論公共政策工具在海洋環(huán)境保護(hù)中的有限性及其補(bǔ)救*

向友權(quán)，胡仙芝，王 敏

（1．國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；2．國家行政學(xué)院科研部 北京 100089）

論公共政策工具在海洋環(huán)境保護(hù)中的有限性及其補(bǔ)救*

向友權(quán)1，胡仙芝2，王 敏1

（1．國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；2．國家行政學(xué)院科研部 北京 100089）

頻發(fā)的海洋環(huán)境污染事件在迫使我們對我國的環(huán)境保護(hù)機(jī)制進(jìn)行反思的同時，也需要我們對公共政策工具本身的局限性進(jìn)行思考。文章提出，海洋公共政策工具的有限性是由以下三點(diǎn)決定的：一是海洋的地理屬性與公共政策的地域性相沖突；二是環(huán)境的流動屬性與公共政策的靜止屬性發(fā)生矛盾；三是受限于屬地化管理的海洋政策體制本身對海洋環(huán)境保護(hù)的效力限制?；谝陨险J(rèn)識，文章提出了克服海洋環(huán)境保護(hù)公共政策局限的思路，即充分認(rèn)識海洋環(huán)境資源的自然特性和客觀規(guī)律，樹立一體化和整體性的思維和觀念；充分尊重海洋的地理國際性特點(diǎn)，運(yùn)用更多的國際治理工具，構(gòu)建較為完善有效的國家海洋政策工具體系；針對我國現(xiàn)有海洋政策體制存在的弊端，逐步優(yōu)化我國的海洋政策體制及機(jī)制；大力發(fā)展海洋環(huán)境科學(xué)和技術(shù)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的公民教育和公民行動，擴(kuò)大公民和社會組織對海洋公共政策的參與。

公共政策；海洋環(huán)境保護(hù)；公民參與

1 海洋環(huán)境保護(hù)日益成為管理難題

海洋是指地球上連成一片的海和洋的總水域，包括海水、溶解和懸浮于水中的物質(zhì)、海底沉積物以及生活于海洋中的生物。海洋環(huán)境是指地球上海和洋的總水域，按照海洋環(huán)境區(qū)域可分為河口、海灣、近海、外海和大洋等，按照海洋環(huán)境要素可分為海水、沉積物、海洋生物和海面上空大氣等。海洋環(huán)境是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)和人類活動發(fā)生著千絲萬縷的聯(lián)系。隨著人類活動的逐步開展，隨著科學(xué)和技術(shù)的不斷進(jìn)步，人類開發(fā)海洋資源的規(guī)模越來越大，對海洋的依賴程度越來越高，同時海洋對人類的影響也日益增大。在古代，人類只能在沿海捕魚、制鹽和航行，主要是向海洋索取食物；到現(xiàn)代，人類不僅在近海捕魚還發(fā)展了遠(yuǎn)洋漁業(yè)，不僅捕撈魚類還發(fā)展了各種海產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，不僅在沿岸制鹽還發(fā)展了海洋采礦事業(yè)，此外還開發(fā)了海水中各種可用的能源，如利用潮汐發(fā)電等。雖然海洋具有巨大的自凈能力，污染物進(jìn)入海洋后在物理、化學(xué)、生物和地質(zhì)的綜合作用下不斷地被擴(kuò)散、稀釋、氧化、還原和降解，但是人類消費(fèi)和生產(chǎn)活動過程中排出的污染物或經(jīng)河流的遷移、或通過大氣的沉降進(jìn)入海洋，或由于人類在海洋上活動 （如船舶傾倒廢物、油船事故、海底礦產(chǎn)開采）直接進(jìn)入海洋，超過了海洋的自凈能力，就會造成某些海域的污染。海洋污染使海洋生態(tài)平衡遭到破壞，并且不斷發(fā)生危及人類健康的事件，海洋保護(hù)越來越引起人們的重視。

2 公共政策作為海洋管理主要工具的局限

公共政策（Public policy）是政府施展其職能的主要手段，屬于一種公共物品。公共政策往往指的是政府、執(zhí)政黨或其他社會公共權(quán)威部門在特定時期為解決公共問題所采取的政策、選擇，主要以政府的法律、法規(guī)、決策和行動表現(xiàn)出來。從其屬性上講往往具有合法性、權(quán)威性和價值相關(guān)性，這就要求公共政策應(yīng)該通過法定程序獲得合法性，這種法定程序可以由立法機(jī)關(guān)通過，或者經(jīng)過得到立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)的有關(guān)部門的認(rèn)可；公共政策的權(quán)威性與強(qiáng)制力相聯(lián)系；多數(shù)公共政策都涉及對以利益為核心的社會價值的分配。顯然，公共政策的特征都是基于一個主權(quán)國家內(nèi)部、在其國內(nèi)具有至高無上的法力效力基礎(chǔ)上的，也就是說政府在有效管轄地域范圍內(nèi)，公共政策才得以借助強(qiáng)制力獲得其徹底而有效的執(zhí)行。然而，海洋管理及其環(huán)境保護(hù)的本身特性卻與這個公共政策的作用前提發(fā)生了沖突，因此，公共政策作為海洋管理主要工具其有效性受到了以下幾個方面的挑戰(zhàn)。

2.1 海洋的地理屬性與公共政策的地域性相沖突

作為特殊的地球組成部分，海洋和陸地有著不同的地理特征。首先，“海”是指這樣的一些水體部分，一般鄰靠陸地，水深在2 000 m或3 000 m以內(nèi)，鹽度、水溫受大陸影響，有顯著季節(jié)變化，透明度??；沒有獨(dú)立的潮汐系統(tǒng)，潮汐一般從大洋傳來，漲落顯著，沉積物多為砂、泥沙等；由于不斷沉積和受到侵蝕，海底形態(tài)變化較大。 “洋”一般遠(yuǎn)離大陸，面積廣闊，水深在2 000 m或3 000 m以上，鹽度、水溫不受大陸影響，季節(jié)變化小，透明度大，有獨(dú)立的潮汐系統(tǒng)和強(qiáng)大的洋流系統(tǒng)，沉積物多為深海特有的鈣質(zhì)軟泥、硅質(zhì)軟泥和紅黏土；世界上有太平洋、大西洋、印度洋和北冰洋四大洋，它們的總面積約占海洋總面積的89%。從地理位置看，很多海尤其是洋并不是存在于一個主權(quán)國家之內(nèi)，往往是國與國之間的交叉部分，有的甚至不屬于任何一個國家，成為“公?！?。所以，海洋的跨國和國際屬性往往與公共政策的國內(nèi)屬性形成沖突，使海洋管理的公共政策在執(zhí)行和效力方面產(chǎn)生不足。

2.2 環(huán)境的流動屬性與公共政策的靜止屬性存在矛盾

環(huán)境既包括以空氣、水、土地、植物、動物等為內(nèi)容的物質(zhì)因素，也包括以觀念、制度、行為準(zhǔn)則等為內(nèi)容的非物質(zhì)因素；既包括自然環(huán)境，又包括人文環(huán)境。海洋環(huán)境往往指的是一種特殊的自然環(huán)境。自然環(huán)境亦稱地理環(huán)境，是指環(huán)繞于人類周圍的自然界，包括大氣、水、土壤、生物和各種礦物資源等。具體而言，海洋環(huán)境指的是地球上廣大連續(xù)的海和洋的總水域，包括海水、溶解和懸浮于海水中的物質(zhì)、海底沉積物和海洋生物；海洋環(huán)境是生命的搖籃和人類的資源寶庫，隨著人類開發(fā)海洋資源的規(guī)模日益擴(kuò)大，已受到人類活動的影響和污染。

人類活動對整個環(huán)境的影響是綜合性的，而環(huán)境系統(tǒng)也從各個方面反作用于人類，其效應(yīng)也是綜合性的。人類與其他的生物不同，不僅僅以自己的生存為目的來影響環(huán)境、使自己的身體適應(yīng)環(huán)境，而且為了提高生存質(zhì)量，通過自己的勞動來改造環(huán)境，把自然環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌纳姝h(huán)境。這種新的生存環(huán)境有可能更適合人類生存，但也有可能惡化，在這一反復(fù)曲折的過程中，人類的生存環(huán)境已形成一個龐大的、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的、多層次、多組元相互交融的動態(tài)環(huán)境體系。

作為一種環(huán)境系統(tǒng)，海洋環(huán)境與人類以及其他系統(tǒng)之間的互動和交換是綜合的、復(fù)雜的，對于環(huán)境的管理往往需要有負(fù)責(zé)的知識和行為指導(dǎo)系統(tǒng)。而事實上，相對于環(huán)境變化來說，公共政策所依賴的知識和制度還非常有限，而且政策和制度本身的相對靜止和僵化與環(huán)境的變化和互動存在矛盾，使很多公共政策在預(yù)防環(huán)境問題方面無能為力。

2.3 受限于屬地化管理的海洋政策體制本身對海洋環(huán)境保護(hù)的效力限制

主權(quán)國家內(nèi)政府的管理體制在很大程度上決定這個國家的公共政策體制，因此該國的公共政策往往會具有該國政策體制的特征。在我國公共政策體制下，我國海洋政策體制主要由我國海洋管理職能機(jī)構(gòu)為主要構(gòu)成，包括主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)整個決策機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，通過政策制定、執(zhí)行、實施以及評估來完善整個海洋決策系統(tǒng)的政策中樞機(jī)構(gòu)；通過組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種物質(zhì)資源，經(jīng)過宣傳、協(xié)調(diào)、監(jiān)控等各種互動保證政策目標(biāo)實現(xiàn)的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)；通過政策問題分析、政策未來預(yù)測、對政策方案進(jìn)行設(shè)計論證、反饋政策信息等一系列活動為公共決策提供咨詢服務(wù)的政策咨詢機(jī)構(gòu)；通過其專業(yè)知識，在其獲取的數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)的方法技術(shù)，得出正確預(yù)斷的政策研究機(jī)構(gòu)；依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對政策的效益、效率、效果及價值進(jìn)行判斷，從而獲得相關(guān)信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)及制定新政策的依據(jù)的政策評估機(jī)構(gòu)。

從上述構(gòu)成及其運(yùn)作的實際情況看，我國的海洋政策體制有以下特點(diǎn)：① 海洋政策體制自成系統(tǒng)。政策系統(tǒng)內(nèi)的各個部門、各個機(jī)構(gòu)都能各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。② 整個政策體系中重在執(zhí)行，而其他環(huán)節(jié)相對較弱。③ 海洋政策系統(tǒng)的開放性不夠。在整個政策制定過程中，決策系統(tǒng)較為封閉，缺少相應(yīng)的參與機(jī)制。④海洋政策的專業(yè)分化程度不高。我國的海洋管理機(jī)構(gòu)在職能設(shè)置方面界限不夠清晰，相互之間專業(yè)分化和互補(bǔ)效應(yīng)還未能充分發(fā)揮出來。⑤對外回應(yīng)方面不足。政策組織沒有對組織外部公民以及相關(guān)組織的需求和意見做及時的回應(yīng)，具有較強(qiáng)的主導(dǎo)性，缺乏與公眾的有效互動。

3 克服海洋環(huán)境保護(hù)公共政策局限的思路探討

針對傳統(tǒng)思維中的海洋公共政策面對的各種局限，必須創(chuàng)新思想，更換理念，充分認(rèn)識海洋環(huán)境及其資源的自然特性，認(rèn)識和把握海洋環(huán)境管理的客觀規(guī)律，突破海洋環(huán)境管理的工具局限，創(chuàng)新管理方式和方法，尋求并構(gòu)建新形勢下海洋環(huán)境保護(hù)和海洋環(huán)境開發(fā)的新的治理工具及其體系。

3.1 樹立一體化和整體性的思維和觀念

自然界物質(zhì)的能量守恒和環(huán)境資源自然變化的相互依賴性告訴我們，海洋環(huán)境不是獨(dú)立的分割的一個系統(tǒng)，而是與陸地系統(tǒng)、人類活動、地礦系統(tǒng)等有著密不可分的聯(lián)系。因此，海洋環(huán)境的管理也不可能是分裂的、只顧局部的簡單管理，而是一個復(fù)雜的相互依賴和轉(zhuǎn)化的互動系統(tǒng)。針對海洋環(huán)境保護(hù)中遇到的問題，要充分認(rèn)識影響海洋環(huán)境的各種因素，建立陸地、河流、海洋等相統(tǒng)一的水資源管理系統(tǒng)，樹立一體化的垃圾處理、資源開發(fā)利用、農(nóng)牧漁、交通航運(yùn)等綜合管理思想，轉(zhuǎn)換觀念，充分了解環(huán)境資源的整體性和相關(guān)性，樹立資源管理一體化的理念，遵循可持續(xù)發(fā)展原則，經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益完整性原則，公平性兼效率性原則，科學(xué)性原則等環(huán)境資源共同管理模式的基本原則，從新的高度來認(rèn)識和設(shè)計我們的海洋環(huán)境資源管理體制和海洋管理開發(fā)體系，使我國的海洋管理公共政策具有更強(qiáng)的開放性和輻射力，確保海洋公共政策具備更高層面的科學(xué)性和作用空間。

3.2 構(gòu)建較為完善有效的國家海洋政策工具體系

相對于其他一般的國內(nèi)公共政策而言，由于海洋中發(fā)生的各種自然現(xiàn)象很多不受國界限制，海洋政策就顯示出了獨(dú)特的國際性。我們要根據(jù)這個客觀規(guī)律，從豐富和完善公共政策體系上下工夫。在實際管理中，海洋管理不僅是依靠一個主權(quán)國家的國內(nèi)公共政策來實現(xiàn)的，更多起作用的是一些國際海洋法、國際海洋公約和國家間關(guān)于海洋管理的一些多邊及雙邊條約。因此，要實現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)的有效管理，需要更多地利用外交手段，通過一定方式、一定范圍的協(xié)商，在不同的海洋區(qū)域和不同的主權(quán)國家之間形成特定有效的磋商機(jī)制，實現(xiàn)特定海洋的有效治理。國際性的海洋公共政策方面，一是要探索有利于我國海洋事業(yè)發(fā)展的國際海洋管理規(guī)范和政策；二是要利用外交手段實現(xiàn)各主權(quán)國家間的合作，實現(xiàn)海洋治理的合作共贏；三是要利用國際舞臺和國際合作平臺，有效維護(hù)我國的海洋權(quán)益。

3.3 逐步優(yōu)化我國的海洋政策體制及機(jī)制

針對我國現(xiàn)行海洋公共政策制定和執(zhí)行系統(tǒng)相對封閉、民眾參與度不高、執(zhí)行系統(tǒng)存在效力難題以及政策評估系統(tǒng)不夠等弊端，需要從改造其內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手，提升其組織功能，同時輔以加大投入、理順出口、優(yōu)化環(huán)境等措施，全面系統(tǒng)地提升和優(yōu)化我國海洋政策決策體制和執(zhí)行回饋系統(tǒng)，從而實現(xiàn)我國海洋公共政策的質(zhì)量優(yōu)化和海洋行政管理效能的有效提升。具體而言主要有以下幾個方面。

一是建立綜合化、開放性、科學(xué)化的海洋政策決策體制。結(jié)合海洋管理政策的綜合性、關(guān)聯(lián)性、政治性等特點(diǎn)，針對我國海洋政策體制弊端，研究認(rèn)為，我國現(xiàn)行海洋政策體制需要建立一個具有較高開放性、綜合化、科學(xué)化的海洋政策決策體制。綜合化主要是指各行業(yè)政策相互銜接，形成一個高層次、高效力的全方位的綜合性海洋政策；開放性主要是指國內(nèi)海洋政策與國際海洋政策相互呼應(yīng)、各地區(qū)海洋政策相互協(xié)調(diào)，保證利益矛盾和糾紛在開放性的決策體制中得到解決；科學(xué)化的決策體制意味著完善專業(yè)化的決策體制和外圍決策支持系統(tǒng)，建立高智能化的決策模擬系統(tǒng)，全面提升決策體制的效能。

二是建設(shè)和優(yōu)化我國海洋政策研究咨詢系統(tǒng)。加強(qiáng)海洋政策研究機(jī)構(gòu)的建設(shè)和人才的培養(yǎng)，大力發(fā)展海洋政策研究咨詢事業(yè)；加強(qiáng)海洋政策信息的開放性，為政策研究和咨詢提供較好的知識、信息條件；建立開放競爭的海洋政策研究咨詢機(jī)制，使海洋政策的研究咨詢主體多元化、多背景化，提倡海洋政策研究咨詢的獨(dú)立性和自主性。

三是建立和完善我國海洋政策評估及修正系統(tǒng)。充分提高對評估工作及其意義的認(rèn)識，在這個基礎(chǔ)上建立相對獨(dú)立的評估組織體系，保證其自主性；在評估組織體系中建立完善的政策評估信息系統(tǒng)，做到充分的信息公開；把政策評估和新政策的制定結(jié)合起來，使其形成一個有機(jī)的閉合循環(huán)，實現(xiàn)政策修正和創(chuàng)新，優(yōu)化政策質(zhì)量和政策執(zhí)行力。

3.4 大力發(fā)展海洋環(huán)境科學(xué)和技術(shù)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的公民教育和公民行動，擴(kuò)大公民和社會組織對海洋公共政策的參與

環(huán)境權(quán)是地球上的每一個人有在適宜于人類健康的環(huán)境中生活以及合理開發(fā)利用環(huán)境資源的權(quán)利，包括良好的環(huán)境權(quán)和環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)兩個方面。環(huán)境權(quán)的權(quán)利和義務(wù)主體包括各國的公民以及作為各國公民整體的人類，其第一位的義務(wù)主體是政府，第二位的義務(wù)主體是公民［2］。環(huán)境權(quán)是每一個地球公民所享有的基本權(quán)利，也是每一個國家公民不能推卸的責(zé)任。保護(hù)環(huán)境、呵護(hù)海洋，必須從每一個公民做起。為此，要充分重視和發(fā)揮非政府組織的作用，要發(fā)揮每一個公民的作用，讓每一個公民都學(xué)習(xí)、掌握海洋環(huán)境保護(hù)的知識，形成合理養(yǎng)殖、合理航運(yùn)、保護(hù)環(huán)境的行為習(xí)慣，在生產(chǎn)和生活中自覺進(jìn)行海洋環(huán)境的有效保護(hù)。要重視和充分發(fā)揮非政府組織的作用，在發(fā)動和教育公民方面多做行動，為海洋環(huán)境保護(hù)營造良好的社會氛圍。從科學(xué)認(rèn)識入手，著力積累科學(xué)知識，致力于科技創(chuàng)新，實現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)和管理的內(nèi)源式動力。目前，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，以人為本、可持續(xù)發(fā)展的理念已經(jīng)深入人心，國家應(yīng)在環(huán)境保護(hù)和資源管理科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新方面多加投入，爭取更多適用成果來有效應(yīng)對挑戰(zhàn)和解決問題，逐步提高我國海洋環(huán)境保護(hù)和資源管理的科學(xué)水平［3］。

總之，在全球環(huán)境逐漸惡化的今天，海洋環(huán)境污染需要得到越來越多的重視。如果自我凈化能力非常強(qiáng)的海洋都成為不可治愈的污染區(qū)，那么我們的地球就會在未來的某一天不再適合人類居住。我們應(yīng)該提前關(guān)注海洋污染的治理，自覺保護(hù)海洋環(huán)境。這不僅是一個國家、一個政府、一個機(jī)構(gòu)的責(zé)任，更是關(guān)系到每一個國家、每一個政府、每一個地球公民。為此，應(yīng)該加強(qiáng)對海洋環(huán)境的認(rèn)識和規(guī)律研究，加強(qiáng)對環(huán)保意識和良好行為習(xí)慣的培養(yǎng)；國家相關(guān)部門要加大執(zhí)法力度，通過相關(guān)法律法規(guī)等硬性措施來加強(qiáng)對海洋環(huán)境的保護(hù)，做好海洋環(huán)保方面的工作，為發(fā)展海洋環(huán)境事業(yè)、為人類的共同明天履行責(zé)任、作出貢獻(xiàn)。

［1］ 王燦發(fā)，黃婧．康菲溢油事故：反思海洋環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制［J］．行政管理改革，2011（8）．

［2］ 周習(xí)芳．環(huán)境權(quán)論［M］．北京：法律出版社，2003：19，120，57，230．

［3］ 胡仙芝，喻勻，何深思．我國傳統(tǒng)環(huán)保管理體制面臨的挑戰(zhàn)［J］．經(jīng)濟(jì)，2011（6）．

國家海洋局海洋咨詢中心 “中國海洋管理哲學(xué)研究課題——海洋公共政策研究專題”成果．