我國慈善立法的目標(biāo)定位和基本框架

林閩鋼，朱錦程

（南京大學(xué)，江蘇 南京 210023）

一、研究背景

近年來，隨著我國慈善事業(yè)的快速發(fā)展，其面臨的問題越來越復(fù)雜，所處的外部環(huán)境迫切需要建立完善的慈善法律體系加以規(guī)范。

我國現(xiàn)有的慈善法律體系，除了《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》等4部法律是由全國人大及其常委會制定的，大部分是類似于《基金會登記管理條例》和《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》這樣的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)制定、頒布年份較早，立法層次較低，往往只適用于某個慈善領(lǐng)域，同時，現(xiàn)有的慈善法律法規(guī)大多是在特定的歷史背景下出臺的，過于注重宏觀層面的法律效力，可操作性不強(qiáng)。由此造成慈善法律法規(guī)的規(guī)范對象在實踐中無所適從，造成慈善行為無序，因此，加快我國慈善立法進(jìn)程刻不容緩。

二、國內(nèi)外慈善法律法規(guī)的現(xiàn)狀比較

（一）國外慈善立法模式。

世界各國現(xiàn)有的慈善法律均是各國根據(jù)具體國情制定的，主要體現(xiàn)為兩種立法模式，即分散式立法模式和集中式立法模式。

第一，分散式慈善立法模式，即單行法模式。分散式慈善立法模式（以下簡稱分散式模式）被西方各國普遍采納。美國、中國、加拿大、德國、日本、韓國、印度和我國臺灣、香港地區(qū)等都采取這種模式，主要包括組織法和稅法兩大部分。該模式通常是制定以解決慈善事業(yè)的具體問題為重點的專門性法律法規(guī)，或是沒有制定專門性的慈善法律法規(guī)，而是散布于已有的法律法規(guī)中。以美國為例，盡管美國沒有專門的《慈善法》，但是在美國的慈善法律體系當(dāng)中，有具體的憲法作為慈善事業(yè)的法律支撐，在稅法方面對慈善事業(yè)進(jìn)行鼓勵和監(jiān)督，在公司法方面對慈善事業(yè)公司和機(jī)構(gòu)的內(nèi)部環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。[1]顯然，以稅法和公司法為代表的美國現(xiàn)行法律在規(guī)制慈善捐贈方面確立了一套具有自身特色的制度保障體系。此外，德國、日本等國也制定了符合本國產(chǎn)業(yè)特點和慈善事業(yè)的法律法規(guī)。比如，德國的慈善組織立法主要體現(xiàn)在《民法典》等法典之中，關(guān)于稅收減免待遇的立法則分散在多部稅法中。

第二，集中式慈善立法模式，即法典模式。集中式慈善立法模式（以下簡稱集中式模式）的應(yīng)用范圍和影響力要小于分散式模式。集中立法模式指的是整個國家有一部專門的、統(tǒng)一的規(guī)范慈善事業(yè)和慈善活動的法律模式。在慈善法律當(dāng)中對慈善有明確的定義，對慈善事業(yè)的開展、運(yùn)行、監(jiān)管程序都規(guī)定了詳細(xì)的運(yùn)行機(jī)制，并且有相應(yīng)的其他法律對它進(jìn)行補(bǔ)充。目前，世界上采取集中式慈善立法模式的國家主要是以英國立法體系為代表的少數(shù)國家，此外，俄羅斯和新加坡等國也是典型的集中式慈善立法模式。其中，以英國為例，該模式表現(xiàn)為，英國慈善立法模式是主要采取以一部《慈善法》為核心，以其他單行法為補(bǔ)充的統(tǒng)一集中的立法模式。關(guān)于慈善的基本法律問題由其慈善基本法《慈善法》概括規(guī)定，具體法律問題如慈善組織的形式、稅收優(yōu)惠政策等則由專門的法律制度解決。[2](p137)值得注意的是，在集中式立法模式下，《慈善法》的推行還需依賴輔助性慈善法律法規(guī)的支持，如英國的《慈善組織公益性指南》等。

每個國家的慈善立法模式不是一成不變的，而是隨著形勢的變化相應(yīng)調(diào)整。以日本為例，二十世紀(jì)90年代以前，日本慈善立法仍是分散立法。但1998年《日本特定非營利活動促進(jìn)法》的出臺，對慈善組織的定位、活動范圍和稅收減免等事項作了詳細(xì)規(guī)定，“彌補(bǔ)了分散立法模式的不足，標(biāo)志著日本慈善立法開始逐步轉(zhuǎn)向綜合性立法模式”。[3]與此相似的是，我國的慈善立法模式也正在從以往的分散立法模式逐步向集中式立法模式轉(zhuǎn)變。

（二）我國慈善立法的現(xiàn)狀。

目前，我國慈善法律法規(guī)主要涉及以下方面：一是慈善的范圍，如扶貧助困、賑災(zāi)救濟(jì)、助學(xué)助教等；二是贈與、接受雙方的權(quán)利和義務(wù)；三是對慈善組織的管理；四是減免稅等優(yōu)惠制度等方面內(nèi)容。[4]基本上涵蓋了三個核心領(lǐng)域：慈善組織運(yùn)行、慈善行為管理、慈善捐贈稅收減免。其中，慈善組織的準(zhǔn)入與運(yùn)行是當(dāng)前我國慈善法律法規(guī)重點管制的領(lǐng)域。具體來說，包括以下內(nèi)容：

第一，現(xiàn)有的慈善法律。如《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國紅十字會法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》共4部法律。

第二，相關(guān)的慈善法規(guī)，即民政部、財政部、國家稅務(wù)總局和海關(guān)總署等中央各部委頒布的行政法規(guī)。如《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》、《公益基金會管理條例》、《社會團(tuán)體登記管理條例》、《社會福利性募捐義演管理暫行辦法》、《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》、《扶災(zāi)、慈善性捐贈物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法》、《關(guān)于<扶貧、慈善性捐贈物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法>的實施辦法》等。

第三，地方性慈善法規(guī)。主要是各省市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力和慈善事業(yè)發(fā)展水平所制定的地方性法規(guī)。如江蘇省制定了國內(nèi)第一部地方性慈善法規(guī)——《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》，該條例已于2010年5月1日起施行。為了配合此條例的實施，還先后出臺了《江蘇省慈善募捐許可辦法》和《江蘇省社會組織評估管理辦法》等一系列配套政策、法規(guī)。此外，還修訂完善了《江蘇省地方性基金會管理暫行辦法》，制定了《江蘇省慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011—2015）》。由此，構(gòu)成了相對完整的地方性法規(guī)體系。此外，廣東、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也相繼制定了地方性慈善法規(guī)，如《廣東省基金會管理條例》、《廣東省社會救濟(jì)條例》、《上海市紅十字條例》、《上海市華僑捐贈條例》等等。

此外，我國臺灣和香港地區(qū)，采取的也是分散式立法模式。在這種立法框架下，雖然臺灣地區(qū)沒有制定專門性的慈善法律法規(guī)，但有關(guān)慈善的法律散見于諸多法律法規(guī)中。比如，其《民法典》規(guī)定的法人制度為慈善組織運(yùn)行設(shè)定了一般性法律基礎(chǔ)，相關(guān)的稅法則分別規(guī)定了慈善組織和慈善活動的稅收優(yōu)惠措施。具體來說，我國臺灣地區(qū)的慈善立法模式表現(xiàn)在以下方面：一是慈善組織管理。主要依托《民法》和《人民團(tuán)體組織法》，上述法律對于社團(tuán)法人、財團(tuán)法人、營利法人和公益法人等慈善團(tuán)體的成立條件、管理方式等做了明確規(guī)定。二是慈善捐贈管理。主要依托《勸募管理條例》等。該條例對捐助主體、勸募主體、勸募款項的使用以及勸募活動的公開作了具體的規(guī)定。同時，臺灣還分別出臺了《公益勸募條例施行細(xì)則》與《公益勸募許可辦法》作為條例施行的配套建設(shè)。三是稅收減免待遇減免制度。主要依托《所得稅法》、《遺產(chǎn)與稅法》及其實施細(xì)則、《教育、文化、公益、慈善機(jī)關(guān)或團(tuán)體免納所得稅適用標(biāo)準(zhǔn)》以及《印花稅法》等。我國香港地區(qū)雖然沒有專門性的慈善法律法規(guī)，但是散布于諸多法律法規(guī)中。包括《社團(tuán)條例》、《公司條例》、《稅收條例》和《印花稅條例》等，分別承擔(dān)慈善法律應(yīng)有的相關(guān)監(jiān)管職責(zé)。

三、慈善立法的目標(biāo)定位

慈善法立法總體目標(biāo)可以設(shè)定為：指導(dǎo)、規(guī)范、激勵和協(xié)調(diào)各類慈善主體按照我國慈善事業(yè)的整體規(guī)劃和既定目標(biāo)參與社會慈善活動，從法律層面統(tǒng)一、明確慈善事業(yè)的發(fā)展方針、主要方向和實施準(zhǔn)則?？傮w來看，可以自上而下，從體現(xiàn)《慈善法》法律效力的維度給予其定位：

一是法理維度?！洞壬品ā肥紫仁且徊烤V領(lǐng)性的綜合性實體法和程序法，是統(tǒng)領(lǐng)并協(xié)調(diào)其他相關(guān)的部門特別法和地方性法規(guī)構(gòu)建慈善法律體系的權(quán)威性法律。其目的在于指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政府與社會、非政府組織、企業(yè)和個人等慈善主體之間圍繞慈善項目所形成的各種社會關(guān)系。同時，《慈善法》所規(guī)范的法律關(guān)系主要管理慈善事業(yè)中的各種社會關(guān)系，本質(zhì)上又是一部社會法。

二是政府維度。是政府用以引導(dǎo)和規(guī)范各種社會力量參與慈善活動，并處理政府與慈善主體之間社會關(guān)系的政策工具。包括對慈善主體及其行為在捐贈、運(yùn)作和效果等過程加以信息披露和履行監(jiān)管職責(zé)等。《慈善法》是政府治理慈善事業(yè)的主要規(guī)制手段之一。

三是社會維度。是慈善主體與強(qiáng)制性政府慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，用來指導(dǎo)自身慈善行為的制度保障，包括明確慈善主體的權(quán)利和義務(wù)、慈善項目的運(yùn)行準(zhǔn)則和相關(guān)要求以及其他慈善行為應(yīng)該遵守的法律法規(guī)等。《慈善法》是推動慈善主體強(qiáng)化內(nèi)部管理與監(jiān)督成效的重要法律依據(jù)。

總之，慈善立法是以指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、激勵和規(guī)范慈善事業(yè)為宗旨，以彰顯慈善法律的最高權(quán)威為核心，以制定慈善行動指南為準(zhǔn)繩，以保障慈善效益最大化為目標(biāo)的，國家層面的權(quán)威性、綜合性、綱領(lǐng)性的實體法、程序法和社會法。稅收、信托、行政許可、監(jiān)管等法律條款應(yīng)該成為我國慈善立法的核心內(nèi)容。選擇集中式或分散式立法模式必須與我國當(dāng)前的慈善事業(yè)發(fā)展階段相吻合，相比較而言，集中式立法具有權(quán)威性，但是立法程序較為復(fù)雜，難度較大。分散式立法較為成熟，易于出臺，但是權(quán)威性不足，并且可能與現(xiàn)有的慈善法律形成效力沖突。

四、慈善立法的基本原則

（一）公益性原則。

公益性是《慈善法》最核心的原則，《慈善法》的所有內(nèi)容都是圍繞公益性這個主旨所展開，并以此作為衡量和評估慈善主體及其行為是否符合慈善事業(yè)的實施標(biāo)準(zhǔn)。美國、英國和俄羅斯等國在《慈善法》（如俄羅斯的《慈善活動和慈善組織法》）或者稅法（如美國的《國內(nèi)稅收條令》）中均將公益性原則列為慈善法律法規(guī)最核心的原則。

（二）自愿性原則。

慈善事業(yè)本質(zhì)上是一項社會化、市場化的公益性行為，是慈善主體自發(fā)、自愿和自主的行為，帶有明顯的自愿性質(zhì)。自愿性是《慈善法》最基本的原則，即其所有的內(nèi)容制定都是圍繞慈善主體以自愿的目的從事社會公益活動而設(shè)計的。慈善主體及其行為在慈善事業(yè)的各個領(lǐng)域均應(yīng)反映出其自愿性色彩，并在《慈善法》中加以體現(xiàn)。如果慈善事業(yè)的自愿性質(zhì)被異化，則慈善行為的良好初衷和預(yù)期目標(biāo)就會被扭曲，因而，《慈善法》必須以自愿性作為基本原則。

（三）公開性原則。

慈善事業(yè)來自于政府與社會力量的共同合作，因而相關(guān)的慈善信息應(yīng)該向社會定期、及時發(fā)布。公開性是《慈善法》的基本原則之一，慈善組織的監(jiān)督管理、慈善項目的運(yùn)作狀況、慈善對象的選擇標(biāo)準(zhǔn)、慈善資源的分配去向、捐贈財物的使用程序和慈善效果等重要慈善信息的相關(guān)管理規(guī)定應(yīng)該在《慈善法》中明確反映出來。這種公開性原則能夠作為公眾依法監(jiān)督慈善活動的法理依據(jù)，根據(jù)《慈善法》的相關(guān)內(nèi)容來核實或評估某個慈善組織及其行為是否合法。

（四）公平性原則。

慈善事業(yè)作為社會公益活動，理應(yīng)具有公平性，這種公平性也是《慈善法》的基本原則之一。概括來說，主要有三方面：一是慈善主體的資格、地位與權(quán)限的公平性；二是慈善救助對象選取和救助標(biāo)準(zhǔn)的公平性；三是慈善捐贈稅收減免待遇的公平性。

（五）社會化原則。

我國慈善事業(yè)的主體應(yīng)該是廣大的社會民眾，按社會化原則，應(yīng)鼓勵個人、企業(yè)和社會組織等各種社會力量，積極推動慈善事業(yè)的發(fā)展。政府則起到監(jiān)督、規(guī)范和引導(dǎo)的作用。

（六）多元化原則。

《慈善法》的多元化原則體現(xiàn)為慈善主體和方式的多元化，其中，慈善主體從政府向社會的轉(zhuǎn)變意味著慈善方式日趨多元化。在推動傳統(tǒng)的現(xiàn)金捐贈方式的同時，鼓勵物資捐贈、技術(shù)支持和志愿者社會服務(wù)以及慈善項目亟須的專業(yè)技能培訓(xùn)等多元化慈善捐贈方式。

五、我國慈善立法要解決的主要問題

（一）目前慈善捐贈稅收減免制度不盡合理，無法形成有效的激勵效應(yīng)。

稅收優(yōu)惠減免制度是激勵社會力量參與慈善事業(yè)的有效規(guī)制手段，同時也是政府監(jiān)管慈善主體的重要措施之一。目前，現(xiàn)行的慈善稅收減免制度，如《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國個人所得稅法》對于企業(yè)和個人慈善捐贈應(yīng)享受的稅收減免待遇缺乏足夠的激勵性。新頒布的《中國人民共和國企業(yè)所得稅法》盡管已經(jīng)將企業(yè)慈善捐贈涉及的所得稅扣稅標(biāo)準(zhǔn)從3%提高到12%，達(dá)到了國際通行的水準(zhǔn)，但是由于我國沒有結(jié)轉(zhuǎn)稅等相關(guān)配套的稅收優(yōu)惠法律法規(guī)支持，所以現(xiàn)行的稅收減免標(biāo)準(zhǔn)相比較國外仍然是偏低的。而《中國人民共和國個人所得稅法》則將個人捐贈的免稅比例規(guī)定為30%，遠(yuǎn)低于國際上通行的50%的免稅比例。同時，以增值稅為代表的現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅對于企業(yè)慈善捐贈沒有任何稅收優(yōu)惠減免待遇。

根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，享受捐贈全額免稅待遇的慈善機(jī)構(gòu)僅限于中華慈善總會、中國紅十字會、中國扶貧基金會、希望工程基金會、宋慶齡基金會等五家全國性公益性慈善機(jī)構(gòu)。絕大多數(shù)慈善組織無法享受全額免稅的待遇。捐贈渠道稅收減免待遇的差異性在一定程度上挫傷了大多數(shù)中小慈善組織和公眾的捐助熱情。

（二）慈善主體及其行為缺乏有效監(jiān)管，政府規(guī)制缺失。

近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的興起，公眾對于慈善事業(yè)的信息透明度日益關(guān)注。比如四川汶川地震后，有網(wǎng)民要求地方政府公開慈善捐贈財物的渠道、去向、用途和效果等。這一情形反映出社會各界逐步從關(guān)注慈善捐贈的動機(jī)、行為進(jìn)入到更深層次的慈善效果。與此同時，慈善組織管理和慈善項目運(yùn)作等實踐領(lǐng)域，包括慈善捐贈渠道、參與途徑、項目管理、慈善信息發(fā)布、捐贈資源使用和慈善效果反饋等一系列涉及慈善項目的具體操作行為，迄今為止仍然沒有相應(yīng)的慈善法律法規(guī)針對慈善主體及其捐贈行為給予合法、規(guī)范、有效的監(jiān)管，相應(yīng)的規(guī)范、監(jiān)督和評估機(jī)制沒有真正建立和推行。比如，我國慈善組織內(nèi)部監(jiān)督存在制度缺失，沒有相關(guān)的法律法規(guī)對慈善組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和規(guī)章管理制度給予必要的監(jiān)管。慈善主體由于缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制和信息透明度，不可避免出現(xiàn)各種濫用、挪用和私吞慈善資源的可能性。

目前，作為國內(nèi)具有較強(qiáng)法律效力的《中華人民共和國紅十字會法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》僅僅涉及部分慈善主體，專門性慈善公益組織和私募慈善基金會等慈善主體的組織身份、法律地位或者是主體權(quán)限沒有法律法規(guī)給予明確、清晰的界定。雖然《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》涉及慈善組織，但沒有給予其獨立法人的身份與地位，甚至企業(yè)或個人等社會力量在設(shè)立私募慈善基金會時，還需要出具業(yè)務(wù)主管單位的證明材料。慈善組織沒有合適的獨立法人身份和活動權(quán)限，在參與慈善項目時必然會受制于主管單位，不能自主管理慈善基金。同時，慈善行為監(jiān)管缺失已經(jīng)成為阻礙我國慈善事業(yè)健康發(fā)展的桎梏，慈善捐贈過程中存在的信息不透明、管理不規(guī)范、渠道不完善和財務(wù)不公開等弊端屢見不鮮。諸如“多頭募捐”、“盲目捐贈”、“詐捐門”等募捐中的負(fù)面現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，慈善主體及其行為缺乏有效監(jiān)管，政府規(guī)制缺失是我國慈善立法亟待解決的突出問題。

（三）慈善捐贈社會動員機(jī)制缺失，慈善資源動員能力不足。

長期以來，發(fā)達(dá)國家高度重視發(fā)揮非政府組織的募捐、監(jiān)督、評估等慈善動員能力，并由政府出面協(xié)調(diào)包括非政府組織在內(nèi)的社會力量，增大了非政府組織在慈善事業(yè)社會動員領(lǐng)域的參與機(jī)會和實力。相比之下，我國慈善捐贈動員機(jī)制仍是以各級民政部門所屬相關(guān)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，帶有濃厚的政府行政色彩，沒有賦予非政府組織等社會力量以明確的身份和應(yīng)有的權(quán)限，尤其是對于具有突出能力和社會資源的各類私募慈善基金會、民間公益性慈善組織關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒有充分發(fā)揮社會力量的慈善資源動員能力。以至于我國至今沒有建立一套完善的社會慈善動員機(jī)制，無法及時、有效調(diào)動和整合各類慈善資源參與社會救助。當(dāng)前，我國慈善主體的募捐能力、手段和方法仍然沿襲了計劃經(jīng)濟(jì)時代的“政府辦慈善”的模式，沒有真正體現(xiàn)出慈善活動的社會化取向，慈善資源的社會動員能力較弱。同時，官辦慈善組織一直壟斷著慈善資源的捐贈渠道，造成了各種弊端：一是導(dǎo)致捐贈渠道與慈善主體的重合，出現(xiàn)尋租行為；二是不利于非政府組織等社會力量的慈善意識培養(yǎng)和慈善捐贈動員能力的發(fā)揮。因此，慈善捐贈社會動員機(jī)制缺失，慈善資源動員能力不足表現(xiàn)較為突出。

（四）慈善項目的準(zhǔn)入和退出機(jī)制缺失，門檻設(shè)定不清晰。

目前，現(xiàn)有的慈善法律法規(guī)過于關(guān)注慈善組織的準(zhǔn)入審核。雙重審核機(jī)制和嚴(yán)格的慈善組織設(shè)立門檻，試圖來保證慈善組織的規(guī)范性和純潔性。但是對于慈善項目的市場準(zhǔn)入和退出資格認(rèn)定等相關(guān)事項則缺乏有效的監(jiān)管對策，既沒有明確的慈善法律法規(guī)給予慈善項目設(shè)定準(zhǔn)入門檻和資信評估標(biāo)準(zhǔn)，也沒有官方認(rèn)可或指定的權(quán)威性社會評估機(jī)構(gòu)依法對慈善項目的退出程序設(shè)定相應(yīng)的審核和評估機(jī)制。慈善事業(yè)的進(jìn)入、評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融投資、退出等完整法律框架尚未形成。由于慈善主體的本質(zhì)屬性最終由其具體行為所體現(xiàn)，所以各國一般放寬慈善組織的法人身份獲取條件，而將慈善項目的準(zhǔn)入和相關(guān)行為的履行的規(guī)范監(jiān)管作為慈善法律內(nèi)容的重點條款。長期以來，我國卻嚴(yán)格設(shè)定并控制慈善團(tuán)體，尤其是非公募慈善基金會等法人身份的資格審查與準(zhǔn)入限制，反而對其法人行為的監(jiān)管缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，基本處于一種監(jiān)管放任的狀態(tài)。諸如《社會團(tuán)體登記管理條例》和《基金會管理條例》等慈善法規(guī)對于慈善組織法人身份的獲取設(shè)立了非常詳細(xì)的準(zhǔn)入門檻，但對于相關(guān)慈善項目和行為的監(jiān)督和管理則很少，即使有監(jiān)督，也規(guī)定得非常原則和模糊，具體條文細(xì)化程度不足。例如《社會團(tuán)體登記管理條例》第29條規(guī)定了社會團(tuán)體的資產(chǎn)來源必須合法，任何單位和個人不得侵占、私分或者挪用社會團(tuán)體的資產(chǎn)，至于侵占私分的具體表現(xiàn)則沒有進(jìn)一步說明。

目前，盡管有少數(shù)知名公募慈善基金會會對其所參與的慈善項目進(jìn)行可行性論證與考察，但是大多數(shù)慈善項目，尤其是私募慈善基金會主導(dǎo)下的中小型慈善項目或在偏遠(yuǎn)地區(qū)開展的慈善項目普遍沒有經(jīng)過嚴(yán)格的項目可行性論證，導(dǎo)致部分慈善項目聲譽(yù)不良或慈善效益低下。同時，由于沒有法律法規(guī)規(guī)范慈善項目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，慈善門檻設(shè)定不清晰，在缺乏監(jiān)管機(jī)制的背景下，各種打著公益活動旗號從事“偽慈善”的私利行為以慈善項目為平臺介入慈善事業(yè)，對慈善事業(yè)的健康發(fā)展造成了負(fù)面的影響。

六、我國《慈善法》主要涉及的內(nèi)容

（一）帶有指導(dǎo)性的綱領(lǐng)性慈善條款。

《慈善法》是一部體現(xiàn)國家層面慈善法律效力的綜合性法律，在彌補(bǔ)以往慈善法律法規(guī)效力層次較低的同時，其首要內(nèi)容應(yīng)該是帶有指導(dǎo)性的綱領(lǐng)性慈善內(nèi)容，涉及相應(yīng)的宏觀性法律指導(dǎo)準(zhǔn)則。

主要涉及以下方面：一是總則，規(guī)定立法目的、法律適用范圍、慈善活動的種類、法律原則等；二是附則，包括生效的時間、解釋辦法以及其他需要說明的事項；三是慈善組織，規(guī)定慈善組織的形態(tài)、成立條件和程序、注冊與登記管理、財產(chǎn)和財務(wù)制度、保值和增值手段、應(yīng)用領(lǐng)域、信息公開與監(jiān)督等；四是慈善基金募集，規(guī)定慈善募捐的定義和管理方式，公募和非公募慈善基金會的設(shè)立程序和管理規(guī)定，公開募集制度、私募慈善基金制度等；五是慈善財產(chǎn)的管理，規(guī)定慈善財產(chǎn)的運(yùn)營原則、慈善財產(chǎn)保值增值等；六是慈善信托，規(guī)定慈善信托的定義、受托人資格與權(quán)利義務(wù)、慈善監(jiān)察等；七是慈善事業(yè)的扶持，規(guī)定稅收優(yōu)惠措施、政府財政支持與表彰措施等；慈善事業(yè)的性質(zhì)與監(jiān)管方式；八是慈善、慈善組織和慈善行為的概念界定；慈善組織的性質(zhì)、形式和地位，慈善組織和社會組織的區(qū)分，公益性和非公益慈善組織的劃分標(biāo)準(zhǔn)和活動范圍；九是慈善捐贈（含慈善計劃、捐贈財物和慈善信息等）的流程控制和監(jiān)督機(jī)制；十是慈善行為的性質(zhì)、特點、類別、業(yè)務(wù)范圍和運(yùn)作程序；十一是慈善項目的運(yùn)作程序、規(guī)則和評估標(biāo)準(zhǔn)；十二是慈善主體的權(quán)利、義務(wù)及其與政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系定位；監(jiān)督機(jī)制；十三是志愿者服務(wù)，規(guī)定志愿者服務(wù)的目標(biāo)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、活動范圍、實施方式和監(jiān)督機(jī)制；十四是政府購買慈善服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制；十五是《慈善法》與部門特別法及地方性法規(guī)之間的等級層次、隸屬關(guān)系和權(quán)利邊界等。

（二）慈善捐贈的稅收減免制度。

稅收減免是政府規(guī)制中最有效、也是最直接的激勵性規(guī)制措施，政府稅務(wù)部門依據(jù)慈善法律法規(guī)，根據(jù)公益性社會團(tuán)體和非營利事業(yè)單位出具的捐贈證明，給予參與慈善捐贈的企業(yè)辦理稅收減免事項。實證研究表明，“企業(yè)所得稅政策能夠?qū)ζ髽I(yè)慈善捐贈行為產(chǎn)生影響，企業(yè)慈善捐贈支出與企業(yè)所得稅稅率同向變動”。[5]提高企業(yè)所得稅減免標(biāo)準(zhǔn)是刺激企業(yè)現(xiàn)金捐贈積極性的有效手段。我國慈善立法可以借鑒美國、日本等國做法，適當(dāng)提高企業(yè)所得稅稅前扣除比例，將現(xiàn)行的12%的企業(yè)所得稅扣除標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高到15%—20%的基準(zhǔn)。同時，針對慈善組織的稅收減免制度也應(yīng)在《慈善法》中加以體現(xiàn)，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》規(guī)定，公益慈善組織的經(jīng)營收入要繳納高達(dá)25%的所得稅。同時，現(xiàn)有的慈善組織稅收減免制度不合理，僅有少數(shù)慈善組織享有免稅待遇或捐贈稅前扣除資格，因而應(yīng)在《慈善法》中明確各類慈善組織的免稅資格申請條件，實行統(tǒng)一的扣稅標(biāo)準(zhǔn)給予慈善組織相應(yīng)的同等稅收減免規(guī)定。

（三）慈善主體及其捐贈行為的監(jiān)管措施。

關(guān)于慈善主體及其捐贈行為的監(jiān)管措施主要包括：在《慈善法》中應(yīng)明確政府的慈善監(jiān)管職責(zé)和社會組織的慈善主體資格；給予各類慈善主體以明確的身份、地位和權(quán)限，依法保障慈善主體參與各項慈善活動的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)；慈善主體的合法性身份準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的社會地位認(rèn)定規(guī)定以及允許慈善主體從事活動的權(quán)限范圍等；明確政府規(guī)范慈善行為的行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰等行政措施。圍繞上述內(nèi)容，《慈善法》還應(yīng)明確各級政府給予慈善主體以政策支持與經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等指導(dǎo)原則，在《慈善法》中應(yīng)該對政府的慈善補(bǔ)貼做進(jìn)一步的規(guī)定，明確撥款機(jī)構(gòu)、撥款程序、金額確定和分配方法以及撥款期限等。同時，明確慈善行為的主體責(zé)任、具體操作細(xì)則和監(jiān)管方式，劃定慈善行為范圍、區(qū)域以及活動方式等。其中，慈善捐贈行為的政府規(guī)制對策——全程監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該作為《慈善法》的內(nèi)容被考慮。

（四）慈善項目的準(zhǔn)入機(jī)制和評估體系。

慈善項目及其行為所涉及的準(zhǔn)入機(jī)制和評估體系逐步成為我國慈善法律監(jiān)管的重點內(nèi)容，也是從項目源頭控制慈善過程和效果的必要制度措施。因此，《慈善法》的主要內(nèi)容還應(yīng)該包括慈善項目的準(zhǔn)入機(jī)制和評估體系，作為慈善項目市場準(zhǔn)入的監(jiān)管對策。比如，慈善項目的參與主體、運(yùn)作方式、資源配置、對象選取、信息發(fā)布和效益評估等全部流程必須以立法的形式通過慈善項目準(zhǔn)入機(jī)制和評估標(biāo)準(zhǔn)等手段體現(xiàn)為《慈善法》的主要內(nèi)容之一。慈善項目的準(zhǔn)入機(jī)制和評估體系包括：一套規(guī)范化準(zhǔn)入機(jī)制。覆蓋慈善項目前期的團(tuán)隊實力、已有成果、技術(shù)水準(zhǔn)、操作資質(zhì)、工作程序和考核規(guī)定等全方位的項目可行性審查依據(jù)；一套可行性評估體系，即是否能夠確保符合項目實施標(biāo)準(zhǔn)，具備合法的項目運(yùn)作方式，達(dá)到項目預(yù)期效果的合格項目進(jìn)入慈善領(lǐng)域。同時，明確慈善項目的公益性動機(jī)審核內(nèi)容，要將以公益性為目的作為慈善項目的首要準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)列入《慈善法》的法律條文中，以確保慈善項目的純潔性。

（五）志愿服務(wù)行為的引導(dǎo)和規(guī)范。

社會志愿者服務(wù)作為近年來我國慈善事業(yè)新興的社會慈善行為，日益成為社會性慈善活動的主體，符合慈善事業(yè)回歸民間屬性的本質(zhì)特征。以江蘇為例，《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》為本地區(qū)的志愿者服務(wù)和政府購買服務(wù)等活動提供了有力的制度保障。自從2010年該條例實施以來，先后有昆山、張家港和江陰等地政府通過購買慈善服務(wù)的方式，設(shè)立慈善組織孵化基地，培育和扶持公益慈善組織的發(fā)展。但是，從全國范圍來看，還沒有一部針對志愿者服務(wù)的專門性慈善法律法規(guī)，現(xiàn)有的慈善法律缺乏針對志愿者服務(wù)的有效規(guī)制措施，隨著志愿者服務(wù)在慈善活動中發(fā)揮的作用及其影響力越來越突出，相應(yīng)的負(fù)面因素和消極影響也逐漸顯現(xiàn)，急需出臺相關(guān)的法律法規(guī)給予正確的引導(dǎo)和規(guī)范。

[1]高慶國.淺析國際慈善立法對我國的啟示[J].人民論壇，2013，（5）.

[2]民政部政策法規(guī)司.中國慈善立法課題研究報告選編[M].北京：中國社會出版社,2009.

[3]陸中寶.論我國慈善立法模式之選擇[J].經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，2011，（1）.

[4]張婭茜.我國慈善事業(yè)發(fā)展的法制進(jìn)路與優(yōu)化[J].求索，2010，（3）.

[5]張奇林，黃曉瑞.稅收政策是否可以促進(jìn)企業(yè)慈善捐贈探討——基于2010年度深市主板上市公司數(shù)據(jù)分析[J].天津財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2013，（1）.