關于我國基層檢察室制度設計的思考

徐 宏，萬善德

(1.華東政法大學，上海 201620；2.上海市虹口區(qū)人民檢察院，上海 200082)

關于我國基層檢察室制度設計的思考

徐 宏1，萬善德2

(1.華東政法大學，上海 201620；2.上海市虹口區(qū)人民檢察院，上海 200082)

常設于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)等的基層檢察室，是一級檢察組織的派出單位，肩負著延伸人民檢察院的法律監(jiān)督職能，服務基層司法的作用。但我國現(xiàn)行基層檢察室運作過程中存在法律定位不明晰、職能定位不明確、隊伍建設不重視等問題，亟待解決。

基層檢察室；法律地位；職能定位；隊伍建設

一、基層檢察室的發(fā)展簡史和哲學思辨

基層檢察室作為我國法律監(jiān)督機關——人民檢察院的重要組成部分，其發(fā)展歷程大致可以劃分為三個階段，即初創(chuàng)期、停滯期、發(fā)展期。

初創(chuàng)期，時間大致是20世紀80年代初至20世紀90年代中期。20世紀80年代初，根據(jù)中央精神，部分地方檢察機關開始試點設置基層檢察室。1993年4月，最高人民檢察院制定了《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》，基層檢察室工作有了規(guī)范性文件的指導。截至1993年，全國已設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室1020個，稅務檢察室2613個，這些基層檢察室對加強檢察機關與公安、法院配套辦案，聯(lián)系群眾，反映信息，發(fā)揮了重要作用?！?〕

停滯期，是從20世紀90年代中期至2010年。時至90年代初，全國各地基層檢察機關派駐的基層檢察室弊病頻現(xiàn)。由于設置準入規(guī)定過松，導致了盲目設置；由于權(quán)限設置不明確，導致了權(quán)限肆意擴張，甚至出現(xiàn)非法介入經(jīng)濟糾紛等現(xiàn)象發(fā)生；由于缺乏有效的管理制約，導致了基層檢察室人員專業(yè)素質(zhì)偏低，工作效率低下。于是，中共中央以及最高人民檢察院相繼發(fā)文限制甚至撤銷基層檢察室，基層檢察室的設立陷入中止狀態(tài)。①中共中央辦公廳于2001年3月24日印發(fā)中央編委提出的《地方各級人民檢察院機構(gòu)改革意見》以及1998年《最高人民檢察院關于搞好組織整頓加強干部人事管理若干問題的通知》等文件，這些文件的基本精神是：各地根據(jù)實際情況，合理調(diào)整基層檢察室布局，作用不大的，予以撤銷；確實需要的，報省級院批準，報最高檢備案。

發(fā)展期，是從2010年至現(xiàn)在。伴隨著司法體制改革號角的吹響，基層司法服務和司法工作再次得到了中央政策上的支持。尤其是最高人民檢察于2010年10月下發(fā)的《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢務下沉工作的指導意見》以及2011年3月下發(fā)的《關于進一步加強和改進人民檢察院基層建設的意見》，集中強調(diào)了檢察工作要創(chuàng)新工作方式和方法，檢察工作要深入基層，深入人民群眾，積極探索派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社區(qū)檢察室的科學工作方法。

辯證唯物主義原理告訴我們，符合客觀規(guī)律的事物，其發(fā)展道路是曲折的，前途是光明的。只是每個事物都是矛盾的統(tǒng)一體，擺脫不了對立統(tǒng)一的基本屬性?；鶎訖z察室的發(fā)展歷程是符合客觀規(guī)律的，其發(fā)展的積極面和消極面在不同歷史時期占據(jù)著不同的分量，呈現(xiàn)出不同的影響力。其最終得到認可并予以積極推廣落實，代表了事物發(fā)展道路的應然軌跡。矛盾哲學原理還要求我們，敢于承認矛盾、分析矛盾、解決矛盾?；鶎訖z察室的存在和發(fā)展符合我國實踐的需要，全國基層檢察機關作為基層派駐檢察室的直接實踐者，要嚴格遵守矛盾哲學原理，敢于承認當下我國基層檢察室發(fā)展過程中存在的問題，通過客觀、理性的分析判斷，探索符合我國發(fā)展實踐的基層檢察實踐道路。

二、基層檢察室設置存在的問題

基層檢察室作為基層司法機構(gòu)的重要組成部分，其有效運行關系著全國基層司法的貫徹落實，牽動著廣大基層群眾的訴求和利益。正如前文所言，處于發(fā)展階段的基層檢察室難以避免其面臨的各種困境和問題。關鍵在于正視問題、分析問題，分析問題在辯證唯物主義上被稱為認識世界，它是人類改造世界的前提。當下，我國基層檢察室設置中主要面臨以下幾個突出問題：

(一)法律地位不明晰

有法可依是依法辦事的前提和基礎，檢察機關作為履行法律監(jiān)督職能機構(gòu)是憲法賦予的，但創(chuàng)設基層檢察室延伸檢察監(jiān)督職能是否于法有據(jù)尚不明確。最早提及人民檢察院派出機構(gòu)的是《人民檢察院組織法》第二條第三款*該條款規(guī)定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院作為派出機構(gòu)?！?，有學者認為該條款最早確立了我國基層檢察室制度?！?〕但該條款只是規(guī)定了人民檢察院派出機構(gòu)的設置，而該“派出機構(gòu)”是否包含基層檢察院派駐街道、社區(qū)等檢察室不無爭議。1993年的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》首次明確提及了基層檢察室的設置，檢察室工作的開展似乎有了法律依據(jù)。但該條例制定于我國基層檢察室的初創(chuàng)期，由于我國基層檢察室隨后經(jīng)歷了90年代后期和21世紀初的停滯期，該條例基本上處于“癱瘓”狀態(tài)。換言之，該條例對于當前我國基層檢察室的工作開展和基層司法實踐指導的科學性和時代性值得商榷。雖然之后最高人民檢察院陸續(xù)發(fā)布了一些有關檢察院基層建設工作的指導意見，但并不能據(jù)此確定基層檢察室的法律地位和依據(jù)。相較之下，同樣服務于基層司法的基層法庭、公安派出所在存在與發(fā)展方面有著明確的法律依據(jù)。*基層法院派出法庭設置依據(jù)有《憲法》第124條、《人民法院組織法》第19條等，公安派出所設置的依據(jù)有《公安機關組織管理條例》第3條、《公安派出所組織條例》第6條等。這就導致了基層檢察室在理論界和實務界喪失應有的法律權(quán)威性，得不到應有的尊崇和信奉，進而直接導致了基層檢察實踐工作開展的困難。

(二)職能定位不明晰

《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》第三條對基層檢察室的主要職能作了規(guī)定，主要包含以下幾類：刑事案件偵查職能，非監(jiān)禁刑執(zhí)行的監(jiān)督，接受舉報、控告、申訴以及自首，社會治安綜合治理以及法制宣傳。目前全國范圍內(nèi)的基層檢察室的設置模式主要有“職務犯罪偵查模式”、“公訴辦案模式”和“服務社會管理模式”。〔3〕從全國范圍來看，我國基層檢察室的職能運作比較全面，但其職能定位并不明晰。有的只負責社會治安綜合治理和法制宣傳；有的只承擔接受舉報、控告、申訴、自首等窗口性工作；而有的檢察室兼顧所有職能運作，但重點性工作不突出，多重職能不能統(tǒng)籌安排，導致基層檢察室的運作效率低下、管理無序。

(三)隊伍建設不重視

基層檢察室作為一級檢察機關的派駐機構(gòu)，由于其職能定位不明確，加之其設置地點往往遠離一級檢察機關的總辦公地點，其隊伍建設往往得不到應有的保障，進而導致了派駐檢察室不能有效延伸檢察監(jiān)督職能、高效服務基層司法。具體表現(xiàn)為：一是人員“物質(zhì)性”結(jié)構(gòu)缺陷。很多地區(qū)的基層檢察室大多是一級檢察機關各部門退下來的老干警，基層檢察室成了干警退休前的“養(yǎng)老”崗位。二是人員的“技術(shù)性”結(jié)構(gòu)缺陷?；鶎訖z察室或是作為一個獨立科室設置(如上海市虹口區(qū)人民檢察院下設社區(qū)檢察科)或是一級檢察機關派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。但不論是哪種形式，其干警人員一般不是根據(jù)基層檢察室的職能需求對口招錄，而只是簡單地從一級檢察機關調(diào)撥，人員的素質(zhì)和技能不能契合基層檢察室工作要求。三是人員素質(zhì)培訓缺乏?；鶎訖z察室相對獨立其被派出的一級檢察院，缺乏與一級檢察院類似的定期業(yè)務培訓，人員的業(yè)務素養(yǎng)不能與時俱進。

三、 基層檢察室的制度完善

認識和分析問題是為了解決問題，認識世界是為了改造世界，并最終實現(xiàn)人類社會的進步和發(fā)展。基層檢察室作為檢察機關延伸法律監(jiān)督職能、服務基層司法的重要載體，承載著化解群眾矛盾、促進社會穩(wěn)定、維護公平正義的職責，其存在和發(fā)展體現(xiàn)了歷史的必然性。盡管其在制度設計上存在著種種問題，我們認為，可以從以下三個方面完善我國基層檢察室制度。

(一)明確法律地位，做到有法可依

近十來年的司法實踐告訴我們，派駐街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢察室在化解群眾矛盾、加強國民法律意識、強化基層執(zhí)法監(jiān)督方面其作用不可小覷。因此，明確基層檢察室的法律地位是當前在全國范圍內(nèi)開展基層檢察實踐工作、有效服務基層司法的當務之急。多數(shù)觀點認為，應當適時對《人民檢察院組織法》作出修改，增加設立派出檢察室的明文規(guī)定。筆者認為，在《人民檢察院組織法》上明確基層檢察室的法律地位和效力是一種法治化和科學化的制度設計，因為以較高層級的法律淵源來設計司法制度是我國《立法法》的精神體現(xiàn)?！读⒎ǚā返诎藯l第二款、第四款、第五款規(guī)定，各級司法機關、犯罪與刑罰以及訴訟仲裁制度是法律規(guī)定的絕對保留事項，該規(guī)定足以表明我國對司法制度管理的嚴肅性。雖然我國檢察機關是四級體制，基層檢察室是由各級檢察機關根據(jù)實際需求依法派出的組織，但基層檢察室制度作為我國司法制度重要內(nèi)容之一，也應當由較高層級的法律淵源來確立其法律地位。

那么，如何從作為基本法律的《人民檢察院組織法》里找到設置基層檢察室的合法性依據(jù)？筆者認為應通過解釋論方法來解決，而不是直接修改法律條款?！度嗣駲z察院組織法》第二條第三款規(guī)定：省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院作為派出機構(gòu)。一是擴大解釋。該語境下的“人民檢察院”能否擴大解釋為包括各級人民檢察院和基層檢察室，關鍵在于作此解釋有沒有超出用語本身可能具有的含義，而將解釋作此限制的最終目的是為了限制對用語作出不合理的擴大解釋，超出國民的預測可能性，損害國民合法權(quán)益。很顯然，全國范圍內(nèi)很多街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設置了基層檢察室，街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民眾一提及檢察院一般指的就是設置于街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢察機關派駐檢察室。可見，在國民的一般認識中，人民檢察院是完全可以包括“基層檢察室”的。此外，將該法條中的人民檢察院擴大解釋為包括“基層檢察室”的檢察機關并不會對國民帶來任何法益的侵害，甚至在用語理解上都不存在障礙。二是體系解釋?！罢w只能通過對其部分的理解而理解，但是對其各部分的理解又只能通過對其整體的理解?！薄?〕該論述闡明了整體與部分的關系對于體系解釋的意義。筆者認為廣義的體系解釋指的不僅是一部法律中某一條文與其他條文間的相互作用性，同時還講究同一條文不同分句之間的相互作用性。為更加清晰地理解該條文的三個分句，我們將《人民檢察院組織法》第二條第三款簡化為“省、縣級人民檢察院可以根據(jù)實際情況在特定地區(qū)設置人民檢察院”，換言之，縣級人民檢察院可根據(jù)實際情況在特定地區(qū)設置人民檢察院。但是，《人民檢察院組織法》又明確規(guī)定我國檢察機關分為中央、省、市、縣四級，縣級人民檢察院已經(jīng)是我國最低一級檢察機構(gòu)。因此，從體系解釋角度理解也必須對該條款中的“人民檢察院”擴大解釋為包含“基層檢察室”。

(二)明確職能定位，統(tǒng)籌配置各項職能

基層檢察室職能定位不能脫離我國人民檢察院的基本法律性質(zhì)，我國《憲法》第129條確定了人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關。司法實踐中，檢察機關面對復雜的工作和執(zhí)法環(huán)境，充分發(fā)揮司法能動性固然是與時俱進的時代要求，但絕不能脫離法律監(jiān)督職能主線，不合理地介入無相關性領域，要在憲法框架內(nèi)延伸法律監(jiān)督觸角?；鶎訖z察室職能定位需要統(tǒng)籌配置以下幾個方面：

1．限制偵監(jiān)職能。偵監(jiān)職能由一級檢察機關的反貪部門、偵監(jiān)部門履行，基層檢察室可以在轄區(qū)范圍內(nèi)配合檢察機關的自偵部門展開職務犯罪偵查工作。具體包括刑事案件立案前協(xié)助偵查和立案后協(xié)助偵查，而不是行使獨立的偵查職能。究其根本，賦予基層檢察室部分偵查職能是基于其貼近基層和一線的優(yōu)勢，有利于收集第一手辦案線索，開展初查工作。此外，基層檢察室作為派出職能部門，其辦案條件尤其是偵查技術(shù)方面比較薄弱，由其獨立承擔偵查職能不具備客觀條件。

2．限制審查起訴職能。浙江省紹興市、臺州市等地的基層檢察室承擔的公訴辦案職能較為突出，主要辦理輕微刑事案件，他們的公訴辦案人員一般是從一級檢察機關的公訴部門抽調(diào)。這種模式在一定程度上緩解了派出檢察院公訴部門的業(yè)務負擔，同時也產(chǎn)生了很多負面影響。一方面，檢察室辦理的公訴案件與派出檢察院的案管中心銜接難度大。公訴案件需要先通過一級檢察院案管部門再起訴至同級人民法院，檢察室遠離一級檢察機關，不利于對其所辦理案件的事前、事中、事后監(jiān)督。另一方面，檢察室限于其業(yè)務人員和辦案條件，一般只辦理輕微刑事案件，但這仍然需要從一級檢察機關分流相應的公訴業(yè)務人員，客觀上導致了公訴業(yè)務人才價值的浪費。因此，應當剝離基層檢察室的審查起訴職能，僅保留刑事和解職能，發(fā)揮其貼近群眾的優(yōu)勢。

3．充分發(fā)揮窗口職能。檢察院的窗口部門一般是控申部門，但控申部門設置在檢察院內(nèi)部，其窗口作用相當有限?；鶎訖z察室設置在街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地，有著天然的區(qū)位優(yōu)勢。便于檢察室工作人員深入群眾，也便于群眾向檢察室申訴、控告。因此，基層檢察室要深入開展法制宣傳工作，實現(xiàn)檢察機關專業(yè)法律資源與基層群眾需求的對接，為一級檢察機關的業(yè)務部門做好線索收集和案件初查工作。

4．著重發(fā)揮檢察監(jiān)督職能。法律監(jiān)督職能是檢察機關最基本、最重要的職能。基層檢察室的法律監(jiān)督職能主要包括一般性執(zhí)法行為監(jiān)督和刑罰執(zhí)行監(jiān)督。與基層檢察室一樣服務基層司法的還有公安派出所、派出法庭、司法所。一級檢察機關的職能部門在做好對同級公安機關偵查活動、人民法院的審判活動以及司法局的監(jiān)督的同時，很難再有足夠的人力對公安派出所和派出法庭、司法所的行為進行法律監(jiān)督。派出所承擔了大量案件的偵查職能，派出法庭承擔了大量輕微刑事案件的審判活動，而司法所則是社區(qū)矯正的主要責任機構(gòu)，《刑法修正案(八)》規(guī)定對管制、緩刑、假釋進行社區(qū)矯正。因此，基層檢察室的缺位，必然使得檢察監(jiān)督懸浮于上，與基層執(zhí)法工作相脫離，很難做到互相了解，互相熟悉以及檢察資源的合理配置?！?〕

(三)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，強化隊伍建設

最高人民檢察院下發(fā)了《2009—2012年基層人民檢察院建設》，雖然這是階段性的檢察隊伍規(guī)劃，但檢察隊伍建設是一項處于進行中的工程建設，是基層檢察院建設和改革的原動力?；鶎訖z察室的隊伍建設首先要加強一般性業(yè)務能力建設?；鶎訖z察室涉及偵查監(jiān)督職能、審查起訴職能以及包含社區(qū)矯正在內(nèi)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能等，因此，基層檢察室人員要與一級檢察機關的偵查監(jiān)督、公訴等部門一樣，重視該領域內(nèi)業(yè)務能力的培訓。例如，可以將基層檢察室的人員納入到偵查監(jiān)督、公訴等部門共同參與各條線的業(yè)務培訓。其次，加強特殊業(yè)務能力建設。工作對象和環(huán)境的特殊性對基層檢察室人員提出了綜合能力要求，除了普通業(yè)務的掌握之外，還應具備一定的社會學、心理學、教育學等知識背景?！?〕因此，基層檢察室的人員輸入應當根據(jù)崗位的需求進行對口招錄，而不是簡單地從一級檢察機關各部門進行抽調(diào)。此外，還要對普通檢察業(yè)務人員進行定期的綜合知識普及和培訓。

〔1〕李云.設置農(nóng)村檢察室問題研究〔J〕.法治論壇，2009(3).

〔2〕劉寶君.建議重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室——以建設社會主義新農(nóng)村形勢下的北京地區(qū)為視角〔J〕.中國檢察官，2008(4).

〔3〕周偉大,郭睿亭.基層檢察室職能定位調(diào)查研究〔J〕.云南大學學報，2013(4).

〔4〕金克木.比較文化論集〔M〕.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1984：243.

〔5〕朱為學，顧浩.基層檢察室開展社區(qū)矯正檢察工作初探——以浙江省長興縣人民檢察院的探索實踐為例〔J〕.河北法學，2012(6).

〔6〕上海市楊浦區(qū)檢察院課題組.社區(qū)檢察室設置的具體設計〔J〕.犯罪研究,2012(3).

(責任編輯 胡同春)

ThinkingaboutSystemDesignofChinaGrassrootsProcuratorateAgencies

XU Hong; WAN Shan-de

(1.East China University of Political Science and Law,Shanghai 201620;2. Shanghai Hongkou District People’s Procuratorate, Shanghai 200082)

Standing in the villages and towns, streets, communities and other grassroots agencies, is the primary sending procuratorial organization unit, shoulders role of the extension of the law of the people's procuratorates supervision function and service of grassroots justice. But in the process of our current grassroots agencies operation, many problems need to be addressed, such as the unclear legal position and functional position, the poor team building.

procuratorate agency at grassroots；legal status；function localization；team construction

2014-09-22

本文系2014年度最高人民檢察院檢察理論研究課題(項目編號：GJ2014D15)的階段性成果。

1.徐宏(1979-)，男，浙江臺州人，華東政法大學科學研究院助理研究員、法學博士，主要從事刑事法學研究；2.萬善德(1987-)，男，浙江臨海人，上海市虹口區(qū)人民檢察院助理檢察員。

DF812

A

1672-2663(2014)04-0104-04