我國行政法治模式的回顧與反思

張魯萍

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120）

如果自1978年改革開放算起，我國行政法治建設(shè)已經(jīng)走過了30余年，而若從1989年《行政訴訟法》的頒布算起，中國新時(shí)期的行政法治理論與行政法治實(shí)踐亦歷20年之久。在我國社會主義法律體系基本建成之際，回顧并反思中國30余年的行政法治實(shí)踐所經(jīng)歷的模式變遷，檢視當(dāng)前行政法治模式面臨的挑戰(zhàn)，無疑可以為進(jìn)一步推進(jìn)我國行政法的發(fā)展及行政法治國家的早日實(shí)現(xiàn)提供智識上的支持。

一、傳統(tǒng)行政法治模式的回顧

中國自20世紀(jì)70年代末以來的法制改革，基本上是在“無法可依”的荒原上開始的，法律制度的嚴(yán)重匱乏致使立法成為改革開放后我國法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。因而，在改革開放后的很長一段時(shí)間里，行政法制改革的主要任務(wù)仍然是各個(gè)行政管理領(lǐng)域基本法的制定和基本制度的建立，行政法治的目標(biāo)關(guān)注更多的是行政的合法性構(gòu)建，力求實(shí)現(xiàn)的是對社會秩序的有效維護(hù)，從而構(gòu)建一種“善政”的治理模式。在這一價(jià)值目標(biāo)的指引下，我國行政法治模式在行政主體、行政法律關(guān)系和行政管理方式上呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：①當(dāng)然對傳統(tǒng)行政法治模式特點(diǎn)的總結(jié)除了可以從行政主體、行政法律關(guān)系以及行政管理方式這三個(gè)層面予以展開外，還存在其他的視角，諸如行政法的形式（硬法、軟法）、行政裁量權(quán)的發(fā)展等等。本文限于篇幅以及整體文章結(jié)構(gòu)，主要選擇從以上三個(gè)視角進(jìn)行探討，并不否定其他視角的合理性。

第一，行政主體的單一性。行政主體是指依法享有行政職權(quán)，能以自己名義行使行政職權(quán)，參加行政訴訟，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。行政主體并非法律概念，而是我國學(xué)者為解決單一行政機(jī)關(guān)難以實(shí)現(xiàn)社會的有效管理從域外引進(jìn)的一個(gè)法學(xué)概念。雖然行政主體理論在1989年的《行政訴訟法》中得以體現(xiàn)——該法除了規(guī)定行政機(jī)關(guān)是法律責(zé)任主體外，法律、法規(guī)授權(quán)的組織亦可以以自己的名義行使一定的權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但由于這一時(shí)期國家對社會組織采取的是控制型監(jiān)管模式，致使其基本上被納入了黨政機(jī)關(guān)的科層化結(jié)構(gòu)和科層化管理之中，沒有獨(dú)立性可言。政府幾乎成為這一時(shí)期行政權(quán)行使的唯一主體，“國家行政”色彩濃厚，“社會行政”嚴(yán)重不足。

第二，行政法律關(guān)系的不平等性。行政法律關(guān)系是指受行政法律規(guī)范調(diào)控的因行政管理活動而形成或產(chǎn)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。受政府管理論的長期影響，這一時(shí)期的行政法律關(guān)系呈現(xiàn)出典型的隸屬型特征——政府活動方式以直接行政、公權(quán)力行政、壓迫性行政為主，而在行政行為作出過程中，也一味強(qiáng)調(diào)行政行為的公定力、先定力效力。隸屬型行政法律關(guān)系在根本上顛倒了政府與公民之間是基于服務(wù)與被服務(wù)而形成的信托關(guān)系這一事實(shí)，致使行政權(quán)背后的國家強(qiáng)制力得到了無限放大，行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體與行政相對人之間的行政法律關(guān)系被簡化為命令與服從的關(guān)系。

第三，行政管理方式的強(qiáng)制性。行政管理方式是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其管理職能而采取的各種手段、方法的總稱。在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的方式選擇上，這一時(shí)期的行政機(jī)關(guān)常常借助于強(qiáng)制性、單方性的行政管理方式對社會事務(wù)進(jìn)行全方位的管制。行政處罰、行政命令、行政調(diào)查等強(qiáng)制性手段成為這一時(shí)期的主流管理方式，而行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵(lì)等非強(qiáng)制性手段運(yùn)用得較少。由于這一時(shí)期是我國法制的恢復(fù)時(shí)期，社會秩序的維護(hù)是主要的行政目標(biāo)，行政強(qiáng)制手段的運(yùn)用有其必要性，但若使之成為主要甚至是唯一的行政行為方式，勢必會壓制行政相對人的意愿表達(dá)和積極性，造成行政主體和行政相對人之間的某種緊張關(guān)系甚至激烈對抗，最終不利于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

任何時(shí)期的學(xué)術(shù)研究都會受到國家發(fā)展政策的影響，反映特定時(shí)期社會發(fā)展的總體情況，這一時(shí)期的行政法學(xué)研究也呈現(xiàn)出了明顯的時(shí)代特征：

第一，“對策性”研究路徑明顯。由于這一段時(shí)期是我國《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)相繼出臺的高峰期，行政法學(xué)研究也主要是圍繞這些重大行政法律、法規(guī)的制定和修改而展開——在一部法律出臺之前，學(xué)者會對立法的必要性、域外經(jīng)驗(yàn)的可借鑒性、模式選擇等內(nèi)容進(jìn)行論證；而在該部法律出臺之后，學(xué)者則會繼續(xù)對其實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤研究，提出修改和完善的方案，并希望再次立法，從而開啟一個(gè)新的過程。因而，“無法立法、有法修法”成為這一時(shí)期行政法學(xué)術(shù)研究的特征。

第二，以高權(quán)行政行為為研究重心。雖然這一時(shí)期也有部分學(xué)者開始關(guān)注行政法理論基礎(chǔ)的論辯，從“管理論”、“控權(quán)論”“公共利益本位論”到“平衡論”，不一而足，但不可否認(rèn)的是，這一時(shí)期行政法學(xué)者研究的主流仍然是高權(quán)行政行為——此時(shí)的行政法教科書在具體論述行政行為特征時(shí)，一般均認(rèn)為與民事行為不同的是，行政行為的典型特征是具有強(qiáng)制性、單方性、自力執(zhí)行性等；而在論述行政行為的效力時(shí)，一般亦認(rèn)為行政行為具有私人行為所不具有的公定力、先定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力等。在行政法學(xué)的研究上，也逐漸形成“行政行為類型化——行政單行立法”的知識生產(chǎn)過程。

客觀觀之,從1978年改革開放尤其是1989年至20世紀(jì)末的這段時(shí)間，我國的行政法治建設(shè)取得了很大的成就——在制度建設(shè)方面出臺了一系列重要的行政法律，實(shí)現(xiàn)了對社會的有序管理；在行政法的知識和理論體系上，也基本形成了以行政行為形式論為主的研究范式，構(gòu)建了中國特色的行政法學(xué)科理論體系和框架。但不能忽視的是，這一時(shí)期的行政法治模式是壓制型的，“作為一種模式，壓制性行政以實(shí)現(xiàn)抽象的公共利益為唯一宗旨，以貫徹行政主體的單方意志為基本目標(biāo)，以管理行政相對方為基本內(nèi)容，以強(qiáng)制性行政行為為主要手段，其結(jié)果是剝奪了行政相對方的主體性”。[1](p64)隨著法治建設(shè)的不斷深入，公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，傳統(tǒng)壓制型行政模式的弊端會越來越明顯，受到的挑戰(zhàn)亦會越來越多。

二、現(xiàn)代行政法治模式的探索

（一）現(xiàn)代行政的發(fā)展。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，伴隨著服務(wù)型政府目標(biāo)的提出，我國的政府職能已不再局限于傳統(tǒng)的警察、稅務(wù)、財(cái)政領(lǐng)域，行政任務(wù)的重心開始轉(zhuǎn)向公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障、環(huán)境保護(hù)、扶助貧困等方面。多元且繁重行政任務(wù)的不斷涌現(xiàn)，倒逼政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新執(zhí)法方式，從而超越我國行政法治狹隘的秩序維護(hù)目標(biāo)，面向內(nèi)容更為包容的福利提供、尊嚴(yán)維護(hù)。而隨著政治體制的改革，憲政、民主、法治理念的普及，公民的權(quán)利意識亦不斷提升，其不僅要求以司法審查的方式對行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的行使予以事后監(jiān)督，而且要求以治理主體的身份參與到行政過程中來。

行政法治實(shí)踐變化的現(xiàn)實(shí)擺在了人們的面前，也擺在了新生的行政法及行政法學(xué)的面前。“任何真正關(guān)注中國行政法治進(jìn)程的學(xué)者都不可能對其無動于衷，也不可能對世界行政法最新發(fā)展所體現(xiàn)出來的制度理性視而不見”，[2](p30)一系列行政法現(xiàn)象的出現(xiàn)開始促使行政法學(xué)者直面本土真實(shí)行政法問題的解決，對傳統(tǒng)行政法理念和“行政行為—司法救濟(jì)”的研究范式進(jìn)行深刻反思，對實(shí)質(zhì)法治、行政過程中的實(shí)體性因素予以關(guān)注。其中，一部分行政法學(xué)者開始反思行政行為絕對的公定力理論，另一部分學(xué)者開始關(guān)注行政契約、行政指導(dǎo)、行政協(xié)作等新型行為研究，還有一部分學(xué)者開始思考行政法治理念——從羅豪才的“平衡論”、“軟法”和“協(xié)商民主”，到姜明安的“社會公權(quán)力”，到何海波的“實(shí)質(zhì)法治”，到王錫鋅的“行政過程和公眾參與”，再到沈巋的“開放、反思和整合的法”都體現(xiàn)了學(xué)者們的學(xué)術(shù)努力。①參見田飛龍，鄭春燕：《“新概念行政法”的嘗試——一次學(xué)術(shù)更新的預(yù)備會議》，會議討論詳細(xì)內(nèi)容參見羅豪才、王錫鋅，等：《“新概念行政法”研討會》，載于姜明安主編：《行政法論叢》（第11卷），法律出版社2008年版，第14-53頁。

（二）現(xiàn)代行政法治模式的圖景。

在行政法治實(shí)踐和公法學(xué)者的共同推動下，我國行政法治模式也實(shí)現(xiàn)了相應(yīng)的變革。與傳統(tǒng)行政法治模式相比，現(xiàn)代行政法治模式具有以下特征：

1.價(jià)值目標(biāo)的轉(zhuǎn)化：從管理到服務(wù)。

隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展和公民民主意識的增強(qiáng)，傳統(tǒng)意義上以政府為中心、以權(quán)力為本位、運(yùn)用強(qiáng)制手段達(dá)到行政目的的管理理念已不適應(yīng)時(shí)代的要求，從管理走向服務(wù)是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的必然趨勢。在服務(wù)型行政場景下，政府不僅應(yīng)注重行政行為結(jié)果的合法性，更要注重行政過程的正當(dāng)性。行政權(quán)的行使“不僅是政府自主性擴(kuò)張和能力的體現(xiàn)，更重要的是，它是政府與社會和公眾之間的互動過程。也就是說，行政權(quán)力的運(yùn)行不僅取決于自身的強(qiáng)制性與懲罰性，還取決于作為相對方即社會公眾的同意和參與。[3](p3)因而，行政機(jī)關(guān)在注重行政行為的“形式法治邏輯”外，更強(qiáng)調(diào)將合理、民主、效率等因素注入其中。而在實(shí)踐中，公眾參與行政立法、行政決策的案例不斷涌現(xiàn)，無論是調(diào)整與普通人生活息息相關(guān)的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格與自然壟斷經(jīng)營等商品價(jià)格時(shí)的聽證，還是廈門PX項(xiàng)目危機(jī)事件、上海磁懸浮事件發(fā)生后因公眾積極參與而形成強(qiáng)大的外部壓力都彰顯了民主行政的精神。

2.行政主體的多元化：從政府主導(dǎo)到多中心的治理。

隨著公共管理改革的推進(jìn)，非政府組織獲得了長足的發(fā)展，政府開始重視其社會管理職能，并將部分國家權(quán)力下放給特定的社會組織。在現(xiàn)實(shí)生活中，“一些工會、婦女會等群眾團(tuán)體和社會自發(fā)性志愿者組織，協(xié)同政府、企業(yè)解決下崗人員就業(yè)問題及其他救濟(jì)、社會保險(xiǎn)事業(yè)，都在日益分擔(dān)或取代行政機(jī)關(guān)的職能與權(quán)力。這是部門行政還原為社會權(quán)力與權(quán)利的一些跡象，從而出現(xiàn)了現(xiàn)代行政多元發(fā)展的趨勢”。[4](p15)多元的公共治理取代了一元的國家管理，社會公行政快速興起，形成國家——社會——個(gè)人的三元結(jié)構(gòu)。在三元結(jié)構(gòu)下，以“政府主導(dǎo)、社會自治、民主參與”為主要特征的新型治理模式得到推廣，多元行政主體運(yùn)用多種多樣的、公眾認(rèn)同的而不僅僅是命令與強(qiáng)制的手段開展著對公共事務(wù)的治理。

3.行政法律關(guān)系的平等化：從服從到參與。

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，民主法治建設(shè)的不斷發(fā)展，過去那種認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與相對人地位不平等的觀念正在改變，平等觀越來越獲得廣泛認(rèn)同和接受。在行政法治實(shí)踐中，無論是行政決策過程中公眾參與的提倡，還是行政處罰、行政許可等行政行為中行政相對人聽證權(quán)力的主張都體現(xiàn)了平等性。平等性行政法律關(guān)系的確立緩解了行政主體——行政相對人間的壓制關(guān)系，促進(jìn)兩者間的利益表達(dá)、信息交流和達(dá)成共識，“傳統(tǒng)的行政相對人能夠以‘程序參與人’的新概念統(tǒng)合行政活動中的不同主體角色，在一定意義上通過行政程序法的包容性建構(gòu)實(shí)現(xiàn)了行政過程中社會公眾的內(nèi)在化，為合作行政和公民參與奠定了一種‘主體間性’的倫理基礎(chǔ)”。[2](p30)

4.行政執(zhí)法方式的多樣化：從強(qiáng)制到協(xié)作。

秩序是通過協(xié)商確定的，而非通過服從贏得的。伴隨著現(xiàn)代國家行政任務(wù)和行政法治理念的變遷，行政執(zhí)法方式也由之前的單一、強(qiáng)制走向了多元、協(xié)作。在行政執(zhí)法過程中，因非強(qiáng)制行政行為更為尊重行政相對人的意愿，且最大限度地統(tǒng)合了行政主體的行政目標(biāo)和行政相對方的創(chuàng)新能力而越來越受到重視。在實(shí)踐中，行政契約、行政指導(dǎo)、行政獎勵(lì)等更具柔性的行政行為模式的廣泛應(yīng)用即為明證。而隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是城市化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，為了滿足民眾對公用服務(wù)與日俱增的需求，政府通過特許、租賃以及成立公有公司的方式將大量公務(wù)交給私主體實(shí)施，公私主體協(xié)作的推進(jìn)使得公法與私法完全對立的藩籬愈見模糊化，公私法交融的趨勢加劇。

總體而言，隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，行政法治模式不斷地進(jìn)行觀念、制度上的變遷——扭轉(zhuǎn)了以行政權(quán)行使為中心的法治觀念，改變了單一“命令—控制”型的行政管理方式，從而突破了傳統(tǒng)的壓制型模式，逐漸邁向回應(yīng)型的新行政法治模式，實(shí)現(xiàn)了從“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)換。

三、現(xiàn)代行政法治模式面臨的挑戰(zhàn)

更具治理取向的現(xiàn)代行政法治模式的圖景無疑是美好的，值得追求的。但不能忽視的是，“任何行政法模式背后都有一定的國家或政治理論，都必須回應(yīng)一定的行政權(quán)力狀況?！蔽覈姓ㄖ谓ㄔO(shè)只經(jīng)歷了短短30余年的時(shí)間，現(xiàn)有的社會環(huán)境、制度供給、行政權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)是否能為法治模式的順利變革奠定較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在此，本文希望通過審視這些現(xiàn)實(shí)的制約因素，為現(xiàn)代行政法治模式的順利推進(jìn)提供可能的思考。

（一）公民社會的缺失：動力機(jī)制的缺乏。

現(xiàn)代行政法治模式超越了傳統(tǒng)模式的強(qiáng)制性、封閉性，面向了更為開放、民主的行政過程，這無疑是值得努力的方向。然而，強(qiáng)調(diào)平等、服務(wù)、合作理念現(xiàn)代行政法治模式的最終實(shí)現(xiàn)不僅仰賴于政府部門的決心和勇氣，更需要公民積極的、制度化的參與，而公民參與社會治理的有效性離不開相對成熟的公民社會的形成。然而，反觀我國的現(xiàn)實(shí)，雖然自1978年推進(jìn)市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革以來，國家與社會開始逐漸分離，社會獲得了一定的自主權(quán)，但長期以來，國家管得仍然很多，社會自治空間有限，健全的公民社會尚未真正形成。為了實(shí)現(xiàn)公民參與的有效性，從而為現(xiàn)代行政法治模式的推行奠定動力基礎(chǔ)，我國行政法治建設(shè)至少要著力于以下兩點(diǎn)：一是要盡快完成政府與其他社會主體之間的權(quán)能重塑，依照國家輔助性作用原則向社會還權(quán)，從而形成均衡的政府與社會的二元結(jié)構(gòu)；二是要大力培育公眾的社會主體意識，加強(qiáng)社會中介組織的自身能力建設(shè)，從而促進(jìn)公民社會的盡快成長。[5](p32)

（二）制度供給的不足：傳統(tǒng)行政法的滯后。

新制度主義認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動關(guān)系的約束?！盵6](p3)而所謂制度供給即是為規(guī)范人們的行為而提供準(zhǔn)則或規(guī)則的過程，它是對制度需求的一種回應(yīng)。在一般意義上，制度供給的機(jī)理是：制度需求的產(chǎn)生——制度需求的表達(dá)與綜合——政府的制度供給的初步完成——試點(diǎn)與反饋——制度均衡。從制度供給的一般過程我們可以看到，制度變遷是制度需求誘發(fā)的結(jié)果，但制度需求并非制度變遷的充足條件，制度變遷的完成有賴于制度供給的實(shí)現(xiàn)，[7](p138)現(xiàn)代行政法治模式的實(shí)現(xiàn)也有賴于相關(guān)法律制度的供給。然而，我國現(xiàn)有的法律制度供給卻呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不足：

首先，現(xiàn)代行政法治模式突破行政主體單一性的局限，將原先由國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給非政府組織甚至是公民個(gè)體。這在促使國家權(quán)力歸位，促進(jìn)社會公權(quán)力發(fā)展的同時(shí)，也使法律關(guān)系呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜化——在傳統(tǒng)的“國家行政權(quán)—行政相對人權(quán)利”的法律關(guān)系之外，又增加了“社會行政權(quán)—相對人權(quán)利”以及“國家行政權(quán)—社會行政權(quán)”。而后兩種新型關(guān)系的出現(xiàn)，尤其是“社會行政權(quán)—相對人權(quán)利”的法律關(guān)系及其引發(fā)的糾紛至今仍然缺乏明確有效的法律規(guī)制。在這種情形下，如何對社會行政權(quán)的行使進(jìn)行有效的規(guī)制，從而既防止國家行政對社會公行政的違法與不當(dāng)干預(yù)，又抑制社會公行政產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，促使社會公行政在法治的軌道上健康運(yùn)行則是現(xiàn)代行政法治模式所需要面對和解決的問題。

其次，伴隨行政契約、行政指導(dǎo)、行政協(xié)作等非強(qiáng)制行政行為的興起，如何有效地對這些新型行政行為予以規(guī)制，如何處理好強(qiáng)制、非強(qiáng)制性行政之間的關(guān)系也是當(dāng)下的一個(gè)無法回避的難題。隨著公私協(xié)作的開展，公共行政民營化的現(xiàn)象也越來越多。公私部門之間的合作在一定程度上緩解政府壓力的同時(shí)，也會因法律保障機(jī)制的嚴(yán)重匱乏，導(dǎo)致一些行政領(lǐng)域的民營化改革亂象叢生。在實(shí)踐中，民營消防隊(duì)“見火不救”即是明證。因而，在推進(jìn)民營化進(jìn)程中，如何進(jìn)一步完善旨在保證民營化不變形的監(jiān)督制度、法律責(zé)任追究制度和權(quán)利救濟(jì)制度等配套公法制度是我國行政法理論和實(shí)務(wù)不得不共同面對的未盡課題。

（三）制度環(huán)境的不完善：形式法治建設(shè)的羸弱。

綜觀西方發(fā)達(dá)國家行政法治發(fā)展的歷程，大多都經(jīng)歷了從形式法治到實(shí)質(zhì)法治的漫長發(fā)展之路。而無論是英國從“紅燈理論”到“綠燈理論”再到“黃燈理論”的變遷過程，還是美國從傳統(tǒng)的“控權(quán)”模式向“利益代表模式”再向“政府規(guī)制模式”的轉(zhuǎn)變都具有共同的前提：基本的形式法治和強(qiáng)有力的司法審查。[8](p52)反觀我國30余年行政法治之路，很多學(xué)者都意識到了形式法治的滯后性，提出要從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治。實(shí)質(zhì)法治無疑應(yīng)是我們追求的目標(biāo)，但不能忽視的是，“當(dāng)前階段中國法治建設(shè)所遭遇的最大問題，恰恰是中國一直無法有效地建立起最基本的形式法治體系”，[9](p633)“中國的‘形式法治’的無效不是由于社會的需求超越了它的效能限度，而是由于它自身還處于成長之中，還需要被供給營養(yǎng)”。[8](p54)也就是說，在我國形式法治尚未得以健全發(fā)展，獨(dú)立的司法裁判系統(tǒng)無法得到實(shí)現(xiàn)的當(dāng)下，我們是否做好了足夠的準(zhǔn)備來迎接這場法治模式的變革，這其中是否又潛藏著某種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。在此，本文擔(dān)心的是，在行政機(jī)關(guān)依法行政的形式法治目標(biāo)還沒完全實(shí)現(xiàn)，中國行政法的“傳送帶”也并沒有形成之際，賦予行政機(jī)關(guān)如此多的功能期待，會不會造成“不能承受之重”，造成行政機(jī)關(guān)以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治為由來進(jìn)一步破壞對其合法性的審查；而在獨(dú)立的司法審查制度尚欠缺的情況之下，又如何能夠防止行政決策中的專橫、保障公眾真正有效的參與？這些問題，都是現(xiàn)代行政法治模式需要面臨與亟需解決的課題。

本文在此提出諸多挑戰(zhàn)，并不是否定現(xiàn)代行政法治模式的價(jià)值，而是認(rèn)為任何國家的行政法治模式都不是純粹設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而是在漸進(jìn)發(fā)展過程中逐步選擇和調(diào)試的結(jié)果。因而，在我國推進(jìn)現(xiàn)代行政法治模式時(shí)，我們不能忽視最為基本的制度環(huán)境的建設(shè)。也只有在形式法治、獨(dú)立的司法審查制度真正確立的背景之下，現(xiàn)代行政法治模式的實(shí)現(xiàn)才具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。正如有學(xué)者所認(rèn)為的那樣，新行政法治模式對公共行政變遷的回應(yīng)，只是對傳統(tǒng)行政法合法性模式的提升，而非完全的摒棄。只有把傳統(tǒng)行政法與新行政法做到有效的融合，才能更加有效地指導(dǎo)發(fā)展中的公共行政實(shí)踐，行政法學(xué)本身也才能走得更遠(yuǎn)、更精彩！[10](p120)

四、結(jié)語

在短短的30余年的時(shí)間里，我國經(jīng)歷了從以“秩序行政”價(jià)值取向的傳統(tǒng)行政法治模式向多元價(jià)值取向的現(xiàn)代行政法治模式的轉(zhuǎn)型。新行政法治模式無疑應(yīng)是我們追求的目標(biāo)，但同時(shí)需要意識到的是，在中國法治建設(shè)仍不健全的今天，新行政法治模式的順利推行也不可避免地面臨著諸多挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)不僅與具體的制度設(shè)計(jì)有關(guān)，更與處于行政法治建構(gòu)過程之中的整體社會環(huán)境息息相關(guān)，需要我們更多的努力和磨合。

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