論環(huán)境警察制度的價值取向

呂中誠

（湖南警察學院，湖南長沙410138）

論環(huán)境警察制度的價值取向

呂中誠

（湖南警察學院，湖南長沙410138）

任何制度的設定都有其基本的價值取向。環(huán)境警察制度的價值是包括環(huán)境權益、環(huán)境秩序、環(huán)境安全、環(huán)境正義、環(huán)境效率在內的有機聯(lián)系的價值體系。這些價值選擇是由環(huán)境警察制度本身的性質所決定的，它們是環(huán)境警察制度存在的正當性基礎，影響著環(huán)境警察制度可能發(fā)展的向度與深度。尤其在我國環(huán)境警察制度尚未全面建立的現(xiàn)實條件下，研究這些價值及其基本要求，有助于我們將來建立環(huán)境警察制度時能通過相應的制度安排，使環(huán)境警察制度成為實現(xiàn)這些價值的必要進路之一。

環(huán)境警察；價值取向；警察制度

一、環(huán)境警察制度價值取向概述

價值是現(xiàn)代西方政治學理論和法學理論中經常使用的一個概念。按照馬克思主義的觀點，價值是從人們對待滿足他們需要的外界物的關系中產生的[1]，它體現(xiàn)的是客體的屬性對主體需要的滿足，是客體對主體所具有的的某種積極意義。具體到一項法律制度的價值，則是以該制度與人們的關系為基礎的，即該制度對于人們所具有的積極意義，是該制度對人們需要的滿足。任何制度都具有一定的價值，而且這些價值往往是多層次的，甚至有時還會相互沖突，當設立該項制度時，往往就面臨著價值取向問題。

所謂價值取向，是指對事物本身所具有的價值進行衡量之后，根據(jù)人們某方面的特殊需要而在這些價值之間所進行的取舍，它代表著人們對該事物的評價方向。每一項具體法律制度的設定都會涉及到這樣的價值評價與取舍，只有當某些價值對人們具有積極意義并應當受到保護時，才能成為該制度調整和保護的對象，進而成為該制度運作所應追求和實現(xiàn)的價值目標。環(huán)境警察制度也是如此，其價值取向就是其所要追求和實現(xiàn)的價值目標，體現(xiàn)著環(huán)境警察制度及其運作的基本理念、總體追求和發(fā)展趨勢。

“價值問題雖然是個困難的問題，但它是法律科學所不能回避的?！盵2]因為“任何值得被稱之為法律制度的制度，必須關注某些超越特定社會結構和經濟結構相對性的基本價值?！盵3]因此，研究環(huán)境警察制度的價值取向具有重大的意義。尤其是在目前，我國環(huán)境警察制度尚未全面建立，理論界關于環(huán)境警察制度的研究很少且主要集中于制度層面的構建，對于決定制度層面的深層次的理論問題還未涉及，這必然會導致環(huán)境警察制度因缺乏堅實的理論基礎而成為無本之木。環(huán)境警察制度的價值理念，既有助于立法者站在一定的思想高度來認識和把握環(huán)境警察制度的立法，統(tǒng)一其立法的主旨和精神，也有助于執(zhí)法者把握執(zhí)法的基本走向，以一種一以貫之的精神品格來執(zhí)法，從而有利于實現(xiàn)環(huán)境警察制度的立法、執(zhí)法和司法的公正統(tǒng)一。本文試圖通過對環(huán)境警察制度的價值取向研究，探討環(huán)境警察制度存在的正當性基礎，探明環(huán)境警察制度可能發(fā)展的向度與深度，以便為我國全面建立環(huán)境警察制度乃至其良性運行提供理論支持。

二、環(huán)境警察制度的價值取向

我國環(huán)境警察制度的價值應該包括：環(huán)境權益、環(huán)境秩序、環(huán)境安全、環(huán)境正義、環(huán)境效率等。

（一）環(huán)境權益

所謂環(huán)境權益，簡言之，是指人們應該享有的環(huán)境能夠提供的各種權利和利益的總稱，是公民權益在自然環(huán)境中的體現(xiàn)。隨著人們物質生活的不斷改善，良好的生活環(huán)境也逐漸成為人們的基本需求，環(huán)境權益也成為公民的基本權益之一。[4]在第七次全國環(huán)境保護大會上，時任國務院副總理李克強指出：“基本的環(huán)境質量、不損害群眾健康的環(huán)境質量是一種公共產品，是一條底線，是政府應當提供的基本公共服務?！弊鳛槠平馕覈h(huán)境執(zhí)法難、環(huán)境執(zhí)法軟問題而誕生的環(huán)境警察制度，維護“不損害群眾健康的環(huán)境質量”自然是其應有的任務，這也正是對公民環(huán)境權益的保障。而且，將保障公民的環(huán)境權益作為環(huán)境警察制度的基本價值取向也有其法理基礎。環(huán)境權作為公民的一項應有權利，得到了學界的廣泛認同?！碍h(huán)境權是一項新型的人權，是每個人與生俱來的基本權利，它既是一項法律權利，同時也是一項自然權利，是不能剝奪的?！盵5]“人權是警察權的淵源，保障人權是判斷警察權運行正確與否的標準，亦是警察權運行的終極目的?！盵6]環(huán)境警察權作為警察權的一種，保障公民的環(huán)境權益自然也是判斷其運行正確與否的標準及終極目的。同時，就制度層面而言，保障公民的環(huán)境權益既是對環(huán)境警察制度的內在品質進行反思和判斷的標準，又是對其內在品質進行塑造和完善的依據(jù)?？梢哉f，將保障公民的環(huán)境權益作為環(huán)境警察制度的基本價值取向之一是其必然選擇。

環(huán)境權益價值對環(huán)境警察制度的基本要求是：第一，要將保障公民的環(huán)境權益作為環(huán)境警察制度的立法目的，并將其作為環(huán)境警察的基本任務之一；第二，既要建立起高效、順暢的環(huán)境警察執(zhí)法模式和良性運轉的執(zhí)法協(xié)調機制，以充分發(fā)揮環(huán)境警察的剛性執(zhí)法作用，及時有效地保護公民的環(huán)境權益，又要對環(huán)境警察執(zhí)法進行程序控制和監(jiān)督，規(guī)范環(huán)境警察權的行使，防止其對公民環(huán)境權益的非法侵害；第三，要建立起環(huán)境警察的法律責任制度，以便對因執(zhí)法行為而受到侵害的環(huán)境權益得到及時救濟；第四，要建立環(huán)境警察執(zhí)法的公眾參與機制，承認和保障公眾參與環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調及監(jiān)督的權利，并通過相應的制度設計，提高公眾參與的程度，建立并完善反饋程序，實現(xiàn)多元主體共同參與模式，切實保障公民的環(huán)境權益。

（二）環(huán)境秩序

關于秩序，古今中外的許多學者都對其進行過論述。盡管對秩序存在著不同的定義，但作為無序與混亂的相對面，秩序意味著整齊而有條理的狀況，意味著穩(wěn)定的、具有可延續(xù)性的一種狀態(tài)，意味著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。人類必須生活在各種各樣的秩序中，秩序是人類生存發(fā)展的基礎和條件。“因此我們說，秩序乃是構成人類理想的要素，同時也是人類活動的基本目標，而法律，也在建立和維護秩序的過程中成為秩序的象征。”[7]因此，秩序也成為法的最基本的價值之一。

具體到環(huán)境問題，究其原因，乃是人類活動破壞了自然環(huán)境的有序狀態(tài)，進而影響甚至威脅到了人類的生存和發(fā)展。環(huán)境保護其實就是對自然環(huán)境秩序的保護和恢復。從這個意義上說，環(huán)境秩序已不僅僅是一種自然秩序，而是兼具自然秩序和社會秩序的一種復合秩序。這種秩序要求人與自然生態(tài)環(huán)境之間的和諧相處，人類通過調整人與人之間的社會秩序來維護人與自然生態(tài)環(huán)境之間合乎規(guī)律的良性秩序，這正是現(xiàn)代環(huán)境法所追求的秩序理念。形成環(huán)境秩序最有力的措施之一是環(huán)境法律制度體系的建設，因為制度的關鍵功能就是維護和增進秩序。作為環(huán)境法組成部分的環(huán)境警察制度，這樣的環(huán)境秩序也理應成為其價值取向，以便增進和維護這種秩序。

環(huán)境秩序價值對環(huán)境警察制度的基本要求是：第一，在環(huán)境警察制度的構建之初就要設計好其所要增進和維護的環(huán)境秩序，并將其作為環(huán)境警察的基本職責；第二，通過賦予公民的環(huán)境權益來引導環(huán)境行為主體的各種環(huán)境行為，使之順應環(huán)境秩序的要求；第三，要通過給環(huán)境行為主體施加一定的義務與責任，使其對自身的環(huán)境行為加以必要的克制和自我約束，使之符合環(huán)境秩序的要求；第四，要建立和維護有效的環(huán)境警察權力運行秩序，通過環(huán)境警察強有力的執(zhí)法，懲戒破壞環(huán)境秩序的行為，及時恢復和維護人與自然環(huán)境和諧的良性秩序。

（三）環(huán)境安全

環(huán)境安全主要是指保持生態(tài)環(huán)境和自然資源處于良好或不受不可恢復的破壞的狀態(tài)，保障一切自然事物不受突發(fā)性外力破壞而處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，以防止因環(huán)境質量狀況惡化、自然資源日趨枯竭而導致的發(fā)展能力削弱和社會秩序紊亂?？梢哉f，環(huán)境安全是一切安全的基礎，離開了環(huán)境安全，其他所有的安全都將不復存在。正因為如此，“維護環(huán)境安全或生態(tài)安全是環(huán)境保護法和生態(tài)安全法的基本理念和靈魂，是制定和實施環(huán)境保護法和生態(tài)安全法的指導思想，是構建生態(tài)安全法律體系和環(huán)境資源法律體系的出發(fā)點?！盵8]因此，現(xiàn)代環(huán)境法將環(huán)境安全作為其重要的價值之一。

由于環(huán)境安全涉及眾多關聯(lián)領域，保障環(huán)境安全也必然會涉及參與其中的各方利益。因而，環(huán)境安全目標的實現(xiàn)需要各方主體的積極配合，遠非環(huán)境警察一己之力所能完成。但這并不影響環(huán)境警察制度在環(huán)境安全保障上發(fā)揮其應有的作用。作為其重要價值之一，環(huán)境安全對環(huán)境警察制度的基本要求是：第一，在構建環(huán)境警察制度時要將環(huán)境安全作為其立法的指導思想，并注意與其他環(huán)境與資源保護法律法規(guī)的協(xié)調，使之成為國家環(huán)境安全法律體系的組成部分；第二，要建立環(huán)境安全預警和舉報制度，號召公眾對可能危及或正在危及環(huán)境安全的事件及時舉報，并對舉報者予以獎勵；第三，要建立環(huán)境安全檢查制度，由環(huán)境警察定期或不定期地對轄區(qū)內的環(huán)境安全狀況進行檢查，對可能危及環(huán)境安全的事件及時予以處理；第四，要強化環(huán)境警察的執(zhí)法協(xié)調機制，在環(huán)境執(zhí)法的過程中廣泛聯(lián)合社會各方力量予以配合，形成全社會環(huán)境安全執(zhí)法大協(xié)作的觀念和格局。

（四）環(huán)境正義

“正義是人類追求的共同理想，也是法律的核心價值，它既是法律產生的重要動因，也是法律存在的理由。在一定意義上，法律應該是正義的化身?！盵9]環(huán)境正義是正義的理念在環(huán)境領域的擴展，其概念首先產生于美國。由于對“環(huán)境”和“正義”有著種種概念和闡述，人們對環(huán)境正義也有著眾多的理解和闡釋。環(huán)境正義理念追求的是人與人以及人與自然之間的和諧，其實質是有關分配的正義，核心要求是公平地分配因環(huán)境因素所引起的權利義務，實現(xiàn)自然資源在代內、代際和種際之間分配的公正和合理。因而它是“一種新興的正義觀，在一定程度上突破了傳統(tǒng)正義的觀念，把關注的焦點放在了因環(huán)境問題而導致的環(huán)境不公平現(xiàn)象上。這種不公平包含著人與自然的不公平和人類社會之間的不公平，這也正是環(huán)境正義的基本內容所在?！盵10]正如正義是法律的核心價值，維護和追求環(huán)境正義也是環(huán)境法以及環(huán)境警察制度的核心價值取向。

環(huán)境正義價值對環(huán)境警察制度的基本要求是：第一，應把環(huán)境正義的基本內涵融入環(huán)境警察具體的制度和規(guī)范之中，并通過這些制度和規(guī)范的實施在整個社會之中全面地促進和保障環(huán)境正義；第二，要將環(huán)境正義價值具體化為對環(huán)境警察的權力和責任以及環(huán)境行政相對人的權利和義務的公正設定，以實現(xiàn)環(huán)境利益和負擔的權威的、公正的分配；第三，通過環(huán)境警察嚴格公正的執(zhí)法，對環(huán)境違法和犯罪進行及時懲處，以矯正和恢復環(huán)境正義；第四，要建立環(huán)境警察執(zhí)法的公眾參與制度，加強環(huán)境警察立法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督等方面的公眾參與，最大程度地實現(xiàn)環(huán)境正義?？傊?，要使環(huán)境警察制度成為落實環(huán)境與資源保護法律法規(guī)、保障公民環(huán)境權益及基本的環(huán)境質量、維護人與自然生態(tài)環(huán)境的和諧等實現(xiàn)環(huán)境正義的必要進路之一。

（五）環(huán)境效率

“效率”一詞可在多種意義上使用。按照《辭?！返亩x，“效率指消耗的勞動量與獲得的勞動效果的比率?！奔匆宰钚〉馁Y源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果。效率是社會發(fā)展的基本價值目標，也是法律的基本價值之一。環(huán)境效率的概念由可持續(xù)發(fā)展世界經濟理事會提出，計算方法是用產品和服務的經濟價值除以環(huán)境負荷，即單位負荷的經濟價值。根據(jù)該定義可知，要提高環(huán)境效率，必須在環(huán)境保護的前提下發(fā)展經濟。其實，環(huán)境問題的產生在很大程度上就是人類在自然資源利用中的低效率所致。正因為如此，現(xiàn)代環(huán)境法始終高度重視環(huán)境效率問題，并將其作為基本價值之一。這既是解決環(huán)境問題的需要，也是人類可持續(xù)發(fā)展的基本要求。

環(huán)境警察制度將環(huán)境效率作為基本價值是其必然的選擇，環(huán)境效率價值既要求環(huán)境警察制度自身的低成本，又要求環(huán)境警察制度作用于社會后產生更佳的資源配置效果。為此，環(huán)境警察制度的構建必須充分考慮環(huán)境效率，并通過相應的制度安排促進環(huán)境效率。具體而言：第一，要在環(huán)境警察制度中確認并保障人們的環(huán)境權益，鼓勵人們?yōu)榱谁h(huán)境權益積極支持或參與到環(huán)境執(zhí)法中來，積極與環(huán)境違法行為作斗爭，這不僅形成了提高效率的激勵機制，而且可以提高同環(huán)境違法行為作斗爭的效率；第二，要建立高效的環(huán)境警察執(zhí)法模式，使環(huán)境警察的機構設置、職能定位、人員配置及技術裝備等方面都符合環(huán)境效率的要求；第三，要建立順暢的環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調與聯(lián)動機制，克服現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法領域橫向分割式、多部門執(zhí)法體制低效率的弊端，從而加大環(huán)境執(zhí)法力度，提高環(huán)境執(zhí)法效率。此外，要調整環(huán)境監(jiān)督管理關系的格局，對現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)督管理體制進行有效率的配置。

毫無疑問，環(huán)境警察制度的價值體系是有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，各價值之間存在著密切的內在邏輯聯(lián)系。良好的環(huán)境秩序是其他價值實現(xiàn)的基礎；環(huán)境效率是實現(xiàn)環(huán)境秩序的工具和手段，也是實現(xiàn)環(huán)境正義的必要條件和檢驗標準之一，環(huán)境警察制度其他價值的實現(xiàn)必須以效率為原則；保障公民的環(huán)境權益既有助于其他價值的實現(xiàn)，又是其他價值的目的之一；環(huán)境正義則貫穿于其他價值之中，不僅實現(xiàn)著其他價值，又被其他價值所實現(xiàn)；環(huán)境安全既是其他價值的基礎，又是其他價值努力追求的目標。然而，由于環(huán)境警察制度涉及眾多領域，其價值體系也十分龐雜，加之理論界尚未對其進行專門的研究，因此，有關環(huán)境警察制度價值取向的研究還有待進一步深入和發(fā)展。

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D631

A

1673―2391(2014)08―0006―03

2014-04-20責任編校：邊草

湖南省哲學社會科學基金項目“環(huán)境警察制度的理論與實踐研究”（編號：12YBA120）階段性成果。