國際難民法之殤:歐洲共同庇護(hù)制度中的 “都柏林主義”

黃云松

(四川大學(xué)社會(huì)發(fā)展與西部開發(fā)研究院，四川成都 610064)

一、導(dǎo) 論

“都柏林主義”是以“第一入境國”和“安全第三國”原則為基礎(chǔ)，以在歐洲范圍內(nèi)推行難民保護(hù)責(zé)任的分擔(dān)為目的，以削減歐盟成員國在國際難民法上的義務(wù)為手段，以侵犯和剝奪難民的公約權(quán)利為代價(jià)來建立歐洲共同庇護(hù)制度 (CEAS，以下簡稱“庇護(hù)制度”)的指導(dǎo)思想。所謂庇護(hù)申請的審查責(zé)任劃分機(jī)制，本質(zhì)上是為了在歐盟成員國中重新分配難民帶來的負(fù)擔(dān)。由于庇護(hù)申請的分布情況極不均勻，導(dǎo)致少數(shù)發(fā)達(dá)國家承擔(dān)了歐洲的大部分難民保護(hù)責(zé)任。以2010年為例，歐盟國家收到的所有庇護(hù)申請中，75%集中在英國、法國、德國、意大利、比利時(shí)和瑞典。①David Levitz，“EU's Top Court Stops Refugee Transfers to Greece，”Deutsche Welle，21 December，2011，http:∥www．dw．de/eus-top-court-stops-refugee-transfers-to-greece/a-15619585．因此這些國家認(rèn)為必須推行難民負(fù)擔(dān)的重新分配以緩解自身壓力。然而，難民保護(hù)的責(zé)任分配是否公平、合理，以及能否保障難民的法律權(quán)利受到多方面因素的影響，“都柏林主義”并沒有給歐洲庇護(hù)制度提供合法而有效的解決辦法。盡管如此，1999年歐盟坦佩雷會(huì)議的主席結(jié)論堅(jiān)稱:歐盟及其成員國絕對尊重尋求庇護(hù)的權(quán)利;歐盟將在全面和包容履行日內(nèi)瓦公約的基礎(chǔ)上建立歐洲共同庇護(hù)制度，通過堅(jiān)持不推回原則，確保難民不再受到迫害。②Tampere European Council，“Presidency Conclusions，”15 and 16 October，1999，para．13．

表面上，歐盟在難民及庇護(hù)問題上的立法努力與實(shí)踐是值得贊賞的。如果絕對尊重庇護(hù)權(quán)利、全面和包容地履行日內(nèi)瓦公約義務(wù)這兩項(xiàng)承諾得到兌現(xiàn)，那么難民在歐洲得到充分保護(hù)的愿望完全能夠?qū)崿F(xiàn)。可是這份主席結(jié)論缺乏歐盟立法的效力，非但不能起到以國際法監(jiān)督和約束“都柏林主義”的作用，反而匆忙地為“都柏林主義”敞開了整個(gè)歐洲的大門。本文試從“都柏林主義”的淵源、原則和內(nèi)涵及其與國際難民法相關(guān)原則與條款的沖突等三方面，分析并說明歐洲共同庇護(hù)制度在指導(dǎo)思想上存在的偏差，以及它對國際難民法律制度造成的長遠(yuǎn)傷害。本文不對“都柏林主義”給歐洲共同庇護(hù)制度的帶來的公正性不足、效率低下以及成員國之間的難民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)新的失衡等問題展開探討。

二、“都柏林主義”的淵源

(一)“都柏林主義”的起點(diǎn)——申根體系

申根體系指1985年《申根協(xié)定》和1990年《申根公約》，它使部分歐洲國家率先實(shí)現(xiàn)了邊境自由通行，而同時(shí)又具備對第三國 (主要指歐洲以外國家)人員流動(dòng)、特別是難民的監(jiān)督和控制功能。對于難民和尋求庇護(hù)者而言 (難民是指符合1951年《關(guān)于難民地位的公約》第1條A款規(guī)定的所有人。尋求庇護(hù)者是指尋求得到難民保護(hù)，但仍在申請或等待難民地位審查的人。以下所稱“難民”亦包括尋求庇護(hù)者)，申根體系的建立產(chǎn)生了兩個(gè)直接后果:一是只能在一個(gè)申根國家提出庇護(hù)申請，二是選擇庇護(hù)國家的權(quán)利受到了限制。這兩個(gè)獨(dú)立于歐盟的多邊機(jī)制后來成為《都柏林公約》和《都柏林條例》的雛形與范本，與“都柏林主義”之間存在深刻的內(nèi)在聯(lián)系和思想淵源。

1985年《申根協(xié)定》的目的是為了推進(jìn)締約國之間貨物、人員、服務(wù)和資本的自由流動(dòng)，而取消邊境檢查站是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的主要措施。①European Union，Treaty Establishing the European Community(Consolidated Version)，Rome Treaty，25 March，1957．但是《申根協(xié)定》的締約國很快意識(shí)到它們在簽訂該條約時(shí)遺漏了難民和庇護(hù)問題這一重要事項(xiàng)。雖然協(xié)定已經(jīng)考慮到采取輔助措施來確保邊境安全，尤其是防范來自歐洲國家以外的非法移民問題，②Article 7＆ Article 17 in“The Schengen Acquis—Agreement Between the Governments of the States of the Benelux Economic Union，the Federal Republic of Germany and the French Republic on the Gradual Abolition of Checks at Their Common Borders，”O(jiān)fficial Journal of the European Union L 239，22 September，2000，pp．13-18．但是當(dāng)非法移民惡意濫用庇護(hù)制度時(shí)，《申根協(xié)定》所設(shè)的這道防線將被輕易擊潰。不過，這項(xiàng)重大遺漏在1990年《申根公約》中得到了補(bǔ)救。所謂《申根公約》，原名為《實(shí)施1985年申根協(xié)定的公約》，其中第7章“處理庇護(hù)申請的責(zé)任”完全屬于新增內(nèi)容，目的就是要將難民和庇護(hù)問題納入到輔助安全措施的整體考慮范圍。③European Union，Chapter 7 of Title II in Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 Between the Governments of the States of the Benelux Economic Union，the Federal Republic of Germany and the French Republic，on the Gradual Abolition of Checks at Their Common Borders(Schengen Implementation Agreement)，19 June，1990．

該公約第30條關(guān)于庇護(hù)申請審查責(zé)任的劃分依據(jù)，不僅是《申根公約》的核心內(nèi)容之一，也成為日后《都柏林公約》和《都柏林條例》的基礎(chǔ)。第30．1(d)、(e)條款規(guī)定，穿越其外部邊境進(jìn)入其他締約國境內(nèi)的締約國須承擔(dān)庇護(hù)申請的審查責(zé)任，這是“第一入境國”原則 (the country of first arrival)首度進(jìn)入人們的視野。④European Union，Article 30 in Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 Between the Governments of the States of the Benelux Economic Union，the Federal Republic of Germany and the French Republic，on the Gradual Abolition of Checks at Their Common Borders(Schengen Implementation Agreement)，19 June，1990．雖然30．1(d)、(e)條款中沒有直接出現(xiàn)“第一”(first)一詞，但穿越其外部邊境進(jìn)入其他締約國境內(nèi)的締約國承擔(dān)庇護(hù)申請的審查責(zé)任，實(shí)際上與“都柏林主義”中的“第一入境國”原則具有相同含義，唯一的區(qū)別在于后者的表述更加精煉和準(zhǔn)確?！渡旮s》第33、34條規(guī)定，負(fù)有審查責(zé)任的締約國有義務(wù)“接收”尋求庇護(hù)者。需要指出的是，這一規(guī)定完全不同于1951年《關(guān)于難民地位的公約》(以下稱《日內(nèi)瓦公約》)第32、33條關(guān)于締約國以國家安全或公共秩序理由驅(qū)逐或推回難民的權(quán)利。實(shí)際上，《申根公約》在劃分庇護(hù)申請審查責(zé)任的基礎(chǔ)上，為締約國新創(chuàng)設(shè)了“移送”難民的權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利后來促成了“都柏林主義”另一項(xiàng)基本原則的形成，即“安全第三國”(safe third country)原則。由于《都柏林公約》和《都柏林條例》還完整地繼承了《申根公約》的許多其他條款，所以都柏林體系的基本內(nèi)容在很大程度上就是對申根體系關(guān)于庇護(hù)申請審查責(zé)任劃分內(nèi)容的翻版和擴(kuò)充。

(二)“都柏林主義”的形成——從《都柏林公約》到《都柏林條例》

只適用于部分歐洲國家的申根體系，雖然并不足以確保其成員國忠實(shí)履行對難民的國際義務(wù)，但它在處理難民和庇護(hù)問題上進(jìn)行責(zé)任劃分的觀念卻得到了多數(shù)歐洲國家的贊同。與此同時(shí)，歐洲一體化進(jìn)程要求更多的成員國開放邊境，于是在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)庇護(hù)申請的審查責(zé)任劃分變成了整個(gè)歐洲的需求。申根體系已經(jīng)為歐洲在難民和庇護(hù)問題中的責(zé)任與負(fù)擔(dān)劃分提供了范例，這套機(jī)制在歐洲一體化進(jìn)程的推動(dòng)下逐步走向成熟，最終促成了都柏林體系的產(chǎn)生。1990年6月15日，歐洲十二國在愛爾蘭首都都柏林簽署《在歐共體成員國內(nèi)確定庇護(hù)申請審查責(zé)任國的公約》 (后稱《都柏林公約》)。該公約于2003年被歐盟頒布的《第三國國民在成員國提出庇護(hù)申請的審查責(zé)任國的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制條例》(后稱《都柏林條例》)正式取代，從而完成了都柏林體系與歐盟法律制度的并軌。

從《都柏林公約》到《都柏林條例》的跨越，并非形式上將都柏林體系納入歐盟法律軌道那么簡單。其重要意義體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

首先，條例通過明確兩項(xiàng)基本原則為成員國“移送”難民和尋求庇護(hù)者掃除了法律障礙。(1)“安全第三國”原則:歐洲理事會(huì)在1999年10月15日和16日的坦佩雷特別會(huì)議期間，就在全面和包容執(zhí)行1951年《日內(nèi)瓦公約》及1967年《紐約議定書》 (即《關(guān)于難民地位的議定書》)基礎(chǔ)上，推動(dòng)建立歐洲共同庇護(hù)制度的問題達(dá)成了一致。鑒于此，為了不影響條例制定的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)，凡遵守“不推回”原則的成員國，對第三國國民而言均被視作安全國家。①“Council Regulation(EC)No．343/2003，Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Asylum Application Lodged in One of the Member States by a Third-country National，”European Union Law，18 February，2003，para．2．值得注意的是，雖然學(xué)術(shù)界早已提出了“安全第三國”概念，但《都柏林條例》才是正式確認(rèn)該原則的第一個(gè)法律文件。(2)“第一入境國”原則:凡有證據(jù)證明尋求庇護(hù)者以非正常手段經(jīng)陸路、海上或航空途徑從第三國跨越邊境進(jìn)入一成員國，則該成員國應(yīng)承擔(dān)審查庇護(hù)申請的責(zé)任。②Article 10．1 in“Council Regulation(EC)No．343/2003，Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Asylum Application Lodged in One of the Member States by a Third-country National，”European Union Law，18 February，2003．不過，為了促使成員國盡快處理庇護(hù)申請，條例為該責(zé)任劃定了時(shí)效期限，規(guī)定第一入境國的審查責(zé)任在非正常入境事項(xiàng)發(fā)生的12個(gè)月后即予以終止。這項(xiàng)原則是對《申根公約》的忠實(shí)繼承，而非《都柏林條例》首創(chuàng)。上述兩項(xiàng)原則的結(jié)合標(biāo)志著“都柏林主義”最終形成。

其次，條例具備的歐盟法律地位使都柏林體系幾乎實(shí)現(xiàn)了對整個(gè)歐洲的覆蓋，甚至連某些非歐盟國家也無法抵御它的影響力?！抖及亓謼l例》的主要內(nèi)容與《都柏林公約》基本相同，但是兩者的適用范圍卻存在很大的差別?！抖及亓止s》在被取代之前只有17個(gè)締約國，但《都柏林條例》作為歐盟法律則能自動(dòng)適用于所有27個(gè)歐盟成員國，以及挪威、冰島和瑞士等3個(gè)于2005年加入的非歐盟國家。隨著歐盟的不斷擴(kuò)大，都柏林體系的適用范圍最終將可能包括整個(gè)歐洲多達(dá)38個(gè)國家。

挪威、冰島和瑞士等非歐盟國家為什么會(huì)選擇主動(dòng)接受《都柏林條例》這項(xiàng)歐盟法律的約束?這是一個(gè)耐人尋味的問題。在了解了“都柏林主義”的真實(shí)內(nèi)涵之后，其原因便顯而易見。都柏林體系的作用好比是難民“泄洪渠”，除了將難民推向各方面條件較差的歐洲外圍國家，還會(huì)把他們引向都柏林體系以外的其他歐洲發(fā)達(dá)國家。挪威、冰島和瑞士同屬歐洲發(fā)達(dá)國家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高，福利待遇好，對難民具有巨大的吸引力。如果它們選擇繼續(xù)留在都柏林體系之外，便無法利用“移送”機(jī)制來阻嚇難民。如此一來，無需擔(dān)憂“移送”風(fēng)險(xiǎn)的難民遲早會(huì)大批涌入，導(dǎo)致庇護(hù)申請數(shù)量激增，屆時(shí)挪威、冰島和瑞士便將被迫承受難民暴增帶來的沉重負(fù)擔(dān)。

三、“都柏林主義”的原則和內(nèi)涵

(一)關(guān)于“安全第三國”原則

從時(shí)間順序上講，“安全第三國”原則似乎是“第一入境國”原則的衍生品。從上世紀(jì)90年代概念形成到2003年正式寫入《都柏林條例》，它一直是都柏林體系中未被點(diǎn)破的影子原則。在此之前的申根體系中，由于其締約國同屬于西歐發(fā)達(dá)國家，對彼此的難民保護(hù)力度和水平不存在相互確認(rèn)的緊迫性，因而導(dǎo)致該原則的出現(xiàn)相對滯后。不過，從邏輯順序來說，“安全第三國”相較“第一入境國”應(yīng)居于優(yōu)先地位。在歐盟立法者看來，只有在穩(wěn)固“安全第三國”觀念的基礎(chǔ)上推行“第一入境國”原則，才能讓歐洲庇護(hù)制度在全歐洲范圍內(nèi)取得四方無虞的成效。但是，歐洲法學(xué)界和政界對該原則的看法并不一致。

德國學(xué)者凱·海布隆納 (Kay Hailbronner)在1991年給歐洲理事會(huì)起草的專家報(bào)告中指出，所謂安全第三國應(yīng)當(dāng)是指難民或?qū)で蟊幼o(hù)者已經(jīng)在其境內(nèi)得到保護(hù)，但因?yàn)閷で蟾玫?(物質(zhì))生活條件或是其他與1951年《日內(nèi)瓦公約》第1A條無關(guān)的原因而又離開的國家。①Kay Hailbronner，“The Concept of‘Safe Country’and Expedient Asylum Procedures，”Ad Hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territorial Asylum Refugees and Stateless Persons，4 September，1991，p．2．從上述定義不難看出，以他為代表的法學(xué)界傾向于將安全第三國的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)建立在已經(jīng)取得保護(hù)的事實(shí)基礎(chǔ)之上，這種觀點(diǎn)是非常值得推崇和堅(jiān)持的。因?yàn)橹挥挟?dāng)難民重新獲得保護(hù)時(shí)，《日內(nèi)瓦公約》的根本目的才算真正達(dá)成，而其余締約國才有免除自身國際義務(wù)的正當(dāng)理由。事實(shí)上，“獲得保護(hù)”也屬于《日內(nèi)瓦公約》明確承認(rèn)的該公約不再適用的法定情形之一。遺憾的是，這種符合邏輯的實(shí)證主義觀點(diǎn)并未得到歐盟的重視和采納。歐洲理事會(huì)在2005年第85號(hào)指令中提出了另一套“安全第三國”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn):(1)批準(zhǔn)并遵守《日內(nèi)瓦公約》的條款，不附帶任何地理限制;(2)擁有法定的庇護(hù)程序;(3)批準(zhǔn)《歐洲保護(hù)人權(quán)和基本自由公約》并遵守其條款，以及規(guī)定有效救助的標(biāo)準(zhǔn);(4)已經(jīng)依據(jù)第 (3)款得到歐洲理事會(huì)的認(rèn)定。②Article 36．2 in“Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status，”O(jiān)fficial Journal of the European Union，12 December，2005，p．29．凡是滿足上述條件的歐洲國家，歐盟則認(rèn)定其為“安全第三國”，表明可以放心向其移送難民。

顯然，歐盟關(guān)于“安全第三國”的標(biāo)準(zhǔn)對難民是否能在第三國得到保護(hù)的事實(shí)沒有給予足夠的重視。值得注意的是，缺乏事實(shí)基礎(chǔ)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)充其量只能算是推論或者假設(shè)，因?yàn)樵摌?biāo)準(zhǔn)無法確保難民能夠在“安全第三國”得到保護(hù)，以及“安全第三國”的保護(hù)水平是否達(dá)到《日內(nèi)瓦公約》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于歐盟成員國之間在難民保護(hù)措施和人權(quán)狀況上存在明顯的差異，所以即便是較低的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也無法得到認(rèn)真貫徹。為了解決這個(gè)問題，歐盟內(nèi)部早已對安全第三國的認(rèn)定底線另外達(dá)成了默契，即遵守“不推回”原則和禁止“非人道”待遇。雖然歐盟真切地希望每個(gè)成員國都能守住這兩條底線，穩(wěn)當(dāng)?shù)仨斨踩谌龂念^銜，但事實(shí)還是超出了歐盟決策者的美好預(yù)期——某些歐盟成員國在難民問題上的出格舉動(dòng)總是遭到國際組織甚至其他歐盟成員國的指責(zé)與非議。2011年，歐盟法院在C-411/10和C-493/10案的裁決中指出，歐盟成員國有義務(wù)停止向可能違反《歐盟憲章》第4條的其他成員國移送尋求庇護(hù)者，以防止其遭受非人道和有辱人格的待遇，這實(shí)際上就是要求歐盟成員國停止向希臘移送難民。③N．S．v．Secretary of State for the Home Department(C 411/10)，M．E．a(chǎn)nd Others v．Refugee Applications Commissioner，Minister for Justice，Equality and Law Reform(C 493/10)，European Union:Court of Justice of the European Union，21 December，2011．

其實(shí)歐洲理事會(huì)何嘗不了解歐洲東部和南部的某些國家存在侵犯難民權(quán)利的極高風(fēng)險(xiǎn)。歐洲委員會(huì)人權(quán)專員認(rèn)為《都柏林條例》既無法確保歐盟成員國劃分庇護(hù)申請的審查責(zé)任，也不能保障尋求庇護(hù)者的程序權(quán)利。①Thomas Hammarberg，“The‘Dublin Regulation’Undermines Refugee Rights，”The Council of Europe Commissioner's Human Rights Comment，22 September，2010，para．4．被移送到希臘、意大利和馬耳他等國的難民或?qū)で蟊幼o(hù)者的遭遇已經(jīng)證明了“安全第三國”原則并不完全靠譜。由于尋求庇護(hù)者的基本權(quán)利在希臘、馬耳他、意大利和保加利亞等國無法得到充分保障，在國際人權(quán)組織和聯(lián)合國難民署的呼吁下，諸如德國等某些歐洲國家已經(jīng)停止依據(jù)《都柏林條例》向其移送尋求庇護(hù)者。②“German Court Halts Refugee Deportation，”15 July，2012，http:∥www．dw．de/german-court-halts-refugeedeportation/a-16097797;“UNHCR Calls for Temporary Halt to Dublin Transfers of Asylum-Seekers Back to Bulgaria，”3 January，2014，http:∥www．unhcr．org/52c691d59．html．很不幸的是，難民如果想要叩開歐洲的大門，只能將自己的命運(yùn)托付于這種缺乏充分保障的假設(shè)。也許圍繞安全第三國的困惑并不能全部歸咎于歐盟立法者的思維創(chuàng)新，而是在于他們錯(cuò)誤地假設(shè)所有歐洲國家的庇護(hù)法和難民保護(hù)實(shí)踐都能達(dá)到相似的高標(biāo)準(zhǔn)，并因此矮化了“都柏林主義”為“安全第三國”原則設(shè)定的基本目標(biāo)。從《都柏林條例》序言中關(guān)于安全第三國的表述不難看出，提出該概念的動(dòng)機(jī)并非是要讓難民的公約權(quán)利得到切實(shí)保障，而是為了賦予“都柏林主義”相當(dāng)?shù)墓耘c合理性。如果放棄“安全第三國”原則，那么以“都柏林主義”為基礎(chǔ)的整個(gè)歐洲庇護(hù)制度將面臨崩解的風(fēng)險(xiǎn)。至于“安全”一詞是否名副其實(shí)，能否達(dá)到國際法要求的標(biāo)準(zhǔn)，則完全不是歐洲理事會(huì)真正關(guān)心的實(shí)質(zhì)問題。

(二)關(guān)于“第一入境國”原則

申根體系從1990年正式引入難民和庇護(hù)問題的處理機(jī)制，而“第一入境國”便是其確立的最重要原則。雖然《申根公約》承認(rèn)有效簽證和居留許可在認(rèn)定庇護(hù)申請審查責(zé)任中具有決定性作用，③European Union，Article 30．1(a)，(b)，(d)in Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the States of the Benelux Economic Union，the Federal Republic of Germany and the French Republic，on the Gradual Abolition of Checks at Their Common Borders(Schengen Implementation Agreement)，19 June，1990．但是考慮到大多數(shù)去往歐洲的難民或?qū)で蟊幼o(hù)者都是以非法手段入境的事實(shí)，所以“第一入境國”才真正是申根國家之間劃分責(zé)任的首要標(biāo)準(zhǔn)。該原則得了到都柏林體系的完整繼承和進(jìn)一步發(fā)展，并成為“都柏林主義”的基本構(gòu)成元素。

關(guān)于“第一入境國”原則對歐洲庇護(hù)制度產(chǎn)生的作用存在激烈的爭議。歐盟堅(jiān)持認(rèn)為，該原則可以有效避免難民的再次遷移，進(jìn)而使歐洲庇護(hù)制度能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)并節(jié)約資源。雖然難民或?qū)で蟊幼o(hù)者失去了自由選擇庇護(hù)國家的權(quán)利，但這并不違背向其提供適當(dāng)保護(hù)的根本目的。④European Parliament，Towards a Common European Asylum System-Assessment and Proposals-Elements to Be Implemented for the Establishment of an Efficient and Coherent System，September 2008，p．6．反對者則認(rèn)為，都柏林體系將難民在歐盟成員國之間四處移送的做法，比起讓難民選擇的國家直接負(fù)責(zé)審查更浪費(fèi)資源和財(cái)富。而且用“第一入境國”原則來解決難民負(fù)擔(dān)分布不均的問題，還引發(fā)了責(zé)任劃分再次失衡的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致歐洲東部和南部的一線國家承受了更沉重的難民負(fù)擔(dān)。2008年，人權(quán)觀察撰寫的一份名為《困在旋轉(zhuǎn)門中》的報(bào)告指出，“土耳其成為中東和南亞難民從海外進(jìn)入希臘的通道，而越來越多的非洲難民也轉(zhuǎn)經(jīng)埃及進(jìn)入希臘”。選擇希臘的部分原因是意大利和西班牙等其他地中海國家采取了更有效的海上監(jiān)控措施。僅2007年，從海路偷渡到希臘的人就增加了267%。⑤Bill Frelick，Stuck in a Revolving Door:Iraqis and Other Asylum Seekers and Migrants at the Greece/Turkey Entrance to the European Union，New York:Human Rights Watch，26 November，2008，p．19．“都柏林主義”主導(dǎo)下的責(zé)任劃分機(jī)制，不僅沒有實(shí)現(xiàn)《日內(nèi)瓦公約》關(guān)于責(zé)任共擔(dān)的目標(biāo)，而且導(dǎo)致了截然相反的后果，令難民的負(fù)擔(dān)更趨于集中。⑥Hemme Battjes，European Asylum Law and International Law，Boston:Martinus Nijhoff Publishers，2006，p．391．很明顯，雖然上述兩種觀點(diǎn)都是以難民保護(hù)的實(shí)際效果作為立論的出發(fā)點(diǎn)，但是結(jié)論卻完全相反。之所以出現(xiàn)這種局面，可能是受到了兩方面因素的影響:一是“第一入境國”原則造成庇護(hù)制度過于復(fù)雜和浪費(fèi)資源的結(jié)論至今還沒有得到確切統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的支持;二是對實(shí)際效果的過分關(guān)注使得人們忽略了以國際法來評(píng)判歐盟履行國際義務(wù)的重要視角。

“第一入境國”原則要求難民只能在其駐留或經(jīng)過的第一個(gè)歐盟國家提出庇護(hù)申請。歐洲庇護(hù)制度的這種安排真正符合國際難民法的規(guī)定嗎?答案似乎是否定的。首先，1951年《日內(nèi)瓦公約》和1967年《紐約議定書》中沒有任何原則與條款在字面和精神上支持歐洲庇護(hù)制度達(dá)成的一項(xiàng)重要共識(shí)，即通常情況下庇護(hù)國必須是難民離開本國后到達(dá)的第一個(gè)國家。“第一入境國”原則意味著，如果難民或?qū)で蟊幼o(hù)者在選擇入境地點(diǎn)時(shí)發(fā)生錯(cuò)誤，或者是幫助他們的偷渡集團(tuán)由于意外情況將其拋在計(jì)劃外的港口，那么他們尋求庇護(hù)的旅途就可能在某個(gè)歐盟國家的監(jiān)所中畫上句號(hào)。其次，保護(hù)難民的公約權(quán)利要求相關(guān)國家必須充分考慮決定庇護(hù)國的三個(gè)重要因素:第一是安全性，對于尋求保護(hù)的逃亡者而言，其內(nèi)心最為關(guān)切的一定是要找到能提供保護(hù)的安全國家;第二是關(guān)聯(lián)性，難民傾向于選擇有家人或親朋好友已經(jīng)定居并能獲得其幫助的國家;第三是適應(yīng)性，難民如果具備庇護(hù)國的語言能力，或有相似的文化背景，將有助于他們培養(yǎng)生存技能和發(fā)展事業(yè)空間。這三方面因素，尤其關(guān)聯(lián)性因素是“第一入境國”原則無法兼顧的。以保障難民或?qū)で蟊幼o(hù)者與家人團(tuán)聚的權(quán)利為例，雖然《都柏林條例》第15條肯定歐盟國家有幫助難民實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚的人道主義責(zé)任，但同時(shí)在第15條又對家庭成員的范圍做出嚴(yán)格限制，使其僅包括配偶、未成年子女及父母。這實(shí)際上反映了歐盟國家既想遵從法律，幫助難民實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚的主觀心態(tài)，又傾向于采取身份限制措施來阻撓難民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的客觀行為之間的矛盾。①James C．Hathaway，The Rights of Refugee Under International Law，Cambridge:Cambridge University Press，2005，p．546．正是由于上述原因，“第一入境國”在多數(shù)情況下并非尋求庇護(hù)者甘愿居留的地方。

四、“都柏林主義”與國際難民法的抵觸

(一)《都柏林條例》作為歐盟立法，無權(quán)免除其成員國在國際法上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)

歐盟認(rèn)為其有權(quán)在國際難民法允許的范圍內(nèi)制定限制難民權(quán)利的法律規(guī)范。但歐盟的這一立場事實(shí)上缺乏國際難民法的支持，因?yàn)?951年《日內(nèi)瓦公約》只在兩種特殊情況下承認(rèn)締約國得以免除其國際法上的義務(wù)，或是說有權(quán)拒絕對難民適用《日內(nèi)瓦公約》。第一是針對1948年至1967年遭以色列驅(qū)逐而失去家園的巴勒斯坦難民及其子女。由于聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處(UNRWA)長期以來專門負(fù)責(zé)保護(hù)和援助這個(gè)特定難民群體，因此《日內(nèi)瓦公約》規(guī)定這些難民只有在失去聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)保護(hù)的情況下，才能享有公約規(guī)定的難民權(quán)利。②UN High Commissioner for Refugees，Revised Note on the Applicability of Article 1D of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees，October 2009，pp．1-5．第二是針對在事實(shí)上已經(jīng)獲得國籍的難民。《日內(nèi)瓦公約》的基本目的是要確定那些已經(jīng)失去國家有義務(wù)給予的最基本保護(hù)的人，并向其提供替代性的基本人權(quán)保護(hù)。具有他國承認(rèn)的依附于國籍的權(quán)利和義務(wù)，意味著因事實(shí)上的國籍而獲得了該國的最基本保護(hù)。③Hathaway，The Rights of Refugee Under International Law，p．4．如果難民居留或途經(jīng)的國家已經(jīng)承認(rèn)其享有附著于該國國籍的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，那么國際難民法所提供的替代保護(hù)自然就失去了繼續(xù)存在的價(jià)值。

除上述兩種特殊情況以外，《日內(nèi)瓦公約》沒有授權(quán)締約國以其他任何理由拒絕依照公約規(guī)定進(jìn)行難民地位審查和身份認(rèn)定。然而，歐洲庇護(hù)制度通過堅(jiān)持“都柏林主義”的“第一入境國”和“安全第三國”原則，允許歐盟國家拒絕審查轉(zhuǎn)經(jīng)其他歐盟成員國入境的難民提出的庇護(hù)申請，并有權(quán)將其移送至有關(guān)責(zé)任國家。雖然拒絕承擔(dān)審查責(zé)任和移送措施在表面上并不說明歐盟集體否認(rèn)難民的法定權(quán)利，但它實(shí)質(zhì)上卻是在缺乏法定事由的情形下免除了“第一入境國”以外的歐盟成員國根據(jù)《日內(nèi)瓦公約》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)，這顯然違反了公約的限制性規(guī)定。

雖然“都柏林主義”劃分庇護(hù)申請審查責(zé)任的基本主張得到了歐盟立法的支持和采納，但是這并不能順理成章地認(rèn)為其完全符合國際難民法的原則與規(guī)定。因?yàn)?，歐盟立法和歐盟成員國國內(nèi)法在效力層級(jí)上均低于/從屬于國際法 (其中包括條約和習(xí)慣法)。①Giuseppe Martinico，The Tangled Complexity of the EU Constitutional Process:The Frustrating Knot of Europe，London:Routledge，p．29．歐洲法院在審判實(shí)踐中也早已承認(rèn)，歐盟在行使自身權(quán)力時(shí)必須遵守國際法。②Case C 286/90 Poulsen and Diva Navigation［1992］ECR I 6019，paragraph 9，and Case C 366/10 Air Transport Association of America and Others［2011］ECR I 0000，paragraph 123．不可否認(rèn)的是，歐盟有權(quán)就難民和庇護(hù)問題訂立新的規(guī)則，但前提條件是不得違反條約法的限制性規(guī)定?！抖及亓謼l例》規(guī)定，要以全面和包容的方式執(zhí)行《日內(nèi)瓦公約》和《紐約議定書》，而且成員國仍然受其締結(jié)的國際條約義務(wù)的約束。③“Council Regulation(EC)No 343/2003，Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Asylum Application Lodged in One of the Member States by a Third-country National，”European Union Law，18 February，2003，paragraph 2 ＆ 12，http:∥eur-lex．europa．eu/LexUriServ/LexUriServ．do?uri=CELEX:32003R0343:en:NOT．但是歐盟在難民和庇護(hù)問題的統(tǒng)一立法過程中恰恰違背了這一基本準(zhǔn)則。

(二)“都柏林主義”對難民權(quán)利的曲解與剝奪

“都柏林主義”最終被歐盟立法采納，實(shí)際上是成員國之間經(jīng)過曠日持久的談判之后達(dá)成政治妥協(xié)的結(jié)果。歐盟一直否認(rèn)《都柏林條例》是為解決成員國之間難民負(fù)擔(dān)嚴(yán)重失衡問題而動(dòng)用的政治工具，但是將庇護(hù)申請審查責(zé)任的劃分機(jī)制合法化卻是它的明確目標(biāo)。然而，承認(rèn)“都柏林主義”的代價(jià)是難民權(quán)利的整體性遭到了曲解，難民自由選擇庇護(hù)國家的權(quán)利被完全剝奪?！岸及亓种髁x”支持者傾向于從限制難民權(quán)利的角度對國際法進(jìn)行解釋，對于《日內(nèi)瓦公約》沒有明確規(guī)定的某些重要派生權(quán)利持否定態(tài)度。因此，關(guān)于難民權(quán)利的不同看法，本質(zhì)上是對包括《日內(nèi)瓦公約》在內(nèi)的國際法的解釋問題?！皸l約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之”，這是《維也納條約法公約》確立的國際法基本原則。對于《日內(nèi)瓦公約》的解釋，自然也應(yīng)充分考慮向難民提供國際保護(hù)的公約目的，以及序言中“竭力保證難民可以最廣泛地行使此項(xiàng)基本權(quán)利和自由”的承諾。

1．難民權(quán)利的整體性遭到曲解

所謂難民權(quán)利的整體性是指國際法賦予難民的所有權(quán)利不可分割，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是尋求庇護(hù)者的難民地位被正式確認(rèn)之前同樣應(yīng)當(dāng)享有國際難民法上的相關(guān)權(quán)利;二是難民權(quán)利包括國際法支持和保障的一攬子權(quán)利，不得以任何方式予以克減。

首先，歐洲庇護(hù)制度對尋求庇護(hù)者是否應(yīng)當(dāng)享有難民權(quán)利尚存在不同認(rèn)識(shí)。被移送的尋求庇護(hù)者，其難民地位尚未得到審核與認(rèn)定，享有難民權(quán)利的依據(jù)何在?如果缺乏依據(jù)，又如何談得上權(quán)利受到侵犯?聯(lián)合國難民署編發(fā)的《確定難民地位的程序和標(biāo)準(zhǔn)手冊》第28條規(guī)定，只要一人符合《日內(nèi)瓦公約》中難民概念所確定的標(biāo)準(zhǔn)，那么他就是公約意義上的難民。這一事實(shí)需要發(fā)生在其難民地位得到正式承認(rèn)之前。但是，對難民地位的承認(rèn)并不能使其成為難民，而僅是宣布其難民地位。承認(rèn)不是其成為難民的原因，而其身為難民的事實(shí)才是被承認(rèn)的原因。對于難民地位構(gòu)成條件的表述，代表了公約起草者的真實(shí)意圖，也是國際難民法的基本原則。難民公約的起草者早已認(rèn)識(shí)到，如果將庇護(hù)國的承認(rèn)作為難民地位成立的法定構(gòu)成條件，那么庇護(hù)國很有可能會(huì)逃避難民保護(hù)的法律義務(wù)和責(zé)任?！度諆?nèi)瓦公約》是人權(quán)法領(lǐng)域唯一既考慮到締約國利益，又兼顧個(gè)人權(quán)利的制度安排。與其他人權(quán)公約不同的是，《日內(nèi)瓦公約》并不簡單羅列兒童、婦女、酷刑和種族歧視受害者的權(quán)利，它是按照難民與庇護(hù)國之間的關(guān)聯(lián)程度，分為受到庇護(hù)國管轄、實(shí)際存在、合法存在、合法停留以及長期居留等五個(gè)逐層遞進(jìn)的階段，明確規(guī)定了難民在各階段應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。④Hathaway，The Rights of Refugee Under International Law，pp．154-190．為此，《日內(nèi)瓦公約》的條款設(shè)計(jì)確保了權(quán)利享有是以申請者提起庇護(hù)申請作為起始條件，也即是說尋求庇護(hù)者從提出庇護(hù)申請之時(shí)起便開始享有階段性的難民權(quán)利。在庇護(hù)國發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)尋求庇護(hù)者并非難民之后，其享有的階段性難民權(quán)利才能予以取消。

其次，“都柏林主義”關(guān)于安全第三國的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)說明，歐洲庇護(hù)制度很大程度上只關(guān)注如何確?！安煌苹亍焙汀敖狗侨说来觥?。這反映出歐盟立法者忽略了難民權(quán)利的整體性，而傾向于將保護(hù)難民權(quán)利的重點(diǎn)放在避免歐盟立法同國際難民法的基本原則和國際法的強(qiáng)制性規(guī)范發(fā)生抵觸。因?yàn)椤毒S也納條約法公約》第53條和64條規(guī)定，凡是與強(qiáng)制性規(guī)范發(fā)生抵觸的條約均為無效?！安煌苹亍笔菄H難民法的基本原則，禁止酷刑等非人道待遇亦是多個(gè)人權(quán)法條約中反復(fù)出現(xiàn)并且得到國際法公認(rèn)的強(qiáng)制性規(guī)范。①Karen da Costa， The Extraterritorial Application of Selected Human Rights Treaties， Boston:Martinus Nijhoff Publishers，p．257．為了避免歐洲庇護(hù)制度遭遇這種尷尬，歐盟立法者必須有所妥協(xié)。誠然，“不推回”和“禁制非人道待遇”代表了最核心的難民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺ΡＵ??？墒牵瑲W洲庇護(hù)制度在履行最基本的國際法義務(wù)的同時(shí)，在國家安全和社會(huì)公共秩序沒有遭受威脅的情況下，卻公然違背國際難民法和國際人權(quán)法的宗旨和目的，故意克減難民的其他權(quán)利，尤其是漠視尋求庇護(hù)者要求庇護(hù)審查的權(quán)利，以及否定難民選擇庇護(hù)國家的權(quán)利。

2．選擇庇護(hù)國家的權(quán)利遭到剝奪

關(guān)于難民選擇庇護(hù)國家的權(quán)利，一直以來存在著尖銳對立的兩種觀點(diǎn)。反對者認(rèn)為國際難民法沒有賦予難民選擇庇護(hù)國家的權(quán)利。法國代表在公約起草的討論過程曾說:沒有任何保留地承認(rèn)已經(jīng)在接收國暫時(shí)安定下來的難民可以自由前往另一國家，就相當(dāng)于給予難民以移民的權(quán)利，然而行使這項(xiàng)權(quán)利的原因可能僅僅是為了個(gè)人的便利 (而非遭到迫害)。②Guy S．Goodwin-Gill，“Article 31 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees:Non-Penalization，Detention，and Protection，”in Erika Feller，Volker Türk and Frances Nicholson，eds．，Refugee Protection in International Law:UNHCR's Global Consultations on International Protection，Cambridge:Cambridge University Press，2003，p．191．此外，反對者還認(rèn)為《日內(nèi)瓦公約》第31．1條也證明了自由選擇庇護(hù)國家并非《日內(nèi)瓦公約》要推行的普遍規(guī)則。諸如未經(jīng)許可的“非法”入境和居留等特殊禮遇，必須是以“直接”來自受迫害國家作為前提。③Kay Hailbronner，“The Concept of‘Safe Country’and Expedient Asylum Procedures，”p．26．“都柏林主義”只允許難民向第一入境國申索其公約權(quán)利，盡管它并不會(huì)必然剝奪難民的所有權(quán)利，但卻導(dǎo)致難民在庇護(hù)國家的認(rèn)定問題上完全失去了話語權(quán)?！抖及亓謼l例》會(huì)明確無誤地指派難民或?qū)で蟊幼o(hù)者該向某個(gè)歐盟成員國提交庇護(hù)申請，而他們能做的只有服從。

不過支持者們卻堅(jiān)定地相信，國際難民法沒有任何原則和條款直接否定難民有選擇庇護(hù)國家的權(quán)利?！度諆?nèi)瓦公約》第31．1條的根本目的是免除處罰。如果締約國切實(shí)秉持善意解釋的原則，那么將禁止處罰措施簡單地等同于排除選擇庇護(hù)國家的權(quán)利實(shí)屬越界之舉。例如，英國上訴法院法官西蒙·布朗 (Simon Brown)在相關(guān)案件的裁決中指出，如果僅僅從字面含義對第31．1條“直接”一詞進(jìn)行解釋，顯然有違該條款的明確目的。即便是難民在前往英國的路上只是短暫地途經(jīng)了其他國家，這個(gè)條件(“直接”)也能輕易滿足?！度諆?nèi)瓦公約》實(shí)際上是承認(rèn)難民擁有某些選擇的權(quán)利，例如去什么國家尋求庇護(hù)。④R．v．Uxbridge Magistrates Court and Another，Ex parte Adimi，［1999］EWHC Admin 765;［2001］Q．B．667，United Kingdom:High Court(England and Wales)，29 July，1999．此外，難民的選擇權(quán)利也得到了國際人權(quán)法的支持?！妒澜缛藱?quán)宣言》第14條規(guī)定“人人有權(quán)在其他國家尋求和享受庇護(hù)以避免迫害”。若從保障難民最廣泛的基本權(quán)利和自由的角度來解釋，所謂“其他國家”應(yīng)當(dāng)是指能向難民提供庇護(hù)的所有國家，這何來限制之說?因此，筆者認(rèn)為難民選擇庇護(hù)國家的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)視作自然附著于尋求庇護(hù)權(quán)利的派生權(quán)利，同時(shí)也是得到國際法支持的核心權(quán)利，理應(yīng)得到歐洲庇護(hù)制度的尊重。

五、結(jié) 論

“都柏林主義”堅(jiān)持庇護(hù)申請的責(zé)任劃分機(jī)制本無可厚非，這與《日內(nèi)瓦公約》倡導(dǎo)的責(zé)任共擔(dān)思想是一致的。但是它將違背國際難民法的“第一入境國”和“安全第三國”原則作為責(zé)任劃分機(jī)制的基礎(chǔ)，這必然導(dǎo)致人們對歐洲共同庇護(hù)制度遵守國際難民法的初衷產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑。①James C．Hathaway，“E．U．Accountability to International Law:The Case of Asylum，”Michigan Journal of International Law，No．1，2011，p．5．盡管歐洲人權(quán)法院、歐盟法院以及某些歐洲國家通過其他法律程序不斷地糾正難民權(quán)利遭到侵犯和剝奪的問題，②M．S．S．v．Belgium and Greece，Application No．30696/09，Council of Europe:European Court of Human Rights，21 January，2011;N．S．v．Secretary of State for the Home Department(C 411/10)，M．E．a(chǎn)nd Others v．Refugee Applications Commissioner，Minister for Justice，Equality and Law Reform(C 493/10)，European Union:Court of Justice of the European Union，21 December，2011;Joanne van Selm，The Refugee Convention at Fifty:A View from Forced Migration Studies，Lexington:Lexington Books，2013，p．116．但仍然不能從根本上解決歐洲庇護(hù)制度同國際難民法的沖突和抵觸。繼續(xù)堅(jiān)持“都柏林主義”只會(huì)讓國際社會(huì)更加深信，歐洲庇護(hù)制度的根本目的就是要將越來越多的難民擋在門外。對于難民而言，如果不能在自己選擇的國家享有尋求庇護(hù)的權(quán)利，那么《日內(nèi)瓦公約》的保護(hù)就無異于海市蜃樓。令人憂慮的另一個(gè)問題是，美國與加拿大之間達(dá)成的《安全第三國協(xié)議》，以及澳大利亞與其鄰國商討的類似安排，均說明“都柏林主義”的影響已經(jīng)象流行病一般蔓延到了歐洲以外。發(fā)達(dá)國家爭相推諉和逃避國際難民法義務(wù)的“逐底競爭”已在所難免。