論自由貿(mào)易區(qū)試驗下的反洗錢監(jiān)管法制

葉 葆華，袁 達(dá)松

(1．廣東省東莞市人民政府，廣東 東莞 523000;2．北京師范大學(xué)，中國 北京 100875)

在國家通過建立國內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)以推進(jìn)金融改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的進(jìn)程中，自貿(mào)區(qū)成為國際資金流動的重要渠道，這也給日漸猖獗的洗錢犯罪活動提供了可乘之機(jī)，對反洗錢工作形成挑戰(zhàn)。打擊洗錢犯罪應(yīng)當(dāng)成為自貿(mào)區(qū)試驗下金融監(jiān)管工作的重點，如中國人民銀行在《關(guān)于金融支持中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》中明確提出“區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照法律法規(guī)要求切實履行反洗錢義務(wù)”。構(gòu)建針對自貿(mào)區(qū)的反洗錢法律制度具有現(xiàn)實的意義。

一、自由貿(mào)易區(qū)試驗下的反洗錢挑戰(zhàn)

洗錢作為一個法律概念，最早正式出現(xiàn)在1988年《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》里，與禁毒聯(lián)系在一起。不同國家和地區(qū)的組織機(jī)構(gòu)對洗錢的認(rèn)知與界定不盡相同，但對洗錢是實現(xiàn)“非法收益合法化”的本質(zhì)達(dá)成了一致共識?！?．11”事件以后，反恐融資逐漸與反洗錢聯(lián)系在一起，2012 年金融行動特別工作組發(fā)布新《四十項建議》后，反大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資①擴(kuò)散融資——大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散是一個重大安全問題，金融措施是有效應(yīng)對這一威脅的手段。FATF 發(fā)布了一項新建議，確保聯(lián)合國安理會有關(guān)定向金融制裁決議的要求得到有效的執(zhí)行。也正式成為反洗錢工作的重要領(lǐng)域。

洗錢的過程大致可以分為三個階段:一是放置階段，即將非法資金放入洗錢通道;二是離析階段，即通過復(fù)雜的金融交易進(jìn)行資金劃撥，以使非法資金成為貌似合法的收入;三是歸并階段，即將經(jīng)過清洗后的資金轉(zhuǎn)移至與受益人無明顯聯(lián)系的合法賬戶內(nèi)，成為應(yīng)納稅的“合法”收入。在自由貿(mào)易區(qū)試驗下，國內(nèi)金融市場與國際金融市場間聯(lián)系的渠道不僅日益增多，而且越發(fā)通暢。這使洗錢犯罪活動在放置階段的通道選擇多樣化;在離析階段處置途徑增加、洗錢過程更加繁雜;歸并階段的渠道也愈加隱蔽，這都導(dǎo)致黑錢或贓錢通過自貿(mào)區(qū)進(jìn)行“漂洗”越來越便利，增大了反洗錢工作的難度。

(一)自貿(mào)區(qū)試驗下洗錢犯罪的可乘之機(jī)

1．自貿(mào)區(qū)試驗下跨境資金流動頻繁

自貿(mào)區(qū)金融改革著力通過資本項目可自由兌換、利率市場化和外匯管理等領(lǐng)域試點實現(xiàn)金融市場化，這將為跨境資金自由流動提供便利。

第一，資本與金融項目開放下拓寬了資金流動渠道:直接投資項下，試驗區(qū)主要通過簡化辦理程序促進(jìn)投資便利化;證券投資項下，區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)可按規(guī)定進(jìn)入證券和期貨交易場所進(jìn)行投資和交易;對外融資也更加便利［1］。第二，由于試驗區(qū)內(nèi)利率市場化初期產(chǎn)生的區(qū)內(nèi)與區(qū)外的利差，以及區(qū)內(nèi)外外匯管制程度不同導(dǎo)致的匯差，將會吸引具有高度逐利性、流動性和敏感性的短期投機(jī)性資本，即“熱錢”大量流入。

跨境資金的頻繁流動使得洗錢的渠道和方式增多且更加隱蔽;投機(jī)行為、避稅行為和洗錢行為的界限越來越模糊，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在大量資金流中甄別“黑錢”的難度加大。而且隨著本幣在世界范圍內(nèi)流通規(guī)模的增加，境外的洗錢分子會利用其為新的洗錢載體，而對于國內(nèi)的洗錢分子而言，擺脫外匯管制的嚴(yán)格束縛后，實現(xiàn)非法資金的境外轉(zhuǎn)移變得更加輕松。

2．自貿(mào)區(qū)試驗下金融監(jiān)管環(huán)境相對寬松

自貿(mào)區(qū)相對寬松的激勵措施會導(dǎo)致金融和貿(mào)易管制和執(zhí)法的縮減，使自貿(mào)區(qū)在吸引合法業(yè)務(wù)的同時也吸引了非法活動和犯罪分子。主要表現(xiàn)在:第一，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，海關(guān)對于貨物貿(mào)易和金融活動的監(jiān)管范圍和程度與區(qū)外普通監(jiān)管模式相比更加寬松，從而可能導(dǎo)致切斷對國際資金供應(yīng)鏈的監(jiān)控。而且監(jiān)管通常并非基于風(fēng)險評估和預(yù)測，缺乏明確的程序、權(quán)限和文件來組織和實施監(jiān)測［2］;第二，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立公司時，對公司信息、實際擁有人等信息要求較寬松，有的自貿(mào)區(qū)甚至規(guī)定，在區(qū)內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu)可以不要求實體公司存在，這將導(dǎo)致透明度大大降低，為洗錢、恐怖融資等犯罪活動提供掩護(hù);第三，尚未建立起統(tǒng)一的電子管理系統(tǒng)。自貿(mào)區(qū)監(jiān)管部門和海關(guān)部門通常有各自的但未經(jīng)整合的電子管理系統(tǒng)，不利于對數(shù)據(jù)的綜合分析和有效監(jiān)測。另外，國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的空間位置也決定其不可能與區(qū)外地域有效隔離。

(二)利用自貿(mào)區(qū)洗錢的主要途徑

1．虛構(gòu)投資

自貿(mào)區(qū)采取了一些促進(jìn)投融資匯兌便利的措施，包括促進(jìn)企業(yè)跨境直接投資便利化、便利個人跨境投資、穩(wěn)步開放資本市場以及促進(jìn)對外融資便利化等，為國外資金“引進(jìn)來”以及國內(nèi)資金“走出去”提供條件，但也使資本外逃和引進(jìn)“虛假外資”的犯罪活動日益猖獗。其基本手法是:在自貿(mào)區(qū)注冊多家公司以后，通過偽造虛假投資交易文件，將非法收入在注冊的公司的自由貿(mào)易賬戶之間任意調(diào)動;或者是將非法收入以投資海外資產(chǎn)的形式匯往境外賬戶，又將非法收入以投資收益的名義劃回。

2．利用空殼公司洗錢

自貿(mào)區(qū)作為國家發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的窗口，為了提升國際競爭力，吸引投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，其公司監(jiān)管要求相對較低，為犯罪分子利用公司進(jìn)行洗錢打開了方便之門?？諝す鞠喈?dāng)于非法資金的“中轉(zhuǎn)站”，犯罪分子以空殼公司作為幌子，將黑錢當(dāng)成該公司正常經(jīng)營所得，并依法納稅，達(dá)到洗錢的目的［3］。洗錢分子通常會在世界各大自貿(mào)區(qū)、國際金融中心設(shè)立多個空殼公司，并在其內(nèi)部進(jìn)行復(fù)雜頻繁的轉(zhuǎn)賬活動來逃避執(zhí)法者的監(jiān)管，從而達(dá)到掩飾非法資金來源及去向的目的。

3．大額現(xiàn)金走私

利用現(xiàn)金洗錢是最常見的洗錢方式，它往往不留任何交易線索，不會在金融系統(tǒng)內(nèi)留下交易記錄，司法機(jī)關(guān)追查資金流向相對困難且被查出的風(fēng)險小。大額現(xiàn)金走私的方式包括通過行李走私、通過交通運輸工具走私、通過身體走私等。針對跨境現(xiàn)金走私，國家一般對個人出入境所攜帶的現(xiàn)金數(shù)額有嚴(yán)格的限制，規(guī)定了個人申報要求、海關(guān)報告義務(wù)以及罰則等。但由于檢驗及監(jiān)控手段不足以及現(xiàn)金走私成本相對低廉，現(xiàn)金走私案件屢禁不止;又由于自貿(mào)區(qū)位于一國境內(nèi)，現(xiàn)金在區(qū)內(nèi)外轉(zhuǎn)移相對于跨境轉(zhuǎn)移更加便利。

(三)利用自貿(mào)區(qū)洗錢的危害

1．影響自貿(mào)區(qū)的國際信譽(yù)

洗錢活動對于自貿(mào)區(qū)內(nèi)單個金融機(jī)構(gòu)來說，可能會損害金融機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)。金融機(jī)構(gòu)是洗錢犯罪的主要途徑，而金融機(jī)構(gòu)必須依靠金融創(chuàng)新和良好的金融服務(wù)贏得更多的客戶，樹立它在客戶中的良好形象。一旦不法分子利用金融機(jī)構(gòu)洗錢的丑聞被曝光，則會影響金融機(jī)構(gòu)在社會公眾中的形象和聲譽(yù)，削弱公眾對金融機(jī)構(gòu)的信任，進(jìn)而影響其資金來源和經(jīng)濟(jì)效益［4］。對于自貿(mào)區(qū)來說，金融系統(tǒng)的信用受到質(zhì)疑，不利于實現(xiàn)建立國際金融中心的目標(biāo)，發(fā)揮國家提高開放型經(jīng)濟(jì)水平“試驗田”的作用。

2．沖擊央行貨幣定價權(quán)

跨境洗錢的主要目的就是為了使非法資本合法化，主要利用跨境渠道下的非法資本轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)?？缇诚村X流動頻率高、流通時間短、隱蔽性強(qiáng)，且通常與國內(nèi)規(guī)模龐大的“影子銀行”相聯(lián)系，形成游離于監(jiān)管之外的龐大資金流。作為一種非正規(guī)的短期資本，具有逐利性且通常情況下數(shù)額巨大，“黑錢”大量進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)，會造成區(qū)內(nèi)貨幣供給量增大，甚至形成溢出效應(yīng)，殃及區(qū)外，造成本幣升值的壓力，影響央行貨幣政策的有效性和獨立性;如果這些資本大規(guī)模撤出，又將引發(fā)匯率波動甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

3．助長洗錢的上游犯罪

作為隱瞞特定犯罪收益的性質(zhì)及其來源的行為，洗錢犯罪不可能孤立存在，必然與毒品犯罪、黑社會、貪污腐敗等上游犯罪聯(lián)系在一起，一方面形成一道屏障，切斷了司法機(jī)關(guān)的偵查線索，嚴(yán)重威脅正常的司法秩序;另一方面，為犯罪活動提供進(jìn)一步的資金支持，助長更嚴(yán)重和更大規(guī)模的犯罪活動［5］。洗錢活動與恐怖活動相結(jié)合，還會對社會穩(wěn)定、國家安全和人民的生命和財產(chǎn)安全造成巨大損失。

二、自貿(mào)區(qū)反洗錢的域外法制及借鑒

在金融全球化的今天，不論一個國家是否擁有自己的國內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)，都將受到利用自貿(mào)區(qū)的洗錢犯罪活動的不利影響。因此，為了有效解決自貿(mào)區(qū)洗錢和恐怖融資問題，必須逐步建立健全反洗錢國際合作機(jī)制。目前主要表現(xiàn)為綜合性國際組織的國際反洗錢公約、專門的反洗錢國際組織的建立以及在反洗錢國際公約影響下不斷完善的各國國內(nèi)反洗錢立法。從我國的反洗錢活動來看，我國不僅簽署了所有聯(lián)合國反洗錢公約，還積極加入或組建地區(qū)性專業(yè)的反洗錢國際組織，在自貿(mào)區(qū)反洗錢立法上，也積極與國際法制建設(shè)配合。

(一)反洗錢的國際法制體系

1．聯(lián)合國反洗錢立法

聯(lián)合國所制定的公約對整個世界的影響最廣，對我國反洗錢立法的影響也是最直接的。1988 年，聯(lián)合國通過了《禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》，針對毒品犯罪規(guī)定了廣義上的“非法販運罪”，其實質(zhì)是懲罰掩飾、隱瞞毒贓的行為。該公約被視為最早將洗錢犯罪化的聯(lián)合國公約［6］。之后聯(lián)合國1999 年通過了《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》，雖然全文同樣并未出現(xiàn)過“洗錢”這一表述，但開創(chuàng)了洗錢犯罪領(lǐng)域的新問題——明確將恐怖融資行為犯罪化。第三是2000 年通過的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，明確提出了獨立的“洗錢罪”概念，并對其適用范圍、管轄、預(yù)防措施等做了詳細(xì)的規(guī)定。第四是《2003 年聯(lián)合國反腐敗公約》，強(qiáng)調(diào)“腐敗同其他形式的犯罪特別是同有組織犯罪和包括洗錢在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)犯罪的聯(lián)系”，在懲治、預(yù)防洗錢方面是對《巴勒莫公約》的一脈相承和繼續(xù)完善。這些聯(lián)合國的反洗錢公約都已經(jīng)在我國生效，因此對我國反洗錢立法有直接制約作用［7］;并影響著我國反洗錢立法的進(jìn)程，確實起到了示范作用。

2．金融行動特別工作組(FATF)

反洗錢金融行動特別工作組是1989 年成立的一個專門致力于反洗錢的政府間專業(yè)性國際組織，迄今為止已有36 名正式成員。在全球反洗錢形勢影響下，我國也積極加入了該組織。FATF 的主要目標(biāo)可以概括為:推動建立全球性反洗錢網(wǎng)絡(luò)，研究制定國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)以及通過成員國自評、互評認(rèn)定不合作國家及地區(qū)，推動各國落實反洗錢措施。

在制定反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)方面，F(xiàn)ATF 于1990 年提出了預(yù)防與打擊洗錢的《四十項建議》，1996 年、2003 年進(jìn)行了兩次全面修訂，并于2001 年和2004年先后針對國際恐怖主義嚴(yán)峻形勢發(fā)布了關(guān)于恐怖融資的九項《特別建議》［8］。2012 年，F(xiàn)ATF 公布了新的反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)——《打擊洗錢、恐怖融資與擴(kuò)散融資的國際標(biāo)準(zhǔn):FATF 建議》。新標(biāo)準(zhǔn)的變化主要體現(xiàn)在:將防擴(kuò)散融資納入工作范疇，還將腐敗和稅收犯罪等新領(lǐng)域作為優(yōu)先應(yīng)對問題;強(qiáng)調(diào)風(fēng)險為本的方法，建立與風(fēng)險性質(zhì)相適應(yīng)的反洗錢和反恐怖融資體系;更加強(qiáng)調(diào)反洗錢的國家戰(zhàn)略和國際合作［9］。新標(biāo)準(zhǔn)的出臺促進(jìn)了各國反洗錢體系的健全與完善和國際反洗錢工作的進(jìn)一步協(xié)調(diào)，我國也應(yīng)以這一新的國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，建立并完善自貿(mào)區(qū)反洗錢制度。

在推動各國落實反洗錢措施方面，主要通過各成員國自評估、互評估跟蹤反洗錢標(biāo)準(zhǔn)的落實情況。2007 年以來，F(xiàn)ATF 針對反洗錢第三輪互評結(jié)果中全球普遍存在的反洗錢制度有效性不足的問題，開始倡導(dǎo)風(fēng)險為本的反洗錢方法，先后發(fā)布了針對銀行、證券、房地產(chǎn)等行業(yè)風(fēng)險為本的反洗錢指引和國家洗錢風(fēng)險評估戰(zhàn)略的指引文件，并在2012 年《新標(biāo)準(zhǔn)》中全面引入風(fēng)險為本的反洗錢方法。

2013 年2 月，F(xiàn)ATF 全會通過新的《反洗錢合規(guī)性和有效性評估方法》，首次將成員國反洗錢法律制度的有效執(zhí)行與反洗錢法律制度的合規(guī)性作為同樣重要的內(nèi)容［10］。成為第四輪互評的重點，著重評估各國反洗錢法律制度實施的效果，突出評估各成員國反洗錢工作的有效性。

(二)外國針對利用自貿(mào)區(qū)洗錢的反洗錢監(jiān)管法制

1．多層次反洗錢法律體系

自貿(mào)區(qū)反洗錢問題不應(yīng)僅局限于自貿(mào)區(qū)內(nèi)，而應(yīng)作為國家反洗錢戰(zhàn)略的重要組成部分，重視多層次反洗錢法律體系的構(gòu)建。

美國早在1934 年就通過了《自由貿(mào)易區(qū)法案》，迄今為止共有276 個國內(nèi)自由貿(mào)易園區(qū)。作為世界上最活躍的金融市場之一，美國的洗錢和恐怖活動犯罪也最為猖獗，同時也形成了最嚴(yán)密的反洗錢法律法規(guī)體系。主要包括美國國會制定的反洗錢法律，如1970 年《銀行保密法》、1986 年《控制洗錢法》、1999 年《反洗錢法》以及2001 年《愛國者法案》第三部分《消除跨國洗錢和反恐融資法》［11］;第二層次是根據(jù)法律的授權(quán)由有關(guān)政府機(jī)關(guān)制定的反洗錢行政法規(guī)，如《銀行保密法規(guī)》等;①參見杜金富主編《部分國家(地區(qū))反洗錢/反恐融資規(guī)定選編》，中國金融出版社2013 年12 月版。第三層次是由有關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或行業(yè)組織制定發(fā)布的一些與反洗錢相關(guān)的指導(dǎo)性行業(yè)準(zhǔn)則，雖然不具有法律上的強(qiáng)制力，但是是對立法的細(xì)化和補(bǔ)充，使之更具有可操作性。美國多層次的反洗錢法律體系可以對我國起到立法上的示范和推動作用。

表面上看，財務(wù)會計與管理會計沒有任何聯(lián)系，是彼此孤立的，其實不然，要想達(dá)到現(xiàn)代企業(yè)各項資源合理的優(yōu)化配置，就需要財務(wù)會計與管理會計做到有機(jī)融合、互相滲透，彼此發(fā)揮著自己的優(yōu)勢，這樣企業(yè)才能有新的發(fā)展，才能用發(fā)展的眼光去面對未來。企業(yè)既增強(qiáng)了在激烈市場中的競爭力，又為企業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2．協(xié)調(diào)配合的反洗錢工作框架

美國反洗錢執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要包括財政部系統(tǒng)，由法律授權(quán)全面執(zhí)行和實施反洗錢法律，所屬FinCEN是美國的金融情報中心;國土安全部系統(tǒng)，負(fù)責(zé)打擊與恐怖融資相關(guān)的洗錢犯罪活動;司法部系統(tǒng)，主要在法律授權(quán)范圍內(nèi)起訴洗錢犯罪案件并執(zhí)行相關(guān)的懲罰措施。其他具有反洗錢職能的機(jī)構(gòu)包括海關(guān)總署、稅務(wù)總署、聯(lián)邦調(diào)查局、煙酒和槍支專查局等，在各司其職的同時，還在打擊洗錢方面進(jìn)行密切配合。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，則主要由自貿(mào)區(qū)管理委員會和海關(guān)配合進(jìn)行洗錢犯罪活動的監(jiān)控。

3．具體反洗錢監(jiān)管措施

目前自貿(mào)區(qū)內(nèi)反洗錢監(jiān)管的對象主要是金融機(jī)構(gòu)，對金融機(jī)構(gòu)提出的監(jiān)管要求主要有:第一，客戶身份識別的規(guī)定。如英國《2003 年反洗錢條例》對身份識別制度進(jìn)行規(guī)定，要求反洗錢主體在與客戶從事相關(guān)經(jīng)營活動中必須認(rèn)真進(jìn)行審查識別。第二，交易記錄保存的規(guī)定。如瑞士《聯(lián)邦預(yù)防金融機(jī)構(gòu)洗錢法》規(guī)定，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)須保存文件一段時間，以便能夠在一定的期間內(nèi)滿足檢察機(jī)關(guān)在起訴和查封財產(chǎn)時的任何要求，期限為自交易或業(yè)務(wù)關(guān)系終結(jié)之日起10 年。第三，大額和可疑交易報告的規(guī)定。如美國充分認(rèn)識到美元現(xiàn)金交易的高度洗錢風(fēng)險，建立獨具特色的現(xiàn)金交易報告制度［12］。這個制度要求個人及金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)等反洗錢義務(wù)主體，在進(jìn)行超過1 萬美元的交易時，尤其是在涉及跨境資金流動及金融活動時，需向相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管部門及FinCEN 同時提交現(xiàn)金貨幣交易報告。但是這些傳統(tǒng)的反洗錢方法和制度，對于發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)市場運作中的違法犯罪問題，往往發(fā)揮不了多大的作用［13］。

三、我國自貿(mào)區(qū)反洗錢相關(guān)法制評析

(一)反洗錢法律體系不斷完善

在聯(lián)合國反洗錢工作和FATF 國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)的推動下，我國借鑒世界各國先進(jìn)的反洗錢經(jīng)驗，逐步形成了較為完善的反洗錢法律體系，也為我國自貿(mào)區(qū)金融市場健康發(fā)展、防止其運行機(jī)制被洗錢犯罪侵蝕提供了保障。

首先在反洗錢法律層面，主要包括《刑法》及其修正案中關(guān)于洗錢罪，掩飾、隱瞞犯罪所得罪和窩藏、轉(zhuǎn)移、隱瞞毒品、毒贓罪的規(guī)定。懲罰性的刑事立法并非專門針對利用自貿(mào)區(qū)洗錢的行為，但卻是其他行政法規(guī)、金融規(guī)章充分發(fā)揮功效、有效遏制自貿(mào)區(qū)洗錢犯罪的強(qiáng)大后盾。2004 年修改的《中國人民銀行法》則對反洗錢工作的主管部門及其職責(zé)、開展監(jiān)督檢查工作的范圍以及對違反反洗錢規(guī)定的單位和個人的行政法律責(zé)任做出明確規(guī)定。2006年通過的《反洗錢法》也是自貿(mào)區(qū)反洗錢工作的主要法律依據(jù)，作為一部預(yù)防、懲治洗錢犯罪的專門性法律，對調(diào)整利用自貿(mào)區(qū)金融市場洗錢更具有針對性，更有利于發(fā)現(xiàn)和阻止在自貿(mào)區(qū)金融業(yè)務(wù)中可能發(fā)生的洗錢行為。

在行政規(guī)章層面，2006 年中國人民銀行發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》和《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》是我國目前專門的銀行業(yè)反洗錢規(guī)定。其他如《中國人民銀行反洗錢調(diào)查實施細(xì)則(試行)》等部門規(guī)章針對金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作的不同方面展開了詳細(xì)的規(guī)定，體現(xiàn)出我國目前自貿(mào)區(qū)反洗錢工作仍然應(yīng)以銀行為核心，以金融業(yè)為重點。

專門針對中國(上海)自貿(mào)區(qū)的反洗錢規(guī)定主要體現(xiàn)在:央行《關(guān)于金融支持(中國)上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》明確提出“區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照法律法規(guī)要求切實履行反洗錢、反恐融資等義務(wù)”，并發(fā)布了《關(guān)于切實做好中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)反洗錢和反恐怖融資工作的通知》，從認(rèn)識做好自貿(mào)區(qū)反洗錢、反恐融資工作的重要意義、落實各項反洗錢制度以及加強(qiáng)反洗錢工作組織領(lǐng)導(dǎo)等方面細(xì)化了各項規(guī)則，為自貿(mào)區(qū)反洗錢工作提供了可操作的依據(jù)。

我國反洗錢法律體系正處在不斷完善的過程中，結(jié)合國際經(jīng)驗來看，仍然存在以下不足:第一，反洗錢刑事立法尚未達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)，刑法中關(guān)于洗錢犯罪的規(guī)定分散，無法顯示出洗錢犯罪的共性，而且新標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大了洗錢上游犯罪的范圍，如稅收犯罪，我國尚未與國際接軌［14］;第二，金融規(guī)章及自貿(mào)區(qū)反洗錢細(xì)則中關(guān)于反洗錢具體措施的規(guī)定仍然顯得過于概括、缺乏可操作性;第三，與英美等發(fā)達(dá)國家反洗錢法律體系相比，行業(yè)自律組織尚未在促進(jìn)官方管理與民間自律、政策制定與實務(wù)操作的有效結(jié)合方面發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

(二)國內(nèi)協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制形成

中國人民銀行是我國核心反洗錢部門，《中國人民銀行法》第四條規(guī)定了中國人民銀行“履行指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢工作，負(fù)責(zé)反洗錢的資金監(jiān)測的職責(zé)”。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，也主要由央行承擔(dān)反洗錢監(jiān)管的主要職能。其直屬機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)測中心是我國的金融情報中心，負(fù)責(zé)我國反洗錢情報的收集、處理和分配。2012 年，中國反洗錢監(jiān)測分析中心共接收大額交易報告3．38 億份，與2011 年基本持平;可疑交易報告2965．75 萬份，與2011 年同期相比明顯下降［15］。但與美國FinCEN 系統(tǒng)相比，信息采集的渠道、分析數(shù)據(jù)的技術(shù)手段以及戰(zhàn)略分析情報的有效性方面，仍有待改善。

同時，我國建立了反洗錢部際聯(lián)席會議制度，成員單位包括中國人民銀行、商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局等23 個部門。2013 年5 月13 日，反洗錢工作部際聯(lián)席會議第六次工作會議在京召開，說明反洗錢工作已上升到國家戰(zhàn)略層面。

目前以自貿(mào)區(qū)為重點的反洗錢工作主要是建立人民銀行與自貿(mào)區(qū)管委會反洗錢工作交流合作機(jī)制，并加強(qiáng)與海關(guān)、稅務(wù)、工商等部門的信息共享，提升對區(qū)內(nèi)貿(mào)易及資金流動的后臺監(jiān)控能力。

(三)義務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度

自貿(mào)區(qū)內(nèi)各義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢內(nèi)部控制制度也正在不斷建立并完善。首先是采納國際通行的客戶身份識別、大額和可疑交易報告以及客戶身份資料保存制度;其次是建立客戶風(fēng)險等級劃分制度，充分考慮客戶的地域、特性、業(yè)務(wù)、行業(yè)等因素，對確定為高風(fēng)險等級的客戶，采取強(qiáng)化的盡職調(diào)查程序。

將反洗錢要求或模塊嵌入自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)“境內(nèi)關(guān)外”的分賬核算體系是自貿(mào)試驗區(qū)反洗錢的一大有力措施。具體來說，是指在跨境資金監(jiān)管體系中，自由貿(mào)易賬戶在性質(zhì)上類似于“境外賬戶”，與其他自由貿(mào)易賬戶之間的資金可自由劃轉(zhuǎn)。而監(jiān)管主要存在于自貿(mào)區(qū)賬戶與境內(nèi)區(qū)外的銀行結(jié)算賬戶之間的資金流動，視同跨境業(yè)務(wù)管理。另外，央行還建立區(qū)內(nèi)居民自由貿(mào)易賬戶和非居民自由貿(mào)易賬戶人民幣匯兌的監(jiān)測機(jī)制，防止“黑錢”跨區(qū)域流動帶來的沖擊。此種“自由貿(mào)易賬戶體系”，實質(zhì)上是在試驗區(qū)內(nèi)形成了一個與境內(nèi)其他市場有限隔離、與國際金融市場高度接軌的金融環(huán)境，同時控制利用自貿(mào)區(qū)洗錢的犯罪行為。

四、完善自貿(mào)區(qū)反洗錢監(jiān)管法制的建議

(一)完善自貿(mào)區(qū)反洗錢法律體系

為了有效防范犯罪分子利用自貿(mào)區(qū)進(jìn)行洗錢、恐怖融資等犯罪活動，我國可以從以下方面進(jìn)一步完善自貿(mào)區(qū)反洗錢法律體系:第一，在國家層面的刑事立法中，盡快與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，統(tǒng)一刑法條文中關(guān)于洗錢犯罪的規(guī)定;第二，對于刑法規(guī)范、行政性法律規(guī)范中洗錢犯罪的概念、范圍的規(guī)定，應(yīng)盡快形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn);第三，以與反洗錢相關(guān)的金融規(guī)章及自貿(mào)區(qū)反洗錢細(xì)則為基礎(chǔ)，進(jìn)一步改進(jìn)關(guān)于反洗錢的具體措施的規(guī)定。

(二)協(xié)調(diào)中央與自貿(mào)區(qū)以及各部門之間的監(jiān)管體系

為了整合自貿(mào)區(qū)內(nèi)各反洗錢職能部門的功能，應(yīng)在反洗錢部級聯(lián)席會議制度的指導(dǎo)下，完善各部門合作機(jī)制。中國人民銀行要積極發(fā)揮在洗錢犯罪的預(yù)防和監(jiān)測中的骨干作用;自貿(mào)區(qū)內(nèi)司法部門應(yīng)進(jìn)一步加大對洗錢案件的偵破與打擊力度，爭取更多的案件成果，提升反洗錢工作的成效［16］;海關(guān)緝私部門在偵查辦案中注重加強(qiáng)跨境洗錢犯罪線索和證據(jù)的收集工作，積極配合開展洗錢犯罪線索監(jiān)測與分析工作;其他成員單位也要依法承擔(dān)起各自的監(jiān)管、配合、信息提供、報告等反洗錢職責(zé)。在行業(yè)自律機(jī)制方面，充分發(fā)揮已有的銀行、保險、證券同業(yè)工會的作用，為各金融機(jī)構(gòu)提供交流反洗錢工作經(jīng)驗的平臺。

(三)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照風(fēng)險為本的方法全面履行反洗錢義務(wù)

金融機(jī)構(gòu)是反洗錢工作的第一道防線，新《四十項建議》進(jìn)一步明確了金融機(jī)構(gòu)的反洗錢任務(wù)，做好反洗錢工作也是我國《反洗錢法》賦予金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。首先自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)客戶身份識別、大額和可疑交易報告以及客戶身份資料保存制度的可操作性;其次，對于自貿(mào)區(qū)內(nèi)直接接觸客戶的金融機(jī)構(gòu)，反洗錢的責(zé)任應(yīng)著重于識別風(fēng)險高的客戶、產(chǎn)品、服務(wù)以及易于傳遞洗錢風(fēng)險的途徑，并以此建立洗錢風(fēng)險防控框架;最后，充分利用“自由貿(mào)易賬戶體系”，通過對自由貿(mào)易賬戶、境內(nèi)區(qū)外銀行結(jié)算賬戶和境外賬戶之間的資金流動監(jiān)測，加強(qiáng)跨境業(yè)務(wù)全流程的反洗錢風(fēng)險管理。

(四)加強(qiáng)反洗錢國際合作

在反洗錢國際合作方面，首先應(yīng)根據(jù)新《四十條建議》的要求，發(fā)揮反洗錢監(jiān)測中心作為我國金融情報中心的作用，將之確定為與各國金融情報中心進(jìn)行信息交換的主體，并推進(jìn)加入埃格蒙特集團(tuán);①作為一個反洗錢國際組織，埃格蒙特集團(tuán)始終將自己定位成一個各國金融情報中心(FIU)的聯(lián)合體，避免與FATF 等其他反洗錢國際組織出現(xiàn)功能重合。因此，埃格蒙特集團(tuán)要求所有成員都必須是嚴(yán)格符合其定義的FIU，并且必須經(jīng)過一套FIU 認(rèn)證程序的審核才能加入埃格蒙特集團(tuán)。其次應(yīng)積極與其他國家簽訂反洗錢司法協(xié)助雙邊條款，在涉及洗錢、相關(guān)上游犯罪以及恐怖擴(kuò)散融資調(diào)查、起訴和有關(guān)訴訟過程中，加強(qiáng)與其他國家的司法互助;最后還應(yīng)增強(qiáng)我國的國際話語權(quán)［17］。2012 年2 月，F(xiàn)ATF 第二十三屆全會表決通過中國反洗錢與反恐怖融資互評估后續(xù)報告，認(rèn)為中國成為其成員以來，在反洗錢和反恐怖融資領(lǐng)域做出了努力并取得了進(jìn)展，同意中國結(jié)束后續(xù)評估程序［18］。之后我國應(yīng)更加積極全面地參與FATF 工作，使國內(nèi)反洗錢法律體系及工作機(jī)制進(jìn)一步與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，同時努力主導(dǎo)亞太反洗錢工作組和歐亞反洗錢工作組工作，擴(kuò)大在準(zhǔn)成員和觀察員中的影響力。

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