水污染治理產(chǎn)業(yè)運營模式創(chuàng)新探討

姚金海

(湖南民族職業(yè)學院，湖南岳陽 414000)

2012年12月17日國家水利部發(fā)布的2011年中國水資源質(zhì)量公報顯示，所監(jiān)測河流水質(zhì)狀況Ⅰ－Ⅲ類水河長只占64.2%，湖泊水質(zhì)Ⅰ－Ⅲ類水面只占58.8%，地下水水質(zhì)Ⅰ－Ⅲ類監(jiān)測井只占23.2%［1］。充分反映出目前我國水資源的質(zhì)量狀況堪憂，水污染①導致水質(zhì)危機已相當嚴峻。水污染導致農(nóng)業(yè)收益減少甚至絕收，城市居民供水受影響，人民身心健康造成巨大傷害，造成巨大經(jīng)濟損失，甚至威脅到經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和人類生存與發(fā)展，已形成一系列嚴重后果。水污染越來越嚴重有多方面的原因，三十幾年經(jīng)濟社會發(fā)展粗放的生產(chǎn)生活方式，大量未經(jīng)任何處理的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污水和生活污水直接排放水體;政府、社會 (企業(yè))資金投入長期嚴重不足，水污染治理產(chǎn)業(yè)政策欠缺和運營模式不合理、不科學;水污染(水資源保護)的法律懲處和制約打擊機制軟弱，水污染違法成本偏低。怎樣有效遏制水污染惡化局面，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式 (生活方式)和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的同時，必須發(fā)揮政府調(diào)控(有形之手)和市場調(diào)節(jié) (無形之手)兩方面的作用［2］。特別是水污染治理產(chǎn)業(yè)政策導向上，必須創(chuàng)新水污染治理產(chǎn)業(yè)運營模式，“政府財政資金投入 (水資源保護基金)和市場 (企業(yè))運營機制”有機結(jié)合，逐步形成充滿生機與活力的水污染治理產(chǎn)業(yè) (市場)。

一、現(xiàn)有水污染治理產(chǎn)業(yè)運營模式的缺陷

改革開放以來，我國GDP長期保持10%左右的高速增長 (粗放增長方式為主)，加之人口 (城市人口)的迅速增長，都是造成水污染惡化的客觀原因。全社會水資源保護意識淡薄，毫不顧及一定時間與區(qū)域范圍水資源的承載能力，盲目肆意片面發(fā)展，包括水資源浪費和利用方式粗放，這是造成水污染越來越嚴重的主觀原因。當然，幾十年來已逐步形成的水污染治理產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)運營模式存在的不合理、不科學也是原因所在。

1、污水收集管網(wǎng)的建設(shè)與維護機制缺陷

一般而言，江河湖泊水體污染來源主要是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染物②(有毒污染物③)、廢污水和城鄉(xiāng)生活污水。要將這些污水集聚起來并加以科學處理后排放，這是一項投入巨大非常復雜的管網(wǎng)建設(shè)工程。幾十年以來的工業(yè) (企業(yè))和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃存在短期化、布局不合理、地下污水管網(wǎng) (包括農(nóng)村人口居住區(qū))建設(shè)投入不夠、發(fā)展滯后等，造成全國城鎮(zhèn)污水收集率普遍不高［3］。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)面源水污染主要是因化肥施肥量、農(nóng)藥 (除草、滅蟲)施投時間長且量大，包括養(yǎng)殖業(yè)的動物糞便無害化處理很低，農(nóng)村人口的生活污水和生活垃圾對水體的污染逐步加大④。第一，城鎮(zhèn) (農(nóng)村)地下污水管網(wǎng)建設(shè)主體。“像中國這樣一個國家，就其社會回報率而言，更應該加強公共投資”［4］。毫無疑問，城鎮(zhèn)地下污水管網(wǎng)建設(shè)政府投入不足，難以滿足不斷增長的人口和工商業(yè)發(fā)展需要，這是一個主要原因。第二，農(nóng)業(yè)扶持政策偏差和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低。這些年各級政府一個主要措施是糧食直補和其它專項補貼，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn) (農(nóng)副產(chǎn)品供給)起了很大作用，這也間接地促使農(nóng)民加大化肥用量和農(nóng)藥劑量。農(nóng)業(yè)主要是個體 (家庭)生產(chǎn)方式為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化機械化水平低，難以達到現(xiàn)代科技環(huán)保要求。第三，工業(yè)企業(yè)布局規(guī)劃問題。各級地方政府為了地方經(jīng)濟 (GDP)增長，沒有充分考慮到當?shù)厮Y源 (環(huán)境)承載能力，引進投資 (政府投資)一些高能耗、高污染的項目。同時布局分散與不合理 (有些甚至在水源地保護區(qū)旁)。已有工業(yè)園區(qū)也缺乏統(tǒng)一的地下污水管網(wǎng)和污水處理廠的規(guī)劃建設(shè)布局。

2、污水處理廠的建設(shè)與運營機制缺陷

相當長時間并沒有充分認識到水污染治理的重要性，導致污水處理廠建設(shè)與運營上存在許多問題。第一，資金投入嚴重不足，導致大量污水無法科學化處理。一般而言，一個日處理能力達到一定規(guī)模 (50萬T/日)的污水處理廠一次性投資需要幾億元人民幣，每天運營費用很大。第二，污水處理廠運營機制缺陷。水污染治理是具有一定社會公共品供應性質(zhì)的特殊產(chǎn)業(yè)［5］，誰投資生產(chǎn)誰購買產(chǎn)品，與一般市場商品供求完全不同，不能完全遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。污水處理廠長期完全由政府財政資金投入建設(shè)與運營，必然產(chǎn)生資金投入不夠，存在效率低和難以滿足需求等一系列問題在所難免。第三，污水處理廠的內(nèi)外激勵機制缺乏。我國大量社會 (民間)資金需尋找投資渠道，他們不去投資水污染治理產(chǎn)業(yè) (污水處理廠)，關(guān)鍵是缺乏激勵機制和市場導向政策。同時現(xiàn)有污水處理廠因運營成本高，缺乏相關(guān)配套政策和激勵機制，導致大量污水處理廠設(shè)備閑置或停產(chǎn)、半停產(chǎn)。

3、污水收集管網(wǎng)與污水處理廠聯(lián)動機制缺陷

各種污水必須通過鋪設(shè)地下的污水管網(wǎng)收集后輸送到污水處理廠，經(jīng)過復雜的科學化處理達標⑤才能排放到江河湖泊或二次使用 (中水)。第一，地下污水管網(wǎng)建設(shè)與維護的投資大、點多面廣。我國城鎮(zhèn)一直將地下污水管網(wǎng)作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的部分，投資建設(shè)與維護由政府市政建設(shè)管理部門負責，由于資金缺乏地下污水管網(wǎng)存在建設(shè)標準低、維護差、設(shè)備老化等問題。第二，污水處理廠的布局與城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的銜接配套問題。一般而言，工業(yè)企業(yè)集中區(qū)域?qū)a(chǎn)生大量工業(yè)廢 (污)水，如果處理不當必然污染水體 (環(huán)境)。幾百萬城鎮(zhèn)人口每日產(chǎn)生的大量生活污水不及時處理也將產(chǎn)生嚴重后果，能否將這些生活污水收集并科學處理排放是一項系統(tǒng)工程。第三，地下污水管網(wǎng)建設(shè)維護主體與污水處理廠責任主體兩者的責、權(quán)、利邊界不清。一般而言，污水處理廠必須接納地下污水管網(wǎng)的廢 (污)水，地下污水管網(wǎng)的廢 (污)水必須輸送污水處理廠科學處理排放。我國長期沒有這方面的相應法律、法規(guī)，理論界也缺乏對此的深入研究。

二、水污染治理產(chǎn)業(yè)運營模式的創(chuàng)新

不得不認可的事實是，國家為預防和控制水污染建立了一系列管理制度。如為實行“污染源頭控制”，推行環(huán)境影響評價制度;為預防新污染產(chǎn)生，實行“三同時”制度;為落實排污者的經(jīng)濟責任，實行排污收費制度;對超標排污和超總量排放污染物的企業(yè)實行限期治理制度等［6］。這些制度也起到了一定作用，但不可回避的一個事實是我國水污染狀況越來越惡化，已觸目驚心。其中原因之一就是水污染治理產(chǎn)業(yè)運營模式(體制機制)不合理、不科學，必須進行調(diào)整，創(chuàng)新一種真正做到“市場起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的水污染治理產(chǎn)業(yè)運營模式 (體制機制)是當今中國面臨的非常緊迫的現(xiàn)實問題。發(fā)揮“政府與市場”兩方面作用是關(guān)鍵，水污染治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要避免“市場失靈”，也要避免“政府失靈”。

1、創(chuàng)新水污染治理投融資體制機制

公民享有環(huán)境權(quán)，而且是一種基本人權(quán)［7］。公民享有的環(huán)境權(quán)是指在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利。環(huán)境權(quán)當然包括水資源 (水環(huán)境)不應被污染。國家必須幫助公民享受和實現(xiàn)他們的環(huán)境權(quán)［8］。這決定了國家 (政府)是水污染治理的責任主體 (之一)，要求政府財政預算中必須列入水污染治理資金項目。

根據(jù)“誰污染誰治理”的環(huán)保原則，我國建立了排污收費制度⑥，籌集了部分資金。但對于水污染所需治理費而言，兩者相差甚遠。必須予以調(diào)整改革，建立“水污染治理費制度”作為其替代和補充。一方面城鎮(zhèn)人口 (包括個體工商戶、事業(yè)單位、組織)根據(jù)其生活用水量征收一定“水污染治理費”，另一方面對所有工礦企業(yè)根據(jù)其用水量和排污種類與數(shù)量 (雙因子)征收“水污染治理費”，建立“水污染治理費基金”(水資源保護基金)，這是穩(wěn)定的“水污染治理”資金來源。當然，國家要頒布導向 (激勵)性產(chǎn)業(yè)政策和制度，引導社會資金投入水污染治理產(chǎn)業(yè)。一方面給予長期減免稅、貼息等政策優(yōu)惠，另一方面直接給予貸款、運營補貼。水污染治理產(chǎn)業(yè)逐步形成多渠道、多方式、多主體投融資體制機制。

2、明確地下污水管網(wǎng)建設(shè)與維護主體及職責

第一，城鎮(zhèn)居民居住區(qū)的局域地下污水管網(wǎng)由開發(fā)建設(shè)者 (產(chǎn)權(quán)人)負責建設(shè)維護。第二，工礦企業(yè)內(nèi)部的局域地下污水管網(wǎng)由工礦企業(yè) (產(chǎn)權(quán)人)負責建設(shè)維護。第三，所有連接局域地下污水管網(wǎng)的主干網(wǎng)必須由政府投資建設(shè)和維護。成立相應運營實體 (社會民間資金)，由政府頒發(fā)特許經(jīng)營許可證，采取政府采購方式。這些管網(wǎng)必須將城鎮(zhèn)人口 (單位)所產(chǎn)生的廢 (污)水全部收集起來，最后輸送到污水處理廠科學處理后排放。

3、創(chuàng)建污水處理廠的多投資主體建設(shè)與運營機制

污水處理廠由誰投資與運營 (體制)在我國一直沒有形成共識，或者模式單一，實質(zhì)上采取何種方式 (體制)關(guān)鍵取決于水污染治理的效率與目標。第一，政府財政投入建立國有污水處理廠 (法人)，由其獨立運營，現(xiàn)在是一種主要方式。第二，可由社會資金入股或興辦股份制公司性質(zhì)的污水處理廠，政府通過政策制度 (激勵)引導，使其能獲取相應投資回報。第三，政府出臺相應政策 (制度)，污水處理廠可采取“BOT、特許經(jīng)營、委托經(jīng)營”等多種方式。

4、構(gòu)建工礦企業(yè)的廢 (污)水處理模式靈活選擇機制

污水處理廠 (設(shè)施)投入大，運營成本高，相對于大量中小企業(yè)而言，法律 (制度)要求其必須達標排放，之所以難以做到的關(guān)鍵就在此。實事求是的可行方案應是國家出臺相應制度，如“水污染治理費”制度，由政府有關(guān)主管部門向其收取水污染治理費用，污水處理職責由此轉(zhuǎn)移到政府身上。大型廠礦 (煉鋼廠、發(fā)電廠等)可由其自身選擇，其一交納“水污染治理費”而自身不負責污水治理，其二自身建設(shè)與運營污水處理廠可不交納水污染治理費。關(guān)鍵是要實現(xiàn)污水處理達標排放的目標。

5、發(fā)揮政府和市場兩方面的水污染治理作用

在相當長時間內(nèi)，已被 (嚴重)污染的大量江河湖泊及地下水，必須投入巨資加以治理。第一，各級政府必須制定切實可行的江河湖泊治理規(guī)劃 (水資源保護規(guī)劃的一部分)。特別是一些地方一方面水資源供需矛盾尖銳，供需缺口很大;另一方面僅有的水體大量被 (嚴重)污染。具體到每一江河湖泊水體及地下水的治理 (規(guī)劃)這是一個長期而艱巨的任務(wù)。第二，多方面籌集資金是關(guān)鍵。有許多地方歷史欠賬多，這方面資金長期缺乏。各級政府(中央政府)必須在非常緊張的財政預算中每年安排一定量資金，對已被 (嚴重)污染的江河湖泊水體及地下水實施有規(guī)劃的治理。當然，吸引 (募集)社會 (企業(yè))資金投入也是彌補財政資金不足的一個渠道，但財政 (水資源保護基金)資金應是主渠道。第三，江河湖泊水體及地下水的水污染治理機制?？梢钥紤]由政府主管部門組成某一江河湖泊水污染治理 (領(lǐng)導建設(shè))主體責任單位，將某一江河湖泊水污染治理的相關(guān)信息公示 (公布)，接受社會監(jiān)督;也可以通過政府建設(shè)工程招投標途徑選擇有實力 (誠信)水污染治理專業(yè)單位 (公司)。水污染治理專業(yè)性強、非常復雜，必須對其治理過程實行全程監(jiān)控 (專業(yè)監(jiān)理)。必須對水污染治理工程實行專業(yè)評估，許多水污染治理項目投資巨大，效果不理想，關(guān)鍵原因是缺乏專業(yè)化評估體系 (指標)及科學監(jiān)督。

三、實現(xiàn)水污染治理產(chǎn)業(yè)運營模式創(chuàng)新的制度保障

水污染治理是一個專業(yè)性強的高科技產(chǎn)業(yè)(市場)，是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，在我國市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，應屬于市場前景非常好的產(chǎn)業(yè)，更是經(jīng)濟社會、人口環(huán)境和資源協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)的關(guān)鍵行業(yè)。國家必須出臺相關(guān)政策、措施和制度，給予產(chǎn)業(yè)扶持優(yōu)惠政策的同時，制定一系列法律、法規(guī) (制度規(guī)則)，促使水污染治理產(chǎn)業(yè) (市場)健康可持續(xù)發(fā)展。

1、修改《水法》、《水污染防治法》等法律

水資源首先是一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性，如供應的聯(lián)合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財富和公共產(chǎn)品，對水資源的使用(治理、保護)，必須集體行動，不能任憑個體自由行動。個體對公共資源的自由選擇與利用和社會公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性的競爭，這當然包括水污染治理 (產(chǎn)業(yè))。 《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《環(huán)境保護法》是關(guān)于水資源管理和保護的最主要法律。目前它們之間存在關(guān)系不清、不協(xié)調(diào)，管理部門之間職責范圍不明，管理機構(gòu)法律地位不明、職責不清，相互矛盾和沖突等一系列問題，當然也缺乏水污染治理模式 (體制機制)的相關(guān)制度 (規(guī)則)規(guī)定［9］。如水污染治理的政府責、權(quán)、利規(guī)定，水污染治理資金保障 (水污染治理費制度)，水污染治理評估(標準)制度［10］，水污染治理產(chǎn)業(yè)國家扶持政策 (規(guī)則)等。要促使水污染治理產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，制定 (修改)一系列法律、法規(guī)的有關(guān)制度 (規(guī)則)是關(guān)鍵。

2、制定《水污染治理條例》

水污染治理專業(yè)性強、涉及面廣，兼具一定公益性，與一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同，必須給予特殊的政策扶持和制度 (規(guī)則)保障，國家 (國務(wù)院)制定可操作的比較完備的《水污染治理條例》已成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可靠保障。 《條例》要結(jié)合中國水污染現(xiàn)實狀況、水資源可持續(xù)發(fā)展目標要求、中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃 (綱要)和未來城市化發(fā)展趨勢，特別是水污染治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性及其要求，根據(jù)《水法》 (修改)制定。《條例》第1條應明確規(guī)定，“為加強水污染控制和治理，促進水資源的節(jié)約與合理開發(fā)利用，保證水污染治理產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展目標，根據(jù)《中華人民共和國水法》，制定本條例”。這一方面表明該條例的立法依據(jù)是《水法》，另一方面也闡明《條例》的水污染治理立法目的。

3、改革水資源監(jiān)管 (水污染治理)制度

目前水資源監(jiān)管事實上是“九龍治水”體制［7］，必須在尊重水資源自然規(guī)律前提下，從水資源保護和水資源開發(fā)利用的關(guān)系出發(fā)，為實現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展目標要求，建立統(tǒng)一監(jiān)管體制。如整合 (撤并)現(xiàn)有水資源監(jiān)管機關(guān)職能，建立國家水資源監(jiān)督管理委員會 (水監(jiān)會)，全面統(tǒng)一實施水資源監(jiān)督管理 (保護)。在水監(jiān)會直接領(lǐng)導下，建立七大流域 (更多)的水資源監(jiān)督管理局，實施真正意義上的流域水資源管理，在流域水資源監(jiān)督管理局直接領(lǐng)導下，建立各江河、湖泊水資源監(jiān)督管理處(分局)，全面承擔水資源的規(guī)劃、開發(fā)、利用、管理、治理、節(jié)約、配置及保護的政府職責［11］。只有這樣，水污染治理制度 (體制、機制)的運行 (運營)才有國家水資源統(tǒng)一管理制度 (體制)作為保障，水污染控制和治理的目標才有可能實現(xiàn)。

【注 釋】

①《水污染防治法》注明:水污染是指水體因某種物質(zhì)的介入，導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。

②《水污染防治法》注明:水污染物是指直接或間接向水體排放的能導致水體污染的物質(zhì)。

③《水污染防治法》注明:有毒污染物是指那些直接或者間接被生物攝入體內(nèi)后，可能導致該生物或者其后代發(fā)病、行為反常、遺傳異變、生理機能失常、機體變形或者死亡的污染物。

④“三農(nóng)”的水污染問題:農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民即“三農(nóng)”，這是一個具有一定特殊性和相對獨立性的問題。一般指農(nóng)村人口的生活污水和生活垃圾對水體 (地下水)的污染，同時包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的施肥、農(nóng)藥和養(yǎng)殖業(yè)的動物糞便對水體 (地下水)的污染。因為目前數(shù)據(jù)采集不完整，同時徹底解決“三農(nóng)”的水污染問題難度很大，為敘述方便，文中沒有特指處不包括“三農(nóng)”的污水處理。

⑤達標排放:水污染治理要達到不同標準所投入費用是不同的。根據(jù)《中國地表水環(huán)境質(zhì)量標準》 (GB3838—2002)，水污染治理后起碼達到Ⅲ類水質(zhì)標準才符合一般生產(chǎn)生活使用要求。

⑥排污收費制度:根據(jù)《排污費征收使用管理條例》(2003年1月國務(wù)院發(fā)布)規(guī)定，由國家環(huán)境保護行政主管部門直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶按照排放污染物的種類和數(shù)量征收一定數(shù)額的費用。實際上，現(xiàn)實運行中所征收費用相對于所造成污染損失和治理費而言，相差甚遠。所以這種制度必須改革，建立“水污染治理費制度”作為其替代和補充是可行的。

［1］水利部.2011年中國水資源質(zhì)量公報 ［N］.人民日報，2012－12－01(03).

［2］［美］保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯 (著);蕭琛(譯).經(jīng)濟學 (第16版) ［M］.北京:華廈出版社，1999.31，218.

［3］左其序.城市水資源承載能力——理論·方法·應用［M］.北京:化學工業(yè)出版社，2005.46.

［4］［美］托馬斯·思德納 (著);張蔚文，黃祖輝 (譯).環(huán)境與自然資源管理的政策工具［M］.上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2005.510.

［5］姚金海.論水權(quán)運營的制度建構(gòu) ［J］.學術(shù)論壇，2006，(12):99－104.

［6］彭運新，李趕順，張玉柯.減輕環(huán)境負荷政策法規(guī)調(diào)控——中國環(huán)境保護理論與實踐［M］.北京:中國環(huán)境科學出版社，2003.236－256.

［7］呂忠梅.環(huán)境法新視野［M］.北京:中國政法大學出版社，2000.109－112，258.

［8］鐘筱紅，彭丁帶.維護環(huán)境安全［M］.北京:法律出版社，2009.53.

［9］呂忠梅.長江流域水資源保護立法研究［M］.武漢:武漢大學出版社，2006.122－125.

［10］顧華詳.我國生態(tài)環(huán)境保護與治理的法制機制研究［J］.湖南財政經(jīng)濟學院學報，2012，(6):5－16.

［11］姚金海.水權(quán)運營導論［M］.武漢:華中師范大學出版社，2011.129－134.