強(qiáng)化國際救援協(xié)作機(jī)制 提高海上聯(lián)合搜救效率——以馬航失聯(lián)飛機(jī)搜救為例

東海救助局 程明遠(yuǎn)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國際航班、航運(yùn)更加頻繁，跨國救援工作越來越多。如何完善救援合作機(jī)制，提高海上聯(lián)合搜救效率，履行國際海上人命救助義務(wù)以及對(duì)發(fā)生在責(zé)任區(qū)內(nèi)的海上險(xiǎn)情實(shí)施快速有效救助，是海上安全工作亟待解決的問題。

一、馬航失聯(lián)飛機(jī)搜救案例

2014年3月8日，馬來西亞航空公司一架載有239 名乘客的航班與空中管制中心失去聯(lián)系，大規(guī)模的海上搜救由此展開。1979年國際海事組織通過的《國際搜尋救助公約》給沿海國家劃分了責(zé)任區(qū)，這次航班失聯(lián)的疑似區(qū)域在馬來西亞和越南之間，屬于兩國海上搜救責(zé)任區(qū)重合位置，馬來西亞和越南都有搜救義務(wù)，應(yīng)該擔(dān)負(fù)起主要的搜救責(zé)任。由于出事的航班是馬來西亞航空公司的飛機(jī)，因此，多國聯(lián)合搜救以馬來西亞為主體進(jìn)行協(xié)調(diào)組織。

3月9日，馬來西亞海事執(zhí)行署的搜救船和海事執(zhí)法局的飛機(jī)開始搜救失聯(lián)航班；菲律賓軍方派出3 艘艦船和1 架偵察飛機(jī)前往菲律賓巴拉望島西南部海域開展搜索行動(dòng)；印尼海軍應(yīng)馬來西亞要求，派出5 艘海軍船只和1 架巡邏飛機(jī)赴馬航客機(jī)失聯(lián)海域開展搜救工作；3月10日，越南空軍加入失聯(lián)海域搜索。

由于飛機(jī)上有大批中國乘客，中國也積極參與到聯(lián)合搜救中。3月9日凌晨3時(shí)，海軍兩棲登陸艦“井岡山”艦和2 架艦載直升機(jī)，“昆侖山”艦和2 架艦載直升機(jī)參加救援。3月10日，中遠(yuǎn)貨輪“泰順海”號(hào)船、海警3411 船、南海救115、海巡31 和南海救101、“綿陽”號(hào)導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦、“?？凇碧?hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦先后趕往疑似失聯(lián)海域。3月9日，美國海軍第七艦隊(duì)派出正在南海執(zhí)行訓(xùn)練和海監(jiān)任務(wù)的導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“平克尼”號(hào)前往越南南部海岸，協(xié)助搜救失聯(lián)的馬航MH370 航班；新加坡派出C130 運(yùn)輸機(jī)、1 艘護(hù)衛(wèi)艦、1 艘導(dǎo)彈巡洋艦、1 艘救援船趕赴疑似失聯(lián)海域參加搜尋。在本次馬航失聯(lián)的搜救中，澳大利亞總理在第一時(shí)間致電馬來西亞總理，經(jīng)同意后派出2 架皇家空軍飛機(jī)參加馬航失聯(lián)客機(jī)的搜尋和救援行動(dòng)[1]。

二、馬航失聯(lián)飛機(jī)聯(lián)合搜救存在的問題

海上搜救是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，聯(lián)合搜救行動(dòng)涉及面廣，往往牽涉各種政治以及軍事因素，并不僅有“人道主義”那么簡單，而救援的效率也自然會(huì)被各種繁雜的手續(xù)與交涉降低。本次馬航MH370 航班失聯(lián)，參與搜救工作的有馬來西亞、澳大利亞、中國、菲律賓、越南、英國、美國等26個(gè)國家，盡管各方救援有所配合，但仍有不少政治軍事因素?fù)诫s于救援工作之中，影響救援效率。

1.海上搜救難度大

由于海洋中水流和風(fēng)向不斷變化，確定可能搜尋的范圍是極其困難的。根據(jù)法航447 空難事后處置經(jīng)驗(yàn)，法國軍方在客機(jī)失聯(lián)后不僅出動(dòng)了遠(yuǎn)程巡邏機(jī)、預(yù)警機(jī)和普通救援船，還出動(dòng)了1 艘攜帶有2 艘小型潛艇的潛艇救援艦和1 艘紅寶石級(jí)攻擊核潛艇。出動(dòng)潛艇救援艦、攻擊核潛艇的目的是希望利用艦艇上的先進(jìn)聲吶設(shè)備，盡快確定失事客機(jī)殘骸的海底位置，以打撈起更多遇難者遺體以及客機(jī)的黑匣子。盡管當(dāng)時(shí)未能在第一時(shí)間有所尋獲，但法國方面在2年后的第四輪搜索中得以發(fā)現(xiàn)海底客機(jī)殘骸也是依靠3 艘小型無人潛艇。

2.人道主義難成唯一考量

對(duì)于重大事故的搜尋和救援，軍方的力量不可或缺。搜救工作需要各國協(xié)同，牽涉到具有強(qiáng)大偵查能力的軍機(jī)和軍艦進(jìn)入別國領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)域，使搜救工作變得復(fù)雜?？鐕丫裙ぷ髦校ㄟ^救援彰顯軍事實(shí)力是被默認(rèn)的“潛規(guī)則”?！秶H搜尋救助公約》對(duì)搜救主導(dǎo)國有明確的規(guī)定，但救助工作有哪些協(xié)助國，協(xié)助國派遣怎樣的搜救力量則沒有明確指明。另外，由于搜救工作的難度和時(shí)效性要求，快速派遣有效搜救力量也成為軟性彰顯軍事實(shí)力以及區(qū)域控制力的手段。

此次馬航MH370 的失聯(lián)地點(diǎn)不在爭議區(qū)域。而這樣的地緣政治因素也成了搜救工作的“雙刃劍”。一方面，由于距離大片爭議海域不遠(yuǎn)，而爭議海域內(nèi)中國不方便建造港口和機(jī)場(chǎng)，所以在趕赴失聯(lián)區(qū)域時(shí)，中國的搜救隊(duì)伍需要長途跋涉。另外，由于和越南的領(lǐng)海爭端，如果中國派出大量軍艦救援，救援軍艦需要經(jīng)過大片爭議海域，其中的協(xié)調(diào)工作并不簡單。另一方面，爭議海域的相關(guān)各國軍事活動(dòng)頻繁，也使得大量的有生力量能夠第一時(shí)間趕赴救援。美國此次派出的“平克尼”號(hào)船和“基德”號(hào)船上設(shè)有直升機(jī)的驅(qū)逐艦，能夠快速加入救援隊(duì)伍，就是因?yàn)樗鼈兌荚谀虾H水域執(zhí)行訓(xùn)練和海事安全任務(wù)[2]。

3.政治軍事因素影響救援效率

政治軍事對(duì)搜救產(chǎn)生影響，搜救卻并不順利。由于失聯(lián)海域是馬越兩國的共同責(zé)任區(qū)，馬來西亞搜救隊(duì)伍進(jìn)入越南領(lǐng)海進(jìn)行搜救要先獲得越南的批準(zhǔn)，而對(duì)于中國和美國來說程序就更為復(fù)雜，不但要先通知馬來西亞，還要申請(qǐng)?jiān)侥险呐鷾?zhǔn)。

主導(dǎo)國的經(jīng)濟(jì)和軍事能力不足，也會(huì)降低救援的效率。依照國際慣例，各國軍隊(duì)自愿參與的海事救援的經(jīng)費(fèi)都由本國政府支付，且遵循“無效果，無報(bào)酬”的原則。而海上搜救是項(xiàng)極其耗費(fèi)財(cái)力且對(duì)設(shè)備和專業(yè)能力要求極高的工作。對(duì)法航447 歷時(shí)幾年的搜尋工作，僅法國方面就耗資近4 000 萬美元，同時(shí)申請(qǐng)美國專業(yè)團(tuán)隊(duì)的協(xié)助。

相比之下，雖然馬來西亞和越南都派出數(shù)十架飛機(jī)以及多艘搜救船，其中還包括不少“雙水獺”(Twin Otter)型號(hào)的老式螺旋槳飛機(jī)，但由于設(shè)備等原因，馬來西亞和越南方面在入夜后都停止空中搜索，只有海上救援船繼續(xù)搜索。但按照常理，軍用巡邏機(jī)上裝備的水面搜索雷達(dá)，即便是在黑夜，也能發(fā)現(xiàn)海上漂浮的大塊飛機(jī)殘骸，如果有生還者，機(jī)上的熱成像儀對(duì)保持體溫的人體也有一定的發(fā)現(xiàn)概率，而且空中搜索比海上搜索效率要高得多。

4.國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

現(xiàn)行救援協(xié)調(diào)機(jī)制以1979年的《國際海事救助公約》為基礎(chǔ)，主要為明確責(zé)任。而這樣的救援協(xié)調(diào)體制使一些組織能力欠佳的國家成為主導(dǎo)國，這些國家在搜救經(jīng)費(fèi)、搜救設(shè)備以及專業(yè)程度上都和世界頂級(jí)水平有很大差距。在搜救工作爭分奪秒的情況下，仍按照屬地原則設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)國并不合理。而且由于搜救協(xié)調(diào)中心之間沒有建立良好和全面的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏必要的理解信任和對(duì)話交流，導(dǎo)致信息渠道不暢通，不能調(diào)動(dòng)最便利的救助力量進(jìn)入海域進(jìn)行搜救，給搜救工作帶來很大的不便。另外海域劃界的爭議也嚴(yán)重影響著搜救力量在有爭議水域和水域劃分沒有完全明確的敏感海域開展搜救行動(dòng)。

三、提高國際聯(lián)合搜救效率的對(duì)策

1.完善海上搜救合作協(xié)議

應(yīng)健全國際海上合作搜救法律體系，明確海上搜救的權(quán)力、職責(zé)，履行國際海上人命救助義務(wù)，懲罰違反義務(wù)、誤導(dǎo)信息的惡劣行為。國際上開展海上搜救合作以應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)發(fā)生的緊急事件已成為一種趨勢(shì)，如北極理事會(huì)成員國2011年簽署了搜救合作協(xié)議，黑海沿岸國簽署了合作搜救的安可拉協(xié)議，波羅的海周邊國家簽訂了雙方或多方搜救合作協(xié)議，從而明確海上搜救合作區(qū)域，有效提高區(qū)域內(nèi)的搜救能力[3]。

2.建立立體聯(lián)合搜救網(wǎng)絡(luò)

針對(duì)專業(yè)救助力量不足、搜救資源配備不均的實(shí)際狀況，整合救助資源，設(shè)計(jì)長遠(yuǎn)規(guī)劃，建立立體搜救網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)搜救信息、技術(shù)、人員的交流，減少協(xié)調(diào)時(shí)間，提升險(xiǎn)情處置效率。利用民用航空公司已有站點(diǎn)，形成空中搜救網(wǎng)絡(luò)；利用輔助作業(yè)船舶，形成范圍廣、距離近的靜態(tài)救助基點(diǎn)；發(fā)揮過往船只的救助力量，形成海上搜救網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)節(jié)點(diǎn)，建立立體的、動(dòng)靜結(jié)合的海上搜救網(wǎng)絡(luò)[4]。

3.確立區(qū)域搜救協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

完善海上搜救協(xié)作與應(yīng)急聯(lián)絡(luò)機(jī)制，建立更為全面的區(qū)域性互助救援體系，優(yōu)化搜救資源配置，部署搜救船舶和飛機(jī)等設(shè)備，更新相關(guān)搜救信息，為海上搜救中心制定區(qū)域海上搜救方案提供資料方面的技術(shù)支持。掌握各搜救中心的海上搜救力量、立體搜救網(wǎng)絡(luò)的資源信息，協(xié)調(diào)各搜救力量，在轄區(qū)的結(jié)合部位，進(jìn)行海上聯(lián)合搜救[5]。

4.擴(kuò)大海域通信覆蓋范圍

加大海上應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施投入，建立區(qū)域搜救資源互聯(lián)網(wǎng)，以便各方搜救力量能及時(shí)了解和掌握彼此搜救資源。應(yīng)用通信技術(shù)，覆蓋海域通信范圍，保證搜救機(jī)構(gòu)能在遇險(xiǎn)第一時(shí)間準(zhǔn)確收到求救呼叫；提高定位精度，縮短搜尋時(shí)間；防止誤報(bào)警，建立及時(shí)準(zhǔn)確的搜救通信系統(tǒng)，統(tǒng)一通信頻率，以便就近互相協(xié)調(diào)過往船舶參與海上搜救[6]。

5.創(chuàng)建海上救助交流平臺(tái)

搭建橫向海上救助業(yè)務(wù)交流平臺(tái)，加強(qiáng)國際間海上搜救信息、技術(shù)、人員的業(yè)務(wù)交流，商討和解決聯(lián)合救助工作中遇到的困難和問題。針對(duì)海上搜救合作水域，遇險(xiǎn)人員和船舶就近到對(duì)方安全水域、港口避險(xiǎn)，搜救力量進(jìn)入對(duì)方領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空開展搜救行動(dòng)等技術(shù)問題進(jìn)行溝通和研討，磋商并簽署海上搜救合作相關(guān)協(xié)定，營造區(qū)域性海上搜救合作的良好環(huán)境，履行國際海事組織《1979年國際海上搜尋救助公約》，提高海上救助效率[7]。

6.開展海上區(qū)域聯(lián)合搜救演習(xí)

不定期開展海上搜救演習(xí)，區(qū)域搜救協(xié)調(diào)國就近調(diào)動(dòng)有效資源，利用立體海上搜救網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)效果的海上聯(lián)合搜救演習(xí)，檢驗(yàn)在海難、空難等復(fù)合災(zāi)難情景下的搜救指揮協(xié)調(diào)能力和聯(lián)合搜救成效，促進(jìn)海上搜救信息、技術(shù)的研討和交流，縮短協(xié)調(diào)時(shí)間，提升險(xiǎn)情處置效率。構(gòu)建和完善海上危機(jī)處理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急隊(duì)伍，應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的海上危險(xiǎn)[8]。

海上人命救助無國界，面對(duì)日益嚴(yán)重的海上災(zāi)難，國際海上人命救助機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)搜救區(qū)域聯(lián)動(dòng)合作，汲取海上救助的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高防范和處置海上突發(fā)公共事件的能力，共同發(fā)展國際海上人命救助事業(yè)，減少海上人員傷亡，保障海上人命財(cái)產(chǎn)安全。

[1]http://news.gmw.cn/newspaper/2014-03/10/content_2993042.htm

[2]http://view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2729.html?pgv_ref=aio2012&ptlang=2052

[3]史春林,李秀英.中國參與南海搜救區(qū)域合作問題研究[J].新東方,2013(2):25-30.

[4]申春生,汪翔.創(chuàng)新中越區(qū)域搜救合作提升北部灣海上救助效率[C].蘇浙閩粵桂滬航海學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集,2012:213-215.

[5]趙遠(yuǎn)哲,楊昆鵬.強(qiáng)化搜救合作共建平安海峽—記2012年海峽兩岸海上聯(lián)合搜救演練[J].中國海事,2012(10):63-64.

[6]呂航.掃描我國海上搜救[J].中國船檢,2005(7):31-33.

[7]葉軍,梅雄.試論我國海上搜救體系存在問題及其對(duì)策[R].中國航海學(xué)會(huì)海洋船舶駕駛專業(yè)委員會(huì)2007年船舶航泊安全的新經(jīng)驗(yàn)新技術(shù)研討會(huì),2007:293-296.

[8]馮濤.淺析如何加強(qiáng)渤海區(qū)域搜救合作提高海上搜救效率[M].天津航海,2008(1):59-61.