè)資金問題，解決了承包資質(zhì)問題，也根本上解決后期合同糾紛處理中多個法律責(zé)任主體的問題。承包方籌措資金由其自行解決，減少了項目法人的項目管理的工作量，一定程度上也減少工程投資。

2.3 合同控制

合同文件是個系統(tǒng)性文件，是項目管理主要控制依據(jù)之一，所有招投標(biāo)過程中文件及雙方商定的文件均為合同文件一部分。合同控制最終為工程質(zhì)量，進(jìn)度和投資服務(wù)，保證BT合同質(zhì)量的關(guān)鍵在于所有合同中涉及的主要內(nèi)容都應(yīng)在招標(biāo)文件中提出邀請要約的要求，且上述要求必須合理合法，合同控制是招投標(biāo)控制的延伸。合同控制核心是工程質(zhì)量、工程量及工程價款，本章合同控制主要探討工程價款形式、工程價款支付及BT工程回購等。

（1）陜西省渭河綜合治理工程施工圖設(shè)計規(guī)范、合理、符合實際，所以建設(shè)合同大多采用為固定單價合同，工程量據(jù)實結(jié)算。工程竣工驗收后，以工程審計部門最終審定的工程結(jié)算價款作為該工程最終建筑工程價款，本條款約定了合同結(jié)算借款的處理方案，即國家審計部門審定為準(zhǔn)。

（2）合同一般約定工程回購期為兩年，分兩期進(jìn)行回購，回購期自建筑工程審計工作結(jié)束后次日起開始計算，每個回購期末支付總回購款的50%，兩年內(nèi)支付完BT承包人回購款。

（3）建筑工程價款的年收益率為同期人民銀行固定存款利率。合同一般預(yù)定建筑工程價款收益自建筑工程審計工作結(jié)束后次日起開始計算。

2.4 爭議的解決方式

項目法人和BT承包人在履行合同中發(fā)生爭議的，可根據(jù)合同約定友好協(xié)商解決。合同當(dāng)事人友好協(xié)商解決不成，合同當(dāng)事人任何一方均可向西安市中級人民法院提起訴訟。雙方當(dāng)事人均為合同主體，合同糾紛的解決，我合同約定通過國家司法機構(gòu)解決，體現(xiàn)了我國是法治之國的根本，也避免了雙方不能協(xié)商或不允許進(jìn)行仲裁而陷入僵局的場面。

3 結(jié)語

目前，我省渭河治理治理工程堤防建設(shè)工程已經(jīng)接近尾聲，工程進(jìn)展順利，工程投資可控，不完全BT模式優(yōu)勢得到了充分的體現(xiàn)，渭河綜合治理BT模式的應(yīng)用為該工程后續(xù)道路、綠化等工程積累了寶貴的經(jīng)驗。