城市社區(qū)治理實踐與困境分析
——以石家莊市S社區(qū)為例

張紅霞

（石家莊學(xué)院 政法學(xué)院，石家莊 050035）

城市社區(qū)治理實踐與困境分析
——以石家莊市S社區(qū)為例

張紅霞

（石家莊學(xué)院 政法學(xué)院，石家莊 050035）

隨著城市住房改革的市場化推進(jìn)，物業(yè)公司成為社區(qū)治理的主體之一。以石家莊市某一新建商品房小區(qū)為個案，剖析了城市社區(qū)多元主體背景下社區(qū)治理的運(yùn)行實踐。物業(yè)公司作為經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)濟(jì)理性凸顯，對社區(qū)公共事務(wù)缺乏參與動力與熱情；居委會的行政化傾向使其難以履行自治主體職責(zé)，而代表居民利益的社區(qū)自治組織明顯發(fā)育不足。在目前的社區(qū)治理實踐中，多元主體之間的責(zé)任與角色不明進(jìn)一步使城市社區(qū)治理陷入困境。

城市社區(qū)；治理；物業(yè)公司；居委會

一、問題的提出與研究背景

當(dāng)前中國社會正處于由傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變時期，社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生著一場前所未有的變遷，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，在城市社會，社區(qū)成為各種利益分化、社會矛盾沖突的聚集點。從某種意義上講，強(qiáng)化與完善基層社會的治理成為當(dāng)前社會建設(shè)的理論與實踐目標(biāo)。

從目前的研究成果來看，很多學(xué)者對城市社區(qū)治理的研究主要集中在對政府行政制度框架中的區(qū)—街道—居委會三者關(guān)系(尤其是街居關(guān)系)的探討[1]。一些學(xué)者認(rèn)為，街—居體制衍生出很多問題，街道辦事處不能合理定位，以街道辦事處為主體、以居民委員會為依托的垂直模式，削弱了社區(qū)居委會的自治功能。大中城市普遍推行“兩級政府、三級管理、四級落實”的體制，城市街道辦事處的職能不斷擴(kuò)張，承擔(dān)著大量的行政、執(zhí)法和街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)[2]。中國城市社區(qū)治理體制一方面沿著計劃經(jīng)濟(jì)時期沿襲下來的“區(qū)—街道—居委會”的路徑在進(jìn)行改革，另一方面，隨著住房市場化的推進(jìn)，一些市場經(jīng)濟(jì)組織如物業(yè)公司逐漸進(jìn)入社區(qū)治理體制，在一些較先進(jìn)的城市社區(qū)，也逐步成立了業(yè)主委員會。在這種狀況下，社區(qū)治理主體的多元化使得社區(qū)體制的改革變得更加錯綜復(fù)雜，政府、社會、市場三方的博弈使得社區(qū)治理體制改革的路徑變得模糊起來[3]。

從目前社區(qū)治理的實踐來看，不同社區(qū)之間已經(jīng)出現(xiàn)了分化，有的是以物業(yè)公司管理為主，一些社區(qū)以居委會管理為主。根據(jù)管理主體的分化，一些學(xué)者把中國社區(qū)分為多種類型：行政主導(dǎo)型社區(qū)、混合過渡型社區(qū)、業(yè)主自治型社區(qū)與邊緣自生型社區(qū)[1]。在目前的大多數(shù)商品房社區(qū)中，多元主體成為了社區(qū)治理現(xiàn)實。隨著大量商品房的建設(shè)，物業(yè)公司等經(jīng)濟(jì)型組織入駐社區(qū)成為目前大多數(shù)城市社區(qū)的主流。在城市社區(qū)中，隨著物業(yè)公司、居委會、居民自治組織等多元主體的出現(xiàn)，目前城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀如何？多元主體是否更加有利于城市社區(qū)的治理實踐？基于對此問題的關(guān)注，本文以石家莊市某一新建商品房社區(qū)為個案，展開深入調(diào)查與分析。

S社區(qū)是一個位于石家莊東部郊區(qū)的2006—2009年新建的商品房小區(qū)，商品房36棟，其中9棟高層住宅，其余為多層，該小區(qū)現(xiàn)有居民3 015戶，該小區(qū)商品房的價格在石家莊市屬于中低檔水平。S小區(qū)的居民以年輕人為主，該小區(qū)常住人口中，60%以上的居民在石家莊生活居住的時間不足10年。大部分居民是由于工作或婚姻等原因由外地來到石家莊生活，最終因為商品房的購買而在該小區(qū)安家落戶。小區(qū)居民大部分是企事業(yè)單位的普通職工，少數(shù)居民為個體工商戶或企事業(yè)單位的管理者，還有部分舊村改造的居民、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工等。S社區(qū)目前社區(qū)組織主要分為三類，一是物業(yè)公司，二是社區(qū)居委會，三是一些居民自發(fā)形成的組織如舞蹈隊等。該社區(qū)目前還沒有成立業(yè)主委員會。

二、S社區(qū)治理體制運(yùn)作的實踐

（一）物業(yè)管理的市場化運(yùn)作邏輯

很多學(xué)者把存在物業(yè)公司的社區(qū)管理模式稱為“市場導(dǎo)向型”的社區(qū)管理模式[4]。S社區(qū)的物業(yè)公司屬于市場經(jīng)濟(jì)體制下建立的專業(yè)化物業(yè)管理公司，擁有獨立自主的經(jīng)營權(quán)，物業(yè)公司與小區(qū)居民的服務(wù)性特征明顯。物業(yè)公司與小區(qū)居民之間存在密切的相關(guān)性，在小區(qū)治安、水電使用、環(huán)境衛(wèi)生等等方面牽涉到居民的日常生活。從調(diào)查來看，很多居民認(rèn)為“物業(yè)公司相比起居委會來說，對于居民更重要”。S社區(qū)的物業(yè)公司作為自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實體，在運(yùn)作實踐中凸顯出一些基本特征：

1.經(jīng)濟(jì)理性

物業(yè)公司作為市場化的經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)營目的是經(jīng)濟(jì)利益最大化。物業(yè)公司作為社區(qū)治理的經(jīng)濟(jì)主體，運(yùn)作實踐中經(jīng)濟(jì)理性的特征尤為凸顯。S社區(qū)作為新建商品房小區(qū)，目前小區(qū)的硬件設(shè)施使用時間較短，維修成本比較低，在這種情況下，物業(yè)公司所收取的物業(yè)費(fèi)基本上處于收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出的現(xiàn)狀。在充分盈利的情況下，物業(yè)公司對小區(qū)的物業(yè)管理并不是十分到位。物業(yè)公司在介入社區(qū)事務(wù)中，對社區(qū)保潔、治安、硬件維修等等方面往往考慮物業(yè)公司的經(jīng)濟(jì)收益，并沒有充分考慮居民的居住環(huán)境、出行便利。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多居民對于物業(yè)公司的收費(fèi)并不是十分滿意，認(rèn)為物業(yè)公司收取的物業(yè)費(fèi)并沒有給小區(qū)業(yè)主帶來多少服務(wù)，只是在小區(qū)的保潔、治安、水電暖管理起一定的作用。在主要的小區(qū)樓道保潔、電梯保養(yǎng)、公共場所保潔方面并不能使業(yè)主滿意，迫于物業(yè)公司的強(qiáng)勢地位，很多業(yè)主是敢怒不敢言。

近年來隨著小區(qū)汽車擁有量的增加，車位問題一直困擾著小區(qū)業(yè)主及物業(yè)公司。在S社區(qū)共有3 015戶居民，車庫500個，一次性出售給業(yè)主，地上車位1 000個，采用出租的形式，每年停車的業(yè)主繳納1 200元車位費(fèi)。隨著汽車的普及，S小區(qū)的汽車擁有量逐年增加，停車位供不應(yīng)求。為了使擁有汽車的業(yè)主提供停車方便，同時也是為物業(yè)公司增加盈利，物業(yè)公司采用未公開的方式，不斷地讓擁有汽車而沒有車位的業(yè)主把汽車停進(jìn)小區(qū)內(nèi)，在空閑的地方或便道旁邊停車，建立“臨時停車位”。采用多種方式獲得“臨時停車位”的業(yè)主也采用不同的形式向物業(yè)公司繳納車位費(fèi)。近兩年來，停進(jìn)S小區(qū)的原本沒有停車位的汽車數(shù)量達(dá)1 000輛。導(dǎo)致S小區(qū)便道旁邊、綠地旁邊停滿了汽車，甚至一到夜晚小區(qū)廣場上也停滿了汽車。這不僅增加了居民的出行難度，也造成小區(qū)內(nèi)交通擁堵，給步行出門的出行安全帶來很大隱患。但是由于物業(yè)公司的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，并未對臨時停車位的大量存在造成的負(fù)面效應(yīng)采取有效的治理措施。

2.對居民的公共事務(wù)參與有限

按照我國相關(guān)法律規(guī)定，物業(yè)公司對城市住宅小區(qū)，包括其內(nèi)的房屋、道路、公共設(shè)施、環(huán)境等進(jìn)行有償服務(wù)、有償管理的專業(yè)性經(jīng)濟(jì)法人組織。因此對于物業(yè)公司而言，參與社區(qū)治理的動力來源于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使。在中國城市社區(qū)現(xiàn)實的社區(qū)治理實踐中，物業(yè)公司作為經(jīng)濟(jì)組織，只是迫于有償服務(wù)的要求對房地產(chǎn)的售后、租賃服務(wù)，包括房屋的保養(yǎng)、維修、環(huán)境清潔、綠化及小區(qū)內(nèi)的商業(yè)服務(wù)、治安維護(hù)等活動。較多的物業(yè)管理公司除日常業(yè)務(wù)之外，一般都沒有積極性參加社區(qū)開展的各項活動。一般不會參與社區(qū)內(nèi)與自身經(jīng)營業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)不大的其他公共事務(wù)。此外，物業(yè)公司作為企業(yè)，其在某個小區(qū)的經(jīng)營活動從長遠(yuǎn)來看是不確定的，而社區(qū)建設(shè)則是針對特定的小區(qū)的一項長期投資，所以物業(yè)公司在對社區(qū)建設(shè)進(jìn)行投入時往往面對預(yù)期收入不確定性的考慮，從而選擇對社區(qū)管理工作的不合作，被動消極的參與等工作態(tài)度[5]。

（二）居委會行政性色彩難以真正凸顯自治主體性

社區(qū)一直是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)實現(xiàn)管理和控制社會的一個重要的劇場，是國家改造社會的想象。一方面，國家將社區(qū)營造作為社會改造的重要手段，其工作重心在于如何強(qiáng)化市民的凝聚力、如何緩和日益累積的來自底層的社會矛盾，以及如何實現(xiàn)社會的和諧與穩(wěn)定。基于這一目標(biāo)的自上而下的社區(qū)營造，無疑被基于國家政權(quán)的社會實體所“捆綁”或“規(guī)范”[6]。在這種語境下，居委會作為基層群眾自治組織，是社會性的政治組織。作為群眾組織，居委會實際上是處于政府與社會之間。居委會在發(fā)展過程中演變成一種具有雙重身份的社會組織，一方面是居民自治組織，同時在一定程度上承擔(dān)了一部分行政職能，與街道辦事處的關(guān)系日益密切，事實上成了街道辦事處的下轄組織。

根據(jù)相關(guān)法律和自治性組織的特點，居委會在城市社區(qū)治理中的應(yīng)有角色有三個方面，即社區(qū)公共服務(wù)的供給者、社區(qū)居民權(quán)利的代言人和政府社區(qū)事務(wù)的助手三個角色。但是在實際運(yùn)行中，居委會的角色存在一定迷失。在“供給者”角色迷失中，主要表現(xiàn)為缺位，即社區(qū)居民需要居委會提供的一些公共服務(wù)得不到滿足。社區(qū)居民最需求最強(qiáng)烈的社區(qū)人際關(guān)系的調(diào)解方面，包括鄰里關(guān)系、婆媳關(guān)系糾紛的調(diào)解等，以及對就業(yè)、養(yǎng)老、健康、婚姻等方面的咨詢服務(wù)。居委會的時間都用在應(yīng)付政府交辦的行政事務(wù)之中，根本無暇顧及此類服務(wù)，從而使居委會的主要角色出現(xiàn)嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象。居委會本應(yīng)是社區(qū)居民權(quán)利的代言人，但是在實際運(yùn)行中實際上是做了政府的代言人。在“助手”角色迷失中，也主要表現(xiàn)為錯位，居委會實際成為行政事務(wù)的“代理人”[7]。由于在實際的運(yùn)行過程中居委會的實際權(quán)力來源于上級政府的賦予，資金來源于上級財政的撥款，在這種行政體制下，居委會更多的工作不是來面對與基層社會的需要，更是來自于上級政府的指派。也是由于多年來傳統(tǒng)行政管理的慣性，政府在很長的時間內(nèi)是從對基層社會管理的角度來看待居委會，從來沒有把居委會作為一個相對于獨立的社會組織，一直把居委會作為政府行政的基層執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，是政府的“一條腿”，居委會的工作90%來自于上級的指派，行政化色彩明顯。在S社區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多居委會的工作都是來自于上級指派。政府在一些工作事務(wù)中，并沒有派工作人員進(jìn)駐社區(qū)，也缺乏對居委會的相應(yīng)指導(dǎo)，在很多情況下，把本應(yīng)由政府部分完成的工作攤派給居委會，如經(jīng)濟(jì)普查登記、安全消防、治安綜合治理、計生宣傳等等。每年居委會忙于應(yīng)付上級政府交付的工作多達(dá)100多項。最終使得居委會的行政色彩遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自治色彩，在實際工作中難以凸顯自治主體的特征。作為自治組織，居委會陷入“行政化困境”。

（三）居民自組織力量薄弱

社區(qū)治理應(yīng)是多方主體參與的過程，社區(qū)多元社會組織的有效參與才能真正推進(jìn)社區(qū)的和諧治理，從而有效推進(jìn)社區(qū)的民主化治理進(jìn)程。但是在現(xiàn)實中可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)組織中除居委會、物業(yè)公司組織外，社區(qū)其他社會組織力量非常薄弱。尤其是體現(xiàn)居民公民行動能力及社區(qū)參與意愿的居民自組織非常少，力量也非常薄弱。以S社區(qū)為例，作為承載居民達(dá)萬人之上的居民小區(qū)，自發(fā)形成的居民自組織非常少，沒有業(yè)主委員會。作為新建小區(qū)，大部分居民的年齡在25～40歲，尤其是25～35歲的居民為最多，40～70歲的居民數(shù)量較少。一些老年人為了鍛煉身體自發(fā)形成了松散的業(yè)余舞蹈組織，一些老年人聚集在一起跳舞。也有一部分年輕人自發(fā)形成了以廣場舞為內(nèi)容的舞蹈隊。還有一部分老年人早晨一起踢毽子。這些組織形式十分松散，臨時性與變動性非常強(qiáng)，組織成員的隨意性也非常強(qiáng)，只是在興趣方面部分迎合了居民的某些需求。這些自治組織力量薄弱，對于社區(qū)公共事務(wù)的治理也難以發(fā)揮有效作用。

三、社區(qū)治理的困境

（一）維護(hù)居民利益的主體力量缺位

在社區(qū)多方治理主體中，居委會是主導(dǎo)力量，無論是在社區(qū)權(quán)威還是資金來源都占據(jù)一定的優(yōu)勢，但是由于我國多年的計劃經(jīng)濟(jì)管理手段的習(xí)慣，居委會過度的行政化，使其難以保持對社區(qū)居民負(fù)責(zé)的倫理要求，逐漸失去了社區(qū)居民的信任和參與的熱情。物業(yè)管理公司的行動邏輯是賺取利潤，為了經(jīng)濟(jì)利益最大化,會采取各種手段去謀取利益。業(yè)主委員會本應(yīng)是代表居民利益的最直接組織，但是從目前社區(qū)的現(xiàn)實情況看，很多城市的社區(qū)并沒有業(yè)主委員會，如S社區(qū)，小區(qū)業(yè)主入住6年來，雖然很多業(yè)主都希望成立業(yè)主委員會，但是由于組織、制度等等多方原因，至今也并未成立業(yè)主委員會。在一些成立業(yè)主委員會的城市社區(qū)中，業(yè)主委員會處于最弱勢的地位，并不能真正代表業(yè)主的心聲，更不能滿足業(yè)主的權(quán)利訴求。社區(qū)內(nèi)的其他一些自組織力量也十分弱小，大多是居民自娛自樂型的組織，松散性強(qiáng)，不能參與到社區(qū)建設(shè)的公共事務(wù)中來，無法在維護(hù)居民的權(quán)益中扮演重要角色。

（二）社區(qū)治理多元主體缺乏有效整合

城市社區(qū)治理是多元主體共同參與的過程，目前城市社區(qū)的多元主體涉及：居委會、物業(yè)公司以及業(yè)主委員會或其他的一些社區(qū)自治組織，基于現(xiàn)代公共管理學(xué)中的多元共治理論構(gòu)建起來的社區(qū)管理主體多元化在理論上是可行的，多元主體博弈利于社區(qū)居民的自我組織和自我管理，可最大程度地維護(hù)社區(qū)居民的利益。但是，在具體實踐中，多元主體間卻存在著角色混亂、分工不明、權(quán)責(zé)利相互交叉的問題，給社區(qū)管理帶來了不應(yīng)有的麻煩[8]。在目前的多元治理主體的社區(qū)中，從屬性上來看，居委會代表“國家”，權(quán)力來源于國家行政權(quán)力的賦予。物業(yè)公司作為經(jīng)濟(jì)型組織，屬于“市場”力量，遵循的是市場中的等價交換的原則。從管理屬性上來看，居委會與物業(yè)公司同是社區(qū)治理的主體并不存在誰隸屬誰的問題，在社區(qū)治理的內(nèi)容方面既有分別也有交叉。居委會是社區(qū)中的法定組織也是群眾自治性組織，負(fù)責(zé)對社區(qū)事務(wù)的全面管理。物業(yè)公司只是公共服務(wù)的提供者，其與業(yè)主之間的關(guān)系是平等主體間的交易關(guān)系。但是，在實際操作中，作為服務(wù)提供方的物業(yè)公司卻因權(quán)力的非對稱性而有機(jī)會且有能力凌駕于業(yè)主之上，致侵犯業(yè)主合法權(quán)益的事件時有發(fā)生，使業(yè)主與物業(yè)公司之間經(jīng)常處于一種敵對狀態(tài)。一個社區(qū)，多個主體，看似每個主體的存在都有必要，法律條文也規(guī)定得清清楚楚，但是為何管不好社區(qū)?究其原因，是多元主體沒有理清各自的權(quán)責(zé)利關(guān)系，致使角色定位混亂，導(dǎo)致不同主體間矛盾重重、互不信任，進(jìn)而導(dǎo)致了社區(qū)治理的亂象頻發(fā)，社區(qū)管理多元主體的角色錯位和三主體邊界的模糊化，多元主體之間缺乏有效整合[8]。

［1］沈毅.社區(qū)建設(shè)的組織化困境［J］.城市問題，2009，（11）.

［2］李璐.利益分化時代的城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新研究——以廣州、深圳“居站分設(shè)”模式為例［J］.理論導(dǎo)刊，2012，（7）.

［3］邱玉婷.新時期城市社區(qū)管理體制改革:現(xiàn)狀、思路與方向［J］.學(xué)術(shù)論壇，2012，（9）.

［4］楊穌，賈明德.試析新型城市社區(qū)管理模式［J］.山西師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2005，（3）.

［5］陳淑云,艾建國.城市居住區(qū)物業(yè)管理與社區(qū)管理合作模式研究［J］.江漢論壇，2010，（5）.

［6］潘澤泉.社區(qū):改造和重構(gòu)社會的想象和劇場——對中國社區(qū)建設(shè)理論與實踐的反思［J］.天津社會科學(xué)，2007，（4）.

［7］陳天祥，楊婷.城市社區(qū)治理:角色迷失及其根源——以H市為例［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2011，（3）.

［8］覃安基.我國社區(qū)管理中存在的主要問題及其解決途徑［J］.城市問題，2012，（5）.

［責(zé)任編輯：李 瑩］

The Analysis of the Urban Communities Governance Practice and Predicament——A Case Study of S Community in ShiJiaZhuang

ZHANG Hong-xia

As the advanced market of urban housing reform,the property companies became one of the main parts of urban community management.Take for example of one new commercial housing area in ShiJiaZhuang,we analyzed the practice of community management against to backdrop of multi-body of urban community.As an economic organization,the property companies highlighted their economic rationality,but lack participation drive and enthusiasm;because of the administrative trend of neighborhood committee,they were difficult to fulfill the main duties of autonomy and the community voluntary association representing local interests significantly lack of development.In the community government practice,the unknown duties and role between multi-bodies made the urban community governance get into trouble.

urban community;governance;property company;neighborhood committee

DF0-052

：A

：1008-7966（2014）03-0025-03

2014-02-23

張紅霞（1975-），女，河北衡水人，講師，主要從事城鄉(xiāng)社會問題與基層社區(qū)建設(shè)的研究。