社會管理創(chuàng)新背景下我國人民調(diào)解制度的發(fā)展與完善

劉振華，蔣榮清

（湖南警察學(xué)院，湖南長沙　410138）

社會管理創(chuàng)新背景下我國人民調(diào)解制度的發(fā)展與完善

劉振華，蔣榮清

（湖南警察學(xué)院，湖南長沙410138）

人民調(diào)解制度是我國傳統(tǒng)調(diào)解制度長期發(fā)展的產(chǎn)物，是化解社會矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”，在國際上享有“東方一枝花”的美譽。但是，隨著我國國情的發(fā)展變化和新型社會矛盾糾紛的不斷出現(xiàn)，目前人民調(diào)解制度存在適用范圍不夠明確、法律效力不強、隊伍整體素質(zhì)不高和經(jīng)費嚴重短缺等問題。在我國社會管理創(chuàng)新背景下，人民調(diào)解制度需科學(xué)界定其適用范圍，進一步增強人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，創(chuàng)新人民調(diào)解工作機制，多措并舉解決人民調(diào)解經(jīng)費和構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系，以此促進人民調(diào)解制度價值和功能的實現(xiàn)。

人民調(diào)解；價值；適用范圍；效力；隊伍；經(jīng)費；機制

我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度是一項重要的民主法律制度，是人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動[1]。在社會主義建設(shè)過程中，我國人民調(diào)解制度積極化解社會矛盾，有力地促進了社會和諧發(fā)展，被國際社會譽為“東方一枝花”。但是，隨著我國社會的不斷發(fā)展和變化，社會矛盾糾紛日趨多元和復(fù)雜，人民調(diào)解制度在新形勢下所暴露出來的問題也日趨凸顯。因此，完善和創(chuàng)新人民調(diào)解制度已成為我國理論界和實務(wù)界關(guān)注的焦點，也是我國社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一。

一、我國人民調(diào)解制度的價值分析

價值是事物存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。一項制度能夠得以長期存在與發(fā)展，必然有其存在的理由和價值。我國人民調(diào)解制度源于中國傳統(tǒng)的調(diào)解制度，在長期的發(fā)展過程中，它以法律法規(guī)、政策為依據(jù)，在平等自愿的基礎(chǔ)上，促使矛盾雙方當(dāng)事人化解矛盾達成協(xié)議，節(jié)約了訴訟成本，推動了社會主義和諧社會理念的形成與發(fā)展。

（一）預(yù)防和化解社會矛盾糾紛的重要手段

長期以來，我國人民調(diào)解制度以化解社會矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定作為其基本目標。它是在人民調(diào)解委員會的主持下，以法律法規(guī)、倫理道德等為依據(jù)，注重“情、理、法”的有機結(jié)合，在當(dāng)事人平等自愿的基礎(chǔ)上及時預(yù)防和化解矛盾糾紛，實現(xiàn)定紛止?fàn)幍纳鐣Ч?。我國的人民調(diào)解制度已成為了化解社會矛盾糾紛的重要手段之一。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國82萬余個人民調(diào)解組織中的422.9萬余名人民調(diào)解員扎根基層，貼近群眾，大力加強矛盾糾紛排查化解工作，2013年全國廣大人民調(diào)解組織共排查各類矛盾糾紛287.7萬余件，化解糾紛943.9萬件，防止因民間糾紛轉(zhuǎn)化為刑事案件4.9萬余件，防止群體性上訪9.9萬余件，防止群體性械斗2.3萬余件[2]。

（二）節(jié)約了訴訟成本，提高了社會效益

當(dāng)前我國化解社會矛盾糾紛的途徑有訴訟和非訴訟兩種。訴訟在我國常被視為維護社會公平正義的“最后一道防線”，是一種高度專業(yè)化、高成本的行為。隨著我國社會矛盾的增多和公民對“訴訟萬能”的迷信，上法庭討說法成為了一種時尚，從而大量矛盾糾紛進入法院，使法院的訴訟案件數(shù)量呈幾何遞增。據(jù)有關(guān)資料顯示，2008年全國各級法院受理和審結(jié)案件數(shù)量首次突破1，000萬件，2011年全國法院受理案件已達1，220.4萬件?？梢哉f，中國已經(jīng)開始步入“訴訟爆炸”的時代[3]。“訴訟爆炸時代”一方面造成當(dāng)事人在訴訟過程中需花費大量財力、物力和精力，另一方面人民法院面對諸多案件在法律規(guī)定的期限內(nèi)需要審理，審判質(zhì)量無形之中會下降，涉法涉訴信訪案件或者群體性事件就會不斷增加。非訴訟是當(dāng)事人不通過訴訟形式解決社會矛盾糾紛，它包含了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解和仲裁等多種形式。人民調(diào)解作為非訴訟解決社會矛盾糾紛的重要組成部分，它能夠積極疏導(dǎo)矛盾糾紛，防止矛盾糾紛擴大升級，減少矛盾糾紛進入法院，節(jié)約了訴訟成本；同時人民調(diào)解制度具有覆蓋面廣、形式多樣、程序靈活、執(zhí)行容易等特點，且無需當(dāng)事人交納任何費用，最大限度滿足了社會和人們的現(xiàn)實需要，能讓我國有限司法資源去解決重大的疑難案件，實現(xiàn)了司法資源的效益最大化。

（三）促進了和諧理念的發(fā)展

我國人民調(diào)解制度植根于我國社會生活和傳統(tǒng)文化當(dāng)中，是一項以和諧為最高理想和目標的法律制度。我國古代的調(diào)解有“居間”、“和解”和“調(diào)?！钡榷喾N提法，也有鄉(xiāng)治調(diào)解、宗族調(diào)解和民間調(diào)解等多種形式，但是，無論是哪種形式，都貫徹著傳統(tǒng)的“和諧”精神和教化原則。和諧體現(xiàn)在社會關(guān)系方面，最理想的狀態(tài)便是無訴，認為訴訟是一種破壞社會秩序和影響人際關(guān)系的極端方式。正如古人所云：“與宗族訟，則傷宗族之恩；與鄉(xiāng)黨訟，則損鄉(xiāng)黨之誼，幸而獲勝，所損己多”[4]。由此可見，在我國古代一旦出現(xiàn)矛盾糾紛堅持調(diào)解，反對訴訟，把社會和諧作為解決一切紛爭的出發(fā)點。同樣，在當(dāng)今中國，我國人民調(diào)解制度堅持平等自愿原則，充分運用法律法規(guī)、政策和倫理道德，采取規(guī)勸疏導(dǎo)、說服教育、協(xié)商和解等方法，促使當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議，既化解了社會矛盾糾紛又減少訴訟對抗造成群眾人際關(guān)系的破裂，實現(xiàn)和諧共處的目的。因此，無論是我國傳統(tǒng)的調(diào)解制度還是當(dāng)今的人民調(diào)解制度，“和為貴”貫徹于這種制度的始終，促進了我國和諧理念的發(fā)展。

（四）推動法治社會的建設(shè)

依法治國是我國的治國方略。但是，有些人一提到依法治國，就片面地認為法治社會只有依靠訴訟才能實現(xiàn)，將人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴訟解決機制作為法治的對立物而懷疑或排斥。殊不知，法治社會是一個多元化的價值觀念、多元化的行為模式和諧共存的社會，必然要求提供多元化的糾紛解決方式[5]。因此，包括人民調(diào)解在內(nèi)的非訴訟解決機制也是法治社會應(yīng)有之義。首先，人民調(diào)解制度是我國長期存在的一項民主法律制度，《人民調(diào)解法》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)和行政規(guī)章對人民調(diào)解制度進行了規(guī)范，說明人民調(diào)解制度是在法律規(guī)范之內(nèi)；其次，人民調(diào)解工作主要依據(jù)《婚姻法》、《民法通則》等一系列法律法規(guī)和倫理道德來化解社會矛盾糾紛，它是依法依規(guī)進行的，同時在人民調(diào)解過程中人民調(diào)解委員會充分運用法律法規(guī)和倫理道德處理當(dāng)事人的矛盾糾紛，它也成為了法律法規(guī)宣傳的重要形式；最后，我國法治建設(shè)中糾紛解決方式是多樣的，它不僅包括通過訴訟形式，而且也包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解在內(nèi)的非訴訟途徑，只有構(gòu)建多元化的糾紛調(diào)處體系，才能達到社會矛盾糾紛能夠準確、有效的化解。因此，我國人民調(diào)解制度并不是與現(xiàn)代法治精神相悖的“舊衣服”，而是法治社會建設(shè)的“催化劑”。

二、我國人民調(diào)解制度存在的主要問題

隨著社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會矛盾糾紛日趨多元和復(fù)雜，同時純粹法治主義思潮對社會主流意識的誤導(dǎo)和社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，目前我國人民調(diào)解制度無論是立法上還是實務(wù)工作中都面臨一些亟待解決的困難和問題。

（一）人民調(diào)解的適用范圍模糊

目前，我國人民調(diào)解的適用范圍在《民事訴訟法》、《人民調(diào)解法》等相關(guān)法律法規(guī)中被界定為調(diào)解“民間糾紛”。何謂“民間糾紛”？它本身就十分籠統(tǒng)和模糊，理論界對“民間糾紛”也沒有一個統(tǒng)一的概念，常常被人們理解為發(fā)生在公民之間有關(guān)人身、財產(chǎn)權(quán)益和其他日常生活中的糾紛。因此，許多學(xué)者把人民調(diào)解的適用范圍界定為公民之間因鄰里、家庭、繼承等基本民事權(quán)利義務(wù)爭議的糾紛，當(dāng)事人僅限于公民之間，內(nèi)容局限于家庭、鄰里等基本民事權(quán)利義務(wù)爭議。但是，隨著我國經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，民事糾紛的當(dāng)事人已經(jīng)明顯擴大，內(nèi)容也不僅是限于家庭、鄰里等基本民事權(quán)利義務(wù)爭議，實踐中早就將因征地拆遷、醫(yī)療保險、移民補償?shù)刃滦兔芗m紛納入人民調(diào)解的范圍之內(nèi)，在北京、上海等地甚至將輕微刑事案件也納入人民調(diào)解的范圍，并且取得了比較理想的社會效果。由此可見，我國在立法上將人民調(diào)解的適用范圍界定為“民間糾紛”，造成人民調(diào)解適用范圍不科學(xué)和不明確，使一些新型社會矛盾糾紛的解決在實踐中能否適用人民調(diào)解帶來爭議。

（二）人民調(diào)解協(xié)議的效力不強

我國人民調(diào)解協(xié)議的效力不強，一直是制約人民調(diào)解制度發(fā)展的瓶頸。2002年最高人民法院的規(guī)定，對經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)。既然是民事合同只能依靠當(dāng)事人自覺遵守，自然不具備強制執(zhí)行力，其法律效力不強。雖然2010年我國《人民調(diào)解法》規(guī)定了調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，并且明確了調(diào)解協(xié)議司法確認制度；在此基礎(chǔ)上，2011年最高人民法院通過了《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》和2013年1月正式實施的《民事訴訟法（修正案）》，都對人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序進行了規(guī)范，標志著人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度在我國正式確立。勿庸置疑，這些規(guī)定在解決人民調(diào)解協(xié)議效力問題上是我國法制的一大進步。但是，這些規(guī)定并沒有從根本上解決人民調(diào)解協(xié)議效力不高的問題，一方面這些規(guī)定依然未能賦予人民調(diào)解協(xié)議本身以執(zhí)行力；另一方面申請司法確認調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)由雙方當(dāng)事人在規(guī)定時間內(nèi)共同向調(diào)解組織所在地的基層人民法院提出，人民法院應(yīng)當(dāng)對已達成的人民調(diào)解協(xié)議進行審查?！半p方當(dāng)事人”和“共同提出”這顯然提高了人民調(diào)解協(xié)議司法確認的門檻和條件，同時也給雙方當(dāng)事人留下反悔的空間，影響了人民調(diào)解協(xié)議的效力；法院對調(diào)解協(xié)議進行審查也沒有規(guī)定是形式審查還是實質(zhì)審查，審查程序的可操作性明顯不足，造成人民法院對協(xié)議的審查也持觀望的態(tài)度，在實踐中使用率不高，影響了調(diào)解協(xié)議的效力。

（三）人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)未形成，隊伍整體素質(zhì)較低

近年來，我國社會矛盾糾紛日趨凸顯，作為積極化解社會矛盾糾紛的人民調(diào)解制度，無論是組織建設(shè)還是隊伍建設(shè)都得到了長足的發(fā)展，但是隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，新興行業(yè)場所不斷涌現(xiàn)，這些新企事業(yè)單位、集貿(mào)市場、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域和環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)的人民調(diào)解組織建設(shè)還比較薄弱，有些新興行業(yè)場所中人民調(diào)解組織建設(shè)還存在著“斷層”和“空檔”現(xiàn)象，人民調(diào)解組織覆蓋社會的網(wǎng)絡(luò)尚未形成，造成一些新型社會矛盾糾紛無處可調(diào)。

長期以來，我國人民調(diào)解組織也一直在積極探索提高隊伍整體素質(zhì)的方法和路徑，隊伍的整體素質(zhì)比以前有了較大的改善，但是，從總體情況來看，我國人民調(diào)解隊伍還是存在隊伍年齡偏大、文化水平偏低以及法律知識欠缺等問題，制約了人民調(diào)解制度的發(fā)展。據(jù)湖南省某區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，50歲以上的占27.6%，40-50歲之間的占47.7%，30-40歲之間的占20.6%，30歲以下的占3.9%；其中，具有大專以上學(xué)歷的占8.8%，高中學(xué)歷的占49%，初中及初中以下學(xué)歷的占41.8%[6]。這種人民調(diào)解隊伍的結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)當(dāng)前社會的新變化，面對復(fù)雜的新型的社會矛盾糾紛時不能做到依法調(diào)解、有效調(diào)解，阻礙了人民調(diào)解工作的順利開展。

（四）人民調(diào)解工作經(jīng)費難以保障和落實

雖然我國人民調(diào)解相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了縣級以上地方人民政府、村（居）民委員會和企（事）業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為人民調(diào)解工作提供必要的經(jīng)費支持和辦公條件。但是，法律規(guī)范中使用的是“必要”的工作經(jīng)費支持，“必要”的本身就是模糊概念，不同的人對必要性有著不同的認識，造成人民調(diào)解工作經(jīng)費支持可大可小，可有可無；同時在現(xiàn)實生活中由于鄉(xiāng)村財政十分緊張，根本無法保障人民調(diào)解經(jīng)費，一些縣級地方政府即使在當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算中列入了人民調(diào)解經(jīng)費，但是在具體執(zhí)行中并沒有嚴格按照財政預(yù)算予以撥付，造成一些人民調(diào)解委員會尤其是農(nóng)村地區(qū)人民調(diào)解委員會沒有固定、專門的辦公場地，辦公設(shè)施缺乏，調(diào)解工作經(jīng)費短缺。據(jù)有關(guān)資料顯示，湖南省某市2011年指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費，平均每個司法所一年只有2，940元，平均每個人民調(diào)解委員會一年只有205.7元，平均每個調(diào)解員一年只有4.6元[6]。這些問題的存在制約了基層人民調(diào)解工作的開展，挫傷了調(diào)解人員工作的積極性和主動性，也不利于吸收高素質(zhì)的人才參加到人民調(diào)解工作中來，使人民調(diào)解工作長期處于較低的水平。

（五）多元化糾紛解決機制不協(xié)調(diào)

多元化的矛盾必然要求多元化、多層次的糾紛解決機制，多元化、多層次的糾紛解決機制也必然要求內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[7]。面對不斷涌現(xiàn)的社會矛盾糾紛，我國逐步形成了以訴訟為圓心，以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等為要素的多元化、多層次同心圓社會矛盾糾紛化解體系，這樣的體系在化解社會矛盾糾紛中發(fā)揮了重要的作用。但是，目前我國的人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解基本上各自為戰(zhàn)，在人民調(diào)解相關(guān)法律法規(guī)中沒有對三種調(diào)解的受案范圍和彼此如何銜接進行規(guī)定，未能實現(xiàn)有效的“三調(diào)聯(lián)動”。同時，“人民調(diào)解也未能與訴訟實現(xiàn)有效銜接，有些法院在國家法律法規(guī)未建立相應(yīng)制度的情況下，強制將某些矛盾糾紛案件實行調(diào)解前置程序，即使當(dāng)事人未表示調(diào)解的意愿，在開庭之前也必須進行調(diào)解，這樣既沒有充分尊重當(dāng)事人對糾紛解決途徑的選擇權(quán)，也對當(dāng)事人的訴權(quán)造成了一定的侵害”[5]。

三、完善和創(chuàng)新我國人民調(diào)解制度的路徑

人民調(diào)解制度是預(yù)防和化解社會矛盾糾紛的有效途徑，成為了一項有中國特色的社會主義法律制度。但是，隨著社會的發(fā)展變化，人民調(diào)解制度也面臨著許多困難和問題。在當(dāng)前我國社會管理創(chuàng)新背景下，需對人民調(diào)解制度的適用范圍、效力和經(jīng)費保障等問題予以進一步完善和創(chuàng)新，以最大限度地實現(xiàn)人民調(diào)解制度的功能。

（一）擴大和明確人民調(diào)解的適用范圍

人民調(diào)解在當(dāng)前社會復(fù)雜多變、各種矛盾突出的情況下，擴大和確定其適用范圍成為必然。對于人民調(diào)解的適用范圍，筆者認為，為改變當(dāng)前人民調(diào)解制度適用范圍規(guī)定模糊的現(xiàn)狀，建議采取概括式加列舉式的模式來確定比較適宜。首先，在立法中應(yīng)使用概括性文字來描述人民調(diào)解的適用范圍，同時擴展適用人民調(diào)解的主體范圍，不僅僅在公民之間、公民與法人（及其他社會組織）之間，還應(yīng)拓展到法人與法人、法人和其他社會組織之間的有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)爭議。這種概括式的規(guī)定，擴大了適用人民調(diào)解的主體范圍，防止人民調(diào)解因主體的因素而被排除適用。其次，這種概括性的規(guī)定可能導(dǎo)致人民調(diào)解內(nèi)容過于寬泛而在實踐中難以把握，因此，我國可以借鑒美國的社區(qū)調(diào)解和日本的《民間調(diào)解法》的做法，根據(jù)我國人民調(diào)解工作實踐對一些常見的民事糾紛采取列舉性規(guī)定，將傳統(tǒng)的涉及鄰里、家庭、繼承等常見、多發(fā)的民間糾紛，以及醫(yī)療保險、移民補償、征地拆遷等新型社會糾紛羅列在“民間糾紛”之內(nèi)。這種概括式加列舉式的模式，既擴大了人民調(diào)解的適用范圍，又使人民調(diào)解的適用范圍明確具體、便于操作。

（二）增強人民調(diào)解協(xié)議的效力

增強人民調(diào)解協(xié)議的效力，促使人民調(diào)解協(xié)議的有效履行，是充分發(fā)揮人民調(diào)解制度功能的重要途徑。筆者認為，增強人民調(diào)解協(xié)議的效力，就必須賦予人民調(diào)解協(xié)議一定的強制執(zhí)行力。賦予人民調(diào)解協(xié)議一定的強制執(zhí)行力可以通過以下途徑解決：一是降低調(diào)解協(xié)議司法確認的條件。對于調(diào)解協(xié)議司法確認的條件應(yīng)降低，規(guī)定調(diào)解協(xié)議只要一方當(dāng)事人提出司法確認申請，人民法院依法審查確認后即具有強制執(zhí)行力。二是調(diào)整人民調(diào)解協(xié)議異議期的規(guī)定。目前我國法律法規(guī)規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議的異議期為30日內(nèi)，這是一種剛性規(guī)定。筆者認為，將人民調(diào)解協(xié)議的剛性規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥砸?guī)定，即當(dāng)事人自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日內(nèi)向人民法院提出司法確認申請，該日期適用訴訟時效延長、中斷事由的規(guī)定。這樣對人民調(diào)解協(xié)議異議期的調(diào)整，增強了協(xié)議的效力，有利于督促當(dāng)事人及時履行義務(wù)，保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）強化人民調(diào)解的組織和隊伍建設(shè)

1．強化人民調(diào)解組織規(guī)范化和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。規(guī)范化建設(shè)是組織得以健康發(fā)展的必由之路，也是提升隊伍素質(zhì)的重要措施。為推進我國人民調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)，筆者認為，我國應(yīng)在部分省市先行試點，在此基礎(chǔ)上盡快制定統(tǒng)一的《人民調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)標準》，各級地方政府、村（居）民委員會和企（事）業(yè)單位等應(yīng)按照規(guī)范化建設(shè)標準的要求，加強人民調(diào)解組織的隊伍、業(yè)務(wù)、制度、經(jīng)費和標牌標識等規(guī)范化建設(shè)；為及時妥善處理新型社會矛盾糾紛，地方政府應(yīng)按照司法部的相關(guān)要求，加大新型行業(yè)場所人民調(diào)解組織建設(shè)，減少化解新型社會矛盾糾紛的“空檔”，形成覆蓋全社會的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。

與此同時，向社會借力，推動市場化、社會化的人民調(diào)解組織建設(shè)。由于人民調(diào)解具有民間性和社會性的特點，因此，我國人民調(diào)解工作應(yīng)根據(jù)各地實際情況，在人民調(diào)解需求大、經(jīng)濟條件比較好的地區(qū)，設(shè)立一些類似于上?！袄钋俟ぷ魇摇钡氖袌龌嗣裾{(diào)解組織。必要時政府可以采取政府出資向市場購買人民調(diào)解服務(wù)的方式，及時解決社會矛盾糾紛。同時，地方政府應(yīng)重視社會力量在消除矛盾和解決糾紛中的重要性，成立人民調(diào)解協(xié)會，向社會借力，吸納有法律專業(yè)背景的大學(xué)院校師生、退休法官和檢察官以及律師參與人民調(diào)解工作，推動人民調(diào)解工作向社會化方向發(fā)展。

2．建立人民調(diào)解員職業(yè)準入制度。為適應(yīng)新時期我國人民調(diào)解工作的需要，應(yīng)將人民調(diào)解員作為社會管理和社會服務(wù)專業(yè)人員，按照地域、行業(yè)的不同要求，分類建立健全人民調(diào)解員職業(yè)準入機制，明確規(guī)定人民調(diào)解員應(yīng)具備的條件以及只有通過人民調(diào)解員資格考試合格才能持證上崗，以此推動人民調(diào)解員隊伍向職業(yè)化、專業(yè)化方向發(fā)展。據(jù)有關(guān)資料顯示，河南省加快專職調(diào)解員隊伍建設(shè)步伐，改變專職人民調(diào)解員配備不平衡狀態(tài)，力爭全省每個行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織配備5名以上專職人民調(diào)解員，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配備2名以上專職人民調(diào)解員，村（居）人民調(diào)解委員會至少配備1名專職人民調(diào)解員[8]。

3．建立人民調(diào)解員培訓(xùn)和等級評定制度。加強對人民調(diào)解員的培訓(xùn)是提高其素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平的重要途徑。為提升人民調(diào)解隊伍的整體素質(zhì)，各級地方司法行政部門應(yīng)當(dāng)制定人民調(diào)解員培訓(xùn)規(guī)劃，加強人民調(diào)解員進行崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)。培訓(xùn)的內(nèi)容主要包括人民調(diào)解的基本知識、調(diào)解技能和專項技能培訓(xùn)等方面；培訓(xùn)的形式可以多種多樣，如經(jīng)驗交流、現(xiàn)場觀摩、法庭旁聽和專題講座等。通過人民調(diào)解員的培訓(xùn)，提高人民調(diào)解員職業(yè)道德、業(yè)務(wù)水平和技能，以適應(yīng)新時期人民調(diào)解工作的需要。

為調(diào)動人民調(diào)解員的工作積極性，可借鑒江蘇、遼寧等地的做法，將人民調(diào)解員劃分為調(diào)解員、助理調(diào)解師、調(diào)解師、高級調(diào)解師等四個等級，在全國范圍內(nèi)推行人民調(diào)解員等級評定制度。等級評定主要依據(jù)人民調(diào)解員的政治思想、職業(yè)道德、學(xué)歷、能力、工作業(yè)績和遵紀守法等指標，確定每個指標的分值和權(quán)重，每年年底由縣級司法機關(guān)組織，采取異地考核或者集中考核的方式對專職人民調(diào)解員進行一次考核，連續(xù)三年評比中獲得優(yōu)秀的人民調(diào)解員，除給予物質(zhì)獎勵以外，還應(yīng)晉升一個等級。通過人民調(diào)解員的等級評定制度，調(diào)動人民調(diào)解員的工作積極性，提高其專業(yè)水平。

（四）多措并舉解決人民調(diào)解經(jīng)費

經(jīng)費保障是人民調(diào)解工作得以順利開展和提高人民調(diào)解員工作積極性的基礎(chǔ)。我國人民調(diào)解制度要健康長期發(fā)展，必須從根本上解決制度的經(jīng)費保障問題，進一步完善經(jīng)費保障機制，多措并舉解決人民調(diào)解經(jīng)費。一是將人民調(diào)解經(jīng)費納入政府財政預(yù)算。地方政府應(yīng)嚴格按照財政部、司法部的規(guī)定要求，規(guī)范人民調(diào)解工作經(jīng)費開支范圍、保障辦法和經(jīng)費管理；進一步細化《人民調(diào)解法》中經(jīng)費保障的規(guī)定，以制度化的方式規(guī)定人民調(diào)解的財政預(yù)算，明確居（村）民委員會、企（事）業(yè)單位的支持范圍。對于納入了財政預(yù)算的人民調(diào)解工作經(jīng)費，地方政府必須通過財政撥款的方式確保人民調(diào)解經(jīng)費到位。二是建立人民調(diào)解“以獎代補”制度。為調(diào)動人民調(diào)解員的工作積極性，在保障人民調(diào)解員的工資和購買相關(guān)保險基礎(chǔ)上，建立調(diào)解案件“以獎代補”制度。三是設(shè)立“人民調(diào)解基金”。通過各種媒介加大人民調(diào)解工作的宣傳力度，引起政府和社會各界的重視，通過政府牽頭發(fā)動社會力量籌集資金，設(shè)立“人民調(diào)解基金”，為人民調(diào)解工作提供財力支持。

（五）完善“大調(diào)解”的工作體系

2003年發(fā)源于江蘇省南通市的“大調(diào)解”工作體系在化解社會矛盾糾紛發(fā)揮了重要作用，被中央領(lǐng)導(dǎo)稱為“新形勢下化解人民內(nèi)部矛盾新的偉大創(chuàng)舉”，并在全國范圍內(nèi)廣泛推廣?！按笳{(diào)解”工作體系是在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，政法綜治牽頭協(xié)調(diào)，調(diào)處中心具體負責(zé)，司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，職能部門共同參與，社會各方整體聯(lián)動的大調(diào)解新格局[9]?！按笳{(diào)解”工作體系的核心就是人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解做到“三調(diào)聯(lián)動”，形成“三調(diào)”工作有效銜接，達到共同解決社會矛盾糾紛的目的[10]。

1.人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接。一般而言，治安、勞動等行政糾紛主要由行政機關(guān)組織行政調(diào)解來解決，人民調(diào)解則由人民調(diào)解委員會對民事糾紛進行調(diào)解。由此可見，人民調(diào)解與行政調(diào)解的適用范圍不同，但是現(xiàn)實生活中卻存在諸多行政違法案件帶來一些民事糾紛，如交通事故、工傷事故中的經(jīng)濟賠償糾紛等。因此，將人民調(diào)解與行政調(diào)解有機結(jié)合成為一種發(fā)展趨勢。一是拓展人民調(diào)解組織。充分發(fā)揮行政機關(guān)解決糾紛專業(yè)性、綜合性等特有優(yōu)勢，依托行政機關(guān)的資源，在社會矛盾糾紛多發(fā)的相關(guān)行政部門內(nèi)設(shè)立人民調(diào)解組織，如在公安派出所、交警中隊內(nèi)設(shè)立人民調(diào)解室，及時化解發(fā)生在行政機關(guān)管轄范圍內(nèi)的矛盾糾紛。二是建立人民調(diào)解與行政調(diào)解的程序?qū)印Ｒ恍┟芗m紛雖然屬于行政機關(guān)管轄的范圍，但是由于行政機關(guān)工作任務(wù)繁雜，對一些行政調(diào)解的糾紛顯得心有余力不足，因此，行政機關(guān)對于一些適合人民調(diào)解的糾紛，在進入行政調(diào)解前，應(yīng)告知當(dāng)事人可通過人民調(diào)解組織調(diào)處；人民調(diào)解組織也應(yīng)加強協(xié)助行政調(diào)解的執(zhí)行和善后工作，及時與行政機關(guān)溝通交流有關(guān)情報信息，防止矛盾糾紛的反復(fù)[11]。

2.人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接?！罢{(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”是當(dāng)前法院工作的重要原則，為貫徹調(diào)解優(yōu)先的原則，《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接制度。一是建立訴前調(diào)解機制。訴前調(diào)解是在民事訴訟程序開始之前，由人民法院將糾紛引入調(diào)解程序的一種糾紛解決機制。訴前調(diào)解既可以是法院邀請人民調(diào)解組織對相關(guān)適合人民調(diào)解的糾紛進行調(diào)解，也可在法院由調(diào)解經(jīng)驗豐富的法官和人民調(diào)解員組成專門調(diào)解組織，負責(zé)訴前調(diào)解。二是建立訴中委托調(diào)解機制。訴中委托調(diào)解是在案件審理中，對于部分可以通過調(diào)解解決的，在征得當(dāng)事人的同意后，委托特定的人民調(diào)解委員會對糾紛進行調(diào)解的一種糾紛解決機制。訴中委托調(diào)解是人民調(diào)解與司法調(diào)解對接的一種新形式，它有利于解決矛盾糾紛，也有利于節(jié)約司法資源。

[1]彭芙蓉，馮學(xué)智.反思與重構(gòu)：人民調(diào)解制度研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2013.5.

[2]周斌.去年人民調(diào)解組織化解糾紛943.9萬起[N].法制日報，2014-02-28.

[3]解讀“訴訟爆炸”的幾個法社會學(xué)公式[EB/OL]http://www. chinalawedu.com/new/201211/qinyinjing2012111618150938907095. shtml.

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[8]趙蕾.我省探索實行人民調(diào)解員分級管理[N].河南法制報，2014-03-18.

[9]張蓬，周望.人民調(diào)解的典型“模式”及其完善[N].法制日報，2013-06-26.

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The Development and Improvement of People’s Mediation System in the Background of Social Management Innovation

LIUZhen-hua,JIANGRong-qing
（Hunan Police Academy,Changsha,410138,Hunan）

People’s mediation system is a product from the long-term development of our traditional mediation system and the first threshold of resolving social conflicts and maintaining social stability,which is dubbed the name“A unique flower in the east”internationally.Presently,however,with the changing of our country's content and the surging of new social conflicts,people’s mediation system displays some critical problems,such as uncertainty of application scope,impotency in the force of law,the relatively low quality of mediation team,and the shortage of funds,etc.In the background of social management innovation in our country,people’s mediation system needs to define its application scope scientifically,strengthen its law force, innovate its working mechanism,solve the problem of funds shortage with various measures,and construct the“great coordination”working system to realize the value and function of people’s mediation system.

people’s mediation,value,application scope,force,team,funds,mechanism

D631.4

A

2095-1140（2014）06-0031-07

2014-07-15

教育部2012年度人文社會科學(xué)研究青年基金項目“多發(fā)型群體性事件預(yù)防與處置研究”（12YJC630165）；湖南省2011年度社科基金課題“‘法制湖南’建設(shè)中我省社會矛盾糾紛‘本土化’非訴訟糾紛解決機制研究”（11YBB159）和2014年湖南省教育廳科研項目“‘法治湖南’建設(shè)中我省社會矛盾糾紛化解長效機制研究”（14C0416）

劉振華（1969-），男，湖南漣源人，湖南警察學(xué)院教授，主要從事治安管理和群體性事件研究；蔣榮清（1985-），男，湖南永州人，湖南警察學(xué)院治安系講師，主要從事危險物品管理和安全防范技術(shù)研究。

（責(zé)任編輯：王道春）